CC BY
126
Камаев Роман Александрович, к.э.н., и.о. заместителя префекта Юго-Западного административного округа города Москвы, г. Москва.
117209, Москва, Севастопольский просп., 28, корп.4 E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ СОВЕРШЕНСТВОАНИЯ ПРАВОВОЙ БАЗЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ
В современных условиях глобальной перестройки институциональной среды, связанной с формированием институтов информационного общества и глобальной экономики особую важность приобретает национальное законодательное обеспечение этих глубоких институциональных изменений. Сам институт государства, государственного управления в условиях информационного общества и глобальной экономики - иной, чем он был в старой институциональной парадигме. Сегодня государство, чтобы быть эффективным в национальной экономике, обязано иначе распоряжаться своими активами - своей собственностью, которая существует и работает уже на качественно другом рынке. И одна из главных институциональных характеристик этого нового рынка связана с выдвижением на нем региона как основной целостной социально-экономической «единицы», превращающей ныне традиционно централизованную национальную экономику в нецентрализованную экономику регионов, что и демонстрирует в настоящее время мировое распространение методологии и практики управленческого и экономического федерализма (регионализма).
Чем отличается законодательное обеспечение от институционального обеспечения? Институциональные условия устанавливаются
законодательством. Однако существование определенных институциональных
условий де-юре - на уровне законодательства - не обязательно становится их существованием де-факто. Законы, устанавливающие определенную институциональную среду, могут не работать, оставаться «на бумаге». И тогда будут расхождения между законодательным и институциональным обеспечением предмета такого обеспечения - в данном случае, управления государственной недвижимостью в регионе, - поэтому и следует делать различие между тем и другим. К сожалению, расхождение между законодательством и фактической институциональной практикой характерно для современной России. Россия по Конституции - федеративное государство, что в современных условиях просто обязывает страну развивать экономический регионализм, однако фактическая институциональная среда в стране имеет мало общего с реальным федерализмом вообще и экономическим федерализмом (регионализмом) в частности.
Однако существующая в стране правовая база недостаточна для обеспечения управления государственной недвижимостью в регионах на принципах экономического регионализма. Законодательно не определен статус имущества, находящегося в государственной собственности, он не увязан с характером и особенностями реализуемых с его помощью публичных (производящих общественное благо) функций.
В нормативно-правовых актах не найти упоминания ни критериев эффективности управления государственной собственностью, ни самого принципа, эффективности. В Российской Федерации нет базового федерального закона в отношении управления государственной собственностью, аналогичного, например, Закону Украины «Об управлении объектами государственной собственности» (от 21 сентября 2006 года, № 185-У) или Закону Республики Казахстан «О государственном мониторинге собственности в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение» (от 4 октября 2003 года, № 490-2).
В настоящее время в России чрезмерно велика доля государственного имущества в общем объеме годного национального имущества, и это не столь хорошо для рынка недвижимости и в целом для рынка, на котором государство с его в принципе административным поведением малоэффективно, что негативно сказывается и на эффективности рынка. Сравнительный анализ управления государственной недвижимостью в России и других странах показывает, что субъекты управления государственной собственностью в РФ распоряжаются несравненно большим объемом имущества, чем в большинстве стран. Сегодня в России имущества, годного к гражданскому обороту, в собственности у различных органов власти находится не менее 75% из общего объема годного имущества. В странах же, претендующих называться рыночными, такого имущества не более 25%. Притом, что 75% всего экономически годного имущества страны - это не только бизнес, не только доля в предприятиях, но и, прежде всего, огромные объемы земли1.
Проблема состоит в том, что российское государство, владея громадным имуществом, ограничивает свою задачу управления им практически лишь функциями владения и контроля - тем, что называется эксплуатацией имущества. Однако управление объектами собственности - комплексная, многофункциональная задача. Это не только их эксплуатация, приводящая к их износу, но и уход за ними - их обновление, модернизация, развитие именно с целью поддержания их социально-экономической эффективности, что и будет работать на национальную социально-экономическую эффективность. Собственно в таком управлении государственным имуществом, предусматривающем развитие этого имущества и заключалась бы эффективность субъектов управления государственной собственности.
1 Виктор Плескачевский: органы власти должны избавиться от излишней собственности. - 2010. - 30 ноября // http://www.komitet2-
5.km.duma.gov.ru/site.xp/050051124054048056.html
Суть в том, что субъект управления государственным имуществом обязан осуществлять всю совокупность реальных постоянных функций управления. Он обязан заниматься прогнозированием, планированием, организацией, стимулированием, координацией и т.д. Иначе не будет достигнута «главная цель управления государственным имуществом - воспроизводство и развитие этого имущества, что и определяет эффективное его использование»2.
Однако ставится ли вообще такая цель, когда субъект управления государственной собственностью сосредоточен лишь на эксплуатации соответствующих объектов? То есть сам набор функций субъекта управления -достоверный показатель эффективности/неэффективности использования государственного имущества. Если этот набор крайне сужен, если в него не входят прогнозирование, планирование, консультирование и прочее обеспечение развития объектов управления - можно с уверенностью говорить о неэффективном использовании этих объектов.
В действительности же нет четкого нормативного разграничения функций между управлением недвижимостью и работой учреждения-пользователя (недвижимостью). Отчасти практика подобного «смешения функций» неизбежна - жизнь есть жизнь, но недопустимо прямое поощрение такой практики «прорехами» в нормативном обеспечении управления государственным имуществом3.
Необходимо, чтобы проводимая в российских регионах классификация всех видов государственной собственности - предприятий и учреждений, отдельных объектов недвижимости (в том числе земельных участков и иных
2 Половинкин П.Д., Савченко А.В. Основы управления государственной
собственностью в России // Проблемы теории и практики. - М., 2000. - С.112.
3 Майзенбург К. Связь между современным, эффективным управлением государственной недвижимостью и действующими нормативно-правовыми актами // http://www.duma.gov.ru/sobstven/analysis/corporation/161007/6meysenburg.htm
природных объектов) и т.д.4 - стала основой оптимизации структуры государственной собственности в соответствии с функциями каждого уровня государственной власти. Для этого следовало бы принять специальный федеральный закон, в том числе предписывающий возможность изменения законодательно утвержденных перечней государственного имущества лишь в случае изменения функций, целей и задач государственной политики.
Состав и структура государственной недвижимости должны стать базой для определения типичного перечня административно-властных и иных распорядительных функций и полномочий органов государственной власти субъектов РФ. «Органы власти не должны заниматься арендой, вкладами в уставные капиталы, заниматься строительством в Крыму или развивать сельское хозяйство в Калужской области»5.
Современной тенденцией стала минимизация функций прямого государственного управления, передача объектов государственной недвижимости в управление частным структурам, действующим под контролем государственных органов. Так, в ФРГ создан фонд недвижимости федеральной земли Берлин, в ведение которого переданы все объекты, ненужные государственным учреждениям. Подобные процессы идут практически во всех федеральных землях Германии. Например, власти федеральной земли Баден-Вюртемберг объявили конкурс на консультационное сопровождение продаж 6000 земельных участков. Существует множество других вариантов реализации недвижимости, принадлежащей государству. Как на уровне федеральных земель, так и на уровне федерации и местных органов власти имеется
4 По новой бюджетной классификации все объекты должны быть отнесены либо к имуществу, необходимому для осуществления функций и задач государства (региона) -условно его можно назвать функционально-целевым имуществом, - либо к имуществу, утратившему такое значение (для краткости - коммерческое имущество). - Прим. автора.
5 Евгений Богомольный, заместитель председателя комитета Государственной думы по собственности: «Производительность труда на западе в 6-8 раз выше, чем у нас». - 2010. - 12 марта // http://www.bogomolny.ru/news/529
множество фирм, которые действуют под контролем государственных органов и занимаются реализацией подобных проектов.
При этом создаются однородные структуры (комплексы объектов недвижимости сходного назначения) с целью использования моделей управления, учитывающих специфику этих видов недвижимости. Разработке оптимальной стратегии управления недвижимостью способствует соблюдение принципа единства судьбы земельного участка и находящихся на нём объектов недвижимости - принципа, снимающего конфликт между интересами владельца земельного участка и интересами владельца расположенного на этом земельном участке здания6.
В Российской Федерации такая практика управления начинает обозначаться. Приглашение профессиональных управляющих компаний для управления крупными государственными проектами стало применяться в особых экономических зонах, Правительство РФ ведёт активные переговоры по привлечению ведущих компаний из Сингапура, Испании, Франции, Швейцарии к управлению действующими перспективными площадками. В Правительстве РФ считают, что «нужно, чтобы государственный заказчик мог большинство своих функций передавать профессиональным управляющим компаниям. Пока таких случаев нет, хотя правовая база позволяет это делать, и надо развивать именно профессиональное управление проектами, и здесь не обойтись без профессиональных управляющих компаний. Государственный заказчик с его формализованным, пошаговым контролем процедур - не профессионал в управлении проектами, которое требует не только специальных знаний, но и
6 Майзенбург К. Связь между современным, эффективным управлением государственной недвижимостью и действующими нормативно-правовыми актами // http://www.duma.gov.ru/sobstven/analysis/corporation/161007/6meysenburg.htm
масштабного мышления, способного не столько контролировать отдельные позиции, сколько доводить реализацию проектов до конца»7.
Привлечение к управлению государственной недвижимостью профессиональных управляющих компаний потребует законодательного обеспечения подобной практики - по вопросам оценки объектов недвижимости, передаваемых управляющим фирмам, а также регулирования прав и обязанностей государственных пользователей этих объектов. Главное же, государство, пойдя на привлечение профессионалов к управлению государственной собственностью, повысит качество своих услуг обществу и сосредоточится на выполнении именно этой своей основной публичной функции - сервисной.
Для перехода в России к эффективному управлению государственной недвижимостью на уровне региона обязательно требуется завершить процесс определения государственного имущества и связанных с ним земель. Это и призвано обеспечить в каждом регионе четкое разграничение полномочий по управлению государственным имуществом между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой. Разграничение собственности - одно из главных условий реализации муниципальной и земельной реформ и залог развития налоговой базы региона.
Например, 90% земель Красноармейска в Подмосковье - это земли министерства обороны, и они изъяты из гражданского оборота, что существенно ограничивает развитие на этой территории рынка, предпринимательства и, значит, налоговой базы. И территория считается дотационной, хотя, возможно, могла бы быть донорской - работай эти земли на
7 Выступление министра экономического развития РФ Э.С.Набиуллиной на совместном заседании коллегий Министерства экономического развития и Министерства финансов по итогам деятельности в 2010 году и задачам на 2011 год // http://www.premier.gov.ru/events/news/14975/index.html
территориальное социально-экономическое развитие8. Реформирование Министерства обороны РФ связано, в том числе, с передачей имущества военных городков, расположенных в 66 российских регионах, в собственность субъектов РФ и муниципальных образований9. Идет и обратный процесс -передачи собственности субъектов РФ и муниципальной собственности неправительственным организациям. В частности, на подобное разграничение собственности работает Федеральный закон от 30 ноября 2010 года (№ 328-Ф3) «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».
Дополнительную неопределенность в процесс управления государственной недвижимостью вносит управление различными формами государственной собственности на основе «совместного ведения»10. Эта неопределенность проистекает из низкого качества действующего законодательства, в котором не установлен единый объективный критерий отнесения того или иного объекта государственной собственности к тому или иному ее субъекту (федеральному, субъекту РФ, муниципалитету, совместному консолидированному).
Отсутствует четкость в разделении полномочий и ответственности между структурными подразделениями управленческой пирамиды, не определены
8 Председатель Комитета по собственности Государственной думы Виктор
Плескачевский: «Персона грата». - 2010. - 28 октября // «Радио России» //
http://www.komitet2 5.km.duma.gov.ru/site.xp/050051124053057054.html; В Сибири передачу муниципалитетам имущества Минобороны планируют завершить этим летом // REGNUM //http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=10223
9 В Сибири передачу муниципалитетам имущества Минобороны планируют завершить этим летом // REGNUM //http://www.urbaneconomics.m/news/?mat_id=10223
10 Законодательно определено множество разновидностей полномочий Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов. Кроме 4-х конституционных блоков - ведения Федерации, ведения субъектов РФ, совместного ведения и ведения муниципалитетов -предусматриваются: полномочия субъектов РФ по предметам ведения Федерации;
собственные полномочия субъектов РФ; делегированные полномочия субъектов РФ; добровольные полномочия субъектов РФ; добровольно-обязательные полномочия субъектов РФ; административные полномочия субъектов РФ; опережающие полномочия субъектов РФ; добровольные полномочия муниципалитетов; и прочие. Это затрудняет правоприменительную деятельность. - Прим. автора.
организационные формы и механизмы согласования мнений (и действий)11. По экспертному анализу, «сегодня более 60% законов РФ и более 80% законов субъектов РФ в сфере экономики, природопользования и социального развития декларируют необходимость согласования интересов и действий федеральных и региональных органов государственной власти, а каждый 20-й закон определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами власти. Однако ни в одном из сотен нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учёт мнений», «совместная деятельность»12. Притом, что в российских регионах действует «тьма» субъектов хозяйствования с различными целями, интересами, средствами (табл. 1). В каждом субъекте РФ находится примерно 25-30 подразделений федеральных органов, самостоятельно осуществляющих свои функции13.
Таблица 1
Экономические отношения основных субъектов хозяйствования и управления в регионе
Субъекты Цели и задачи Объекты Методы и способы
хозяйствования и
11 См.: Конституция РФ. - С.72; Бюджетный кодекс РФ; Налоговый кодекс РФ; Федеральный закон от 6 октября 1999 года (№ 184-ФЗ) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федеральный закон от 29 декабря 2004 года (№ 199-ФЗ) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»; Федеральный закон от 29 декабря 2006 года (№ 258-ФЗ) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»; Федеральный закон от 18 октября 2007 года (№ 230-ФЗ) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
12 Возжеников А., Стрельченко В. Согласование интересов регионов и федерального центра в современной России // Власть. - 2009. - № 9.
13 Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизации, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. -2005. - № 8. - С.4.
управления управления управления
Федеральные органы управления Политическая и социальная стабильность Обеспечение устойчивого развития Объекты федеральной собственности Административное и правовое регулирование Государственные институты развития Госзаказ
Региональные органы управления Эффективное функционирование систем обеспечения жизнедеятельности населения Обеспечение доходов бюджета Социальная защита населения Экологическая безопасность Объекты региональной собственности Законодательные решения и инициативы Региональные программы развития Госзаказ
Местные органы управления Комплексное развитие территорий городов и районов Объекты муниципальной собственности Административные и экономические меры (косвенное регулирование хозяйственной деятельности)
Отраслевые министерства и ведомства Эффективная деятельность подведомственных предприятий Подведомственны е предприятия Программы развития отрасли Отраслевые нормативы
Разработка механизмов установления баланса экономических и иных интересов всех уровней управления, регламентов взаимодействия наделенных властными полномочиями органов, процедур достижения компромиссов в
принятии решений наряду с разделением властных полномочий - все это проблемы развития федерализма, в том числе экономического федерализма (регионализма)14.
В России инвестиции в объекты региональной и муниципальной собственности через механизм субвенций идут без обязанности региона финансировать какую-то часть этих инвестиций. Если регион решает участвовать в федеральной целевой программе, предполагающей совместное -федеральное и региональное - финансирование, он обязан разработать собственную (региональную) целевую программу, аналогичную федеральной целевой программе. Однако как только регион такой «аналог» разработает, он получит законное основание финансировать его, но уже без финансового участия федеральной стороны. То есть по нынешнему российскому законодательству никаких совместных - федерально-региональных -инвестиций не получается. Не получается федерально-регионального взаимодействия.
Важный аспект координации федеральных и региональных инвестиций -проблема распределения средств, выделяемых в рамках федеральных целевых программ между субъектами РФ. В настоящее время механизм распределения средств остается непрозрачным. Кроме того, отсутствует четкая правовая регламентация процедур распределения (в ряде случаев решение принимается на уровне Правительства РФ). При этом распределение средств между объектами инвестирования закрепляется непосредственно в тексте целевой программы, и иногда по данному вопросу принимается акт министерства или ведомства, реализующего программу.
Существуют и другие варианты, например, распределение финансирования между субъектами РФ на основе проведения конкурса
14 Добрынин Н. Новый федерализм и реформа государственного управления // Федерализм. - 2005. - № 2. - С.4-16.
инвестиционных проектов. Так, финансирование регионов по Федеральной целевой программе «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002-2010 годы)» осуществлялось на конкурсной основе.
Для повышения прозрачности механизмов распределения федеральных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ между различными регионами необходимо законодательно установить требования к порядку распределения. Ни на федеральном, ни региональном уровне законодательство не регулирует процедурные вопросы, касающиеся обеспечения комплексного планирования и учета инвестиционных расходов, осуществляемых программным и иным методом. Так, существующий в настоящее время механизм принятия Правительством РФ решений по региональным программам не позволяет учитывать интересы территориальных сообществ. Стратегии экономического развития регионов разрабатываются по единой методике, предложенной Министерством экономического развития и торговли РФ, а механизмы и процедуры согласительного процесса во взаимоотношениях федерального центра, федеральных округов и субъектов Федерации в случаях несовпадающих позиций федерального центра и основных разработчиков стратегии отсутствуют15.
В России необходимо развивать федерализм, в том числе экономический федерализм (регионализм), что и позволит перейти от неэффективного управления государственным имуществом к эффективному управлению. Для этого нужна серьезная работа над правовым обеспечением порядка взаимодействия соответствующих органов, способов принятия ими соответствующих решений, норм ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение, форм и методов контроля. Для координации действий федеральных и региональных органов государственной власти и местного самоуправления по созданию максимально благоприятных условий
15 См.: Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в условиях укрепления вертикали власти // Регион: экономика и социология. - 2004. - № 1. - С.46.
для сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ необходимо принять Концепцию региональной политики в Российской Федерации. И это должна быть именно Концепция экономического регионализма, предусматривающая не «совершенствование», а реформирование.
По экспертным свидетельствам, в результате проведенной в РФ административной реформы произошло разграничение регулирующих, исполнительских и контрольных функций, а также было устранено их дублирование. Однако разделение функций в управленческой сфере, в том числе сфере управления государственной собственностью, породило проблему лоббирования на уровне подготовки управленческих решений, включившего в управленческий процесс мощные корыстные интересы, которые стремятся выдавить из механизма работы государственной собственности профессиональные структуры, мешающие интересам лоббистов. Экспертное наблюдение констатирует: «Опыт крупнейшего методолога в области
управления государственной собственностью - Росимущества - оказался невостребованным. Произошло усложнение системы согласования проектов решений, удлинение сроков их одобрения. Негативные тенденции усугубил действующий порядок разработки государственных решений»16.
Таким образом, современная Россия нуждается в приведении в единство правового и институционального обеспечения государственной социальноэкономической политики вообще и управления государственной собственностью (недвижимостью) в частности. И установление такого единства необходимо начать с реформирования правового обеспечения управления государственным имуществом - чтобы устранить всякую возможность
16 Вересова Д.М. Формирование системы оценки эффективности государственных решений (применительно к управлению земельными объектами) // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2009. - С5-24.
отступления соответствующей институциональной практики от предписаний закона (пользуясь «дырами» в законодательстве).
Конкретно в отношении управления государственной недвижимостью в регионе это потребовало бы четкого правового обеспечения отношений: (1) внутри органов государственного управления, связанных с владением, распоряжением и пользованием объектами государственной собственности; (2) между субъектами федерального, регионального и муниципального управления; (3) между всеми государственными структурами (в том числе государственными предприятиями), связанными с управлением государственной собственностью.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизации, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 8. - С.4.
2. Вересова Д.М. Формирование системы оценки эффективности государственных решений (применительно к управлению земельными объектами) // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2009. - С5-24.
3. Возжеников А., Стрельченко В. Согласование интересов регионов и федерального центра в современной России // Власть. - 2009. - № 9.
4. Добрынин Н. Новый федерализм и реформа государственного управления // Федерализм. - 2005. - № 2. - С.4-16.
5. Половинкин П.Д., Савченко А.В. Основы управления государственной собственностью в России // Проблемы теории и практики. - М., 2000. - С.112.
6. Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в условиях укрепления вертикали власти // Регион: экономика и социология. - 2004. - № 1. -С.46.
