CC BY
44
УДК 336.027.2
ПРАКТИЧЕСКИЕ ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ
© Юлия Владимировна ПИЛИПЧАК
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат экономических наук, докторант кафедры политической экономии и мирового глобального хозяйства, e-mail: [email protected]
Цель реформирования в сфере управления государственной недвижимостью - сделать власть более эффективной, т. е. способной реально воздействовать на механизм воспроизводства в экономике. И только с помощью целенаправленных и хорошо организованных реформ можно добиться ясной и прозрачной системы органов государственного управления собственностью с четким разделением компетенции и функциональных направлений. Показателем их удачного проведения должен стать эффективный, компактный и работающий государственный аппарат, адекватный поставленным целям.
Ключевые слова: реформирование; государственная недвижимость; оценка; финансовый контроль.
Ключевыми областями административных реформ, как правило, выступают роль государства в обществе, структура органов государственного управления, повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата, управление государственной службой, реформа финансового управления, подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Так, в смысле Концепции административной реформы государственное управление - это вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть [1].
Как указывает В.Г. Вишняков, в связи с началом административной реформы в стране, количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем [2]. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан. Однако, с нашей
точки зрения, для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко обозначенной цели.
Основным препятствием на пути реформирования сферы управления государственной недвижимостью и собственностью нам видится недостаточная эффективность государственного аппарата, множественность его полномочий и несоответствие их качеству власти.
Как известно, существующая система исполнительной власти, в т. ч. в сфере управления государственной недвижимостью, не отвечает современным и тем более перспективным потребностям российского общества.
В результате государственный аппарат, управляющий государственной недвижимостью, в целом не соответствует новым принципам и задачам государственной власти как по профессионально-квалификационным, так и по морально-психологическим характеристикам. Причина этого, прежде всего, в том, что система государственной службы в сфере управления государственной недвижимостью не подвергалась реформам в течение длительного времени, вследствие чего сегодня наблюдается нарушение принципа единства системы управления государственной недвижимостью; несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров госаппарата в сфере управления государственной недвижимостью; снижение
уровня исполнительской дисциплины в сфере управления государственной недвижимо-
стью; незавершенность и противоречивость правового регулирования в данной сфере; падение престижа госслужбы, как вида профессиональной деятельности; неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала в сфере управления государственной недвижимостью; недостаточная ресурсная обеспеченность в сфере управления государственной недвижимостью и, конечно же, коррупция, которая с учетом уже названных проблем становится неизбежной реальностью.
В связи с этим реформирование сферы управления государственной недвижимостью видится нам одним из важнейших условий построения и обеспечения сохранности, устойчивости, развития этой системы. Так, приоритетными задачами развития государственного управления недвижимостью являются сокращение функций, осуществляемых государственными органами; оптимизация структуры органов исполнительной власти; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан.
В контексте реформирования системы управления государственной недвижимостью, важно осознавать, что реформируются не только абстрактные активы. Государственная недвижимость и собственность в более широкой трактовке - по сути, представляет собой важнейший капитал общегосударственного масштаба, поэтому управление им должно осуществляться, прежде всего, исходя из общеэкономических подходов -рационально и эффективно.
Однако рациональность и эффективность не может достигаться только посредством прямого государственного управления недвижимым имуществом, наряду с ним, очень важно осуществлять финансовый контроль за целевым использованием объектов государственной собственности.
Как справедливо отмечает Ю.А. Крохи-на, сегодня реальной угрозой экономической безопасности Российской Федерации стало масштабное нецелевое использование государственных денежных средств и материальных ресурсов, незаконный вывоз капитала за границу, незаконное присвоение частными лицами бюджетных денежных средств. Отмеченные факторы влекут необходимость усиления государственного финансового контроля, законодательной оптимизации его
форм, видов, правового статуса контролирующих органов [3].
Особенности институциональных преобразований в системе управления государственной недвижимостью формируют принципиально новые социально значимые институты, ставя перед ними более сложные задачи, поскольку на первый план выходят важнейшие социально-экономические направления и программы, национальные инновационные проекты и другие важные составляющие экономики, реализация которых в ряде случаев осуществляется государством с привлечением частного капитала.
Одновременно с этим представляется важным осуществление финансового контроля, направленного на проверку законности и правильности расходования денежных средств целям и объемам, предусмотренным в бюджете, однако сфера ответственности власти перед обществом в новых условиях существенно расширяется. Появляется насущная необходимость оценить действующие механизмы хозяйствования и выработать конкретные рекомендации по более экономному и эффективному использованию всего имущества, находящегося в собственности государства, включая недвижимость. Это, как показывает мировой опыт, объективно влечет за собой трансформацию института внешнего государственного финансового контроля в институт государственного аудита [4].
Однако в настоящее время в Российской Федерации отсутствует единое системное правовое регулирование государственного финансового контроля за объектами государственной недвижимости. Отдельные сферы государственного финансового контроля имеют правовое оформление разрозненными нормативными правовыми актами, в результате чего контроль за сферой государственной недвижимости и ее фактическим использованием осуществляется на основе различных принципов, с использованием несогласованных методов и т. д. Как следствие, происходит дублирование, либо, напротив, возникают пробелы в деятельности органов государственного финансового контроля. Особые трудности в организации государственного финансового контроля связаны с несогласованностью правовых норм федерального и регионального законодательства.
Еще одним немаловажным условием реформирования системы управления государственным недвижимым имуществом является борьба с коррупцией в государственной сфере. Коррупция не только разрушает всю систему внутрихозяйственных связей, она, по сути, является главной причиной деформации уже существующей системы управления государственной собственностью. В рамках Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., был введен комплекс мер, направленных на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере, включающих в себя регламентацию использования государственного и муниципального имущества, а также передачи прав на использование такого имущества [5].
Следовательно, проблему коррупции необходимо рассматривать в совокупности проблем рационального использования государственного недвижимого имущества.
В части системных мер по борьбе с коррупцией, с нашей точки зрения, можно рассматривать разработку кодекса государственного и муниципального управления недвижимостью. Разработке кодекса должна предшествовать подготовка ресурсного обеспечения развития системы регулирования отношений субъектов и объектов правоотношений.
Однако коррупция была бы меньшим злом, если бы она не порождала бюрократию. В рамках нашего исследования мы уже не раз поднимали вопросы наличия жестких бюрократических барьеров в сфере управления государственной недвижимостью. От них в первую очередь страдает сектор малого предпринимательства и среднего бизнеса.
Бюрократия не делится и не собирается делиться своей властью ни с кем, за исключением владетельного класса. Административная рента, т. е. доходы чиновников, получаемые ими сверх официальных зарплат (а значит нелегально и противозаконно), огромна по объемам своим, порядка нескольких десятков миллиардов долларов в год. По заключению экспертов, объем коррупционного рынка РФ в сфере государственной недвижимости составляет 240-316 млрд долл., а средний размер взятки чиновникам вырос с 10 до 130 тыс. долл. [6]. Однако положение
дел ухудшается, несмотря на то, что некоторых чиновников привлекают к уголовной ответственности. По данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90 % коррумпировано [7, с. 34].
Каковы же методы борьбы с коррупцией и бюрократией? С нашей точки зрения, здесь, в первую очередь, следует опираться на зарубежный опыт, который говорит нам о том, что лучшим средством является «прозрачность» самой системы управления государственной собственностью. Такая прозрачность может достигаться как уже с учетом начатых реформ, так и в рамках комплексной стратегии социально-экономического развития страны.
Возможность обеспечения «прозрачности» системы управления государственной недвижимостью, может быть не в последнюю очередь, достигнута за счет использования ее справедливой оценки. Большая часть коррупционных и бюрократических механизмов в сфере управления государственной недвижимостью может быть ликвидирована посредством формирования ее полного кадастра. Это позволит, во-первых, дифференцировать объекты недвижимости стратегического значения, социально-экономического значения и объекты, используемые не по назначению. Во-вторых, провести реальную оценку стоимости таких объектов и выделить т. н. непрофильную и экономически нерентабельную государственную собственность.
Важно также отметить, что формирование цивилизованного, прозрачного рынка государственной недвижимости, развивающегося по четким правилам, - это очень серьезный фактор, влияющий на развитие экономики, на привлечение в страну инвестиций. Так, регистрация собственности, получение разрешений на строительство, налогообложение и т. д. являются предметом тщательного международного мониторинга, результаты которого прямо влияют на решения инвесторов войти на российский рынок [8].
Таким образом, в рамках реформирования действующей системы управления государственной недвижимости с учетом обоснованных нами вопросов и проблем, сформируем базовый алгоритм, позволяющий сконцентрировать задачи первостепенной государственной важности (рис. 1).
Комплексная Реализация финансового Устранение коррупции
административная контроля в сфере и бюрократии в сфере
реформа органов государственной управления государственным
государственной недвижимости недвижимым имуществом
власти в сфере (проверка целевого (разработка кодекса
управления использования, создание управления недвижимостью)
недвижимым единого правового поля)
имуществом
\ 4 / /
Рис. 1. Алгоритм реформирования действующей системы управления государственной недвижимостью в РФ
С нашей точки зрения, практическое использование данного алгоритма будет способствовать реальному реформированию системы управления государственной недвижимостью с учетом следующих целевых приоритетов:
- устранение избыточных государственных функций;
- обеспечение механизма информационной открытости;
- обеспечение эффективности работы госаппарата в сфере ключевых компетенций и повышения уровня общей квалификации;
- создание единого системного правового поля финансового контроля за государственной собственностью;
- согласованность правовых норм федерального и регионального законодательства в целях устранения препятствий для финансового контроля;
- разработка кодекса управления государственной и муниципальной недвижимостью;
- обеспечение справедливой оценки государственной недвижимости;
- ликвидация избыточных «бюрократических барьеров» по оформлению сделок с недвижимостью и ее рациональному исполь-
зованию в целях обеспечения ее воспроизводственной функции.
1. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-Р.
2. Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. № 7. С. 5-17.
3. Крохина Ю.А. Международные акты и зарубежная практика как факторы оптимизации государственного финансового контроля России // Финансовое право. 2011. № 5. С. 10-14.
4. Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006.
5. Национальный план противодействия коррупции // Российская газета. 2008. 5 авг.
6. Антикоррупция: Президент Медведев предложил программу против коррупции // Российская газета. 2008. 5 июня.
7. Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий эффективности управления обществом: монография / под ред. А.Н. Соколова, В.М. Бочарова. Калининград, 2008.
8. Актуальные вопросы экономики недвижимости // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. № 8. С. 8-9.
Поступила в редакцию 14.03.2012 г.
UDC 336.027.2
PRACTICAL WAYS OF REFORMING OF PRESENT MANAGEMENT SYSTEM OF STATE ESTATE
Yuliya Vladimirovna PILIPCHAK, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Economics, Candidate for Doctoral Degree of Political Economy and World Global Economy Department, e-mail: [email protected]
The purpose of reforming in sphere of management of state estate is to make the power more effective, able to influence on mechanism of production in economics. Only with help of well organized reforms the clear system of state management organs of estate with strict separation of competence and functional directions can be achieved. The rate of their successful holding should be effective, compact and working state apparatus which is adequate to given aims.
Key words: reforming; state estate; evaluation; financial control.
