Научная статья на тему 'Правовое регулирование управления публичной собственностью на региональном уровне'

Правовое регулирование управления публичной собственностью на региональном уровне Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
477
65
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Голубев А. Н.

Проблемы управления публичной собственностью на региональном уровне рассматриваются в предлагаемой статье в контексте следующих положений: целеполагание в процессе законотворчества; рамочные условия управления публичной собственностью на конституционном уровне; возможности учета региональной специфики.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Some Aspects of the Public Property Regulation in Regions

The article provides an insight into the problem of public property regulation on the regional level within the context of the following suggestions: targeting in the lawmaking process; the constitutional level of framing condition of the public property regulation; the opportunities to consider the regional level.

Текст научной работы на тему «Правовое регулирование управления публичной собственностью на региональном уровне»

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

А.Н. Голубев

Специализированное государственное унитарное предприятие по продаже имущества г. Москвы ул. Большая Полянка, д.41, стр. 1-2, Москва, Россия

Проблемы управления публичной собственностью на региональном уровне рассматриваются в предлагаемой статье в контексте следующих положений: целеполагание в процессе законотворчества; рамочные условия управления публичной собственностью на конституционном уровне; возможности учета региональной специфики.

90-е гг. XX в. в России ознаменовались сменой не только социально-политического уклада, но и законодательных основ общества. В практику российского законодательства впервые вошли такие понятия, как «собственность», «приватизация», «фондовый рынок», «недвижимость» и др., были зафиксированы положения о равенстве всех форм собственности, частных и государственных предприятий и многие другие. Произошло не только формальное введение в оборот подобных понятий, но и их осмысление и осознание целеполагающего и целеопределяющего характера.

В целом данный период характеризуется переходом от монопольной собственности государства к множественности субъектов собственности; от централизованного командно-административного управления к многоукладной экономике, в рамках которой необходимо регулировать отношения с иными собственниками. При этом существенным было отставание правовой базы от реальных социально-политических процессов и экономических условий.

В Российской Федерации вопросы управления публичной собственностью на конституционном уровне определены неравноценно:

— федеральная государственная собственность и управление ею отнесены к вопросам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71, п. д Конституции РФ);

— определен субъект управления федеральной собственностью — Правительство РФ (ст. 114, ч. 1, п. г Конституции РФ);

— определены предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности и др. п. в и г ст. 72 Конституции РФ);

— определен субъект управления муниципальной собственностью и пределы его компетенции: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет» (ст. 132 ч. 1 Конституции РФ).

Однако на уровне субъектов РФ соответствующие положения отсутствуют. Это создает проблему при определении компетенции органов управления на региональном уровне, что сказывается и на возможности правового регулирования вопросов управления собственностью субъекта. Это непосредственно относится и к г. Москве.

Попытки субъекта РФ заполнить правовой вакуум в сфере управления региональной собственностью нередко вызывают протесты на уровне федеральных органов исполнительной власти.

Одной из сложнейших проблем управления публичной собственностью (региональной — субъекта РФ, муниципальной — городской) является задача целе-полагания и, следовательно, нормативно-правового закрепления целей управления.

Неотъемлемой частью регионального нормо- и законотворчества является согласование федеральных норм и правил и соответствующих региональных целей и интересов.

Принятие ряда московских нормативных документов (например, региональных программ приватизации) было определено федеральным законодательством, но большинство разработок связано с необходимостью правового регулирования отдельных аспектов жизнедеятельности города и носило либо инициативный, либо опережающий по отношению к федеральному законодательству характер.

Вопрос о возможности учета региональных особенностей и их отражение на правовом уровне — один из самых сложных. Дело в том, что здесь затрагивается проблема степени самостоятельности и автономности регионов и для регионов он приоритетен. В то же время зачастую неприемлема сама постановка вопроса и все попытки учета региональных особенностей упираются в стену федерального непринятия. С точки зрения федерального законодателя и аграрный район, и мегаполис должны жить по одним правилам.

Опережающий темп социально-экономических преобразований в г. Москве позволил выявить многие проблемы, в том числе и в сфере имущественно-земельных отношений, намного раньше, чем они проявились в других регионах и были осознаны федеральным законодателем. Уровень приватизации в Москве во много раз превышал среднероссийские темпы и объемы, а по количеству заключенных сделок приватизации Москва стоит на первом месте в государстве. Москва фактически явилась полигоном для отработки нормативной базы управления публичной собственностью и ее передачи в гражданский оборот. Использование рыночных цен, требования по регистрации объектов, вовлекаемых в гражданский оборот, и многое другое в московской правовой системе было закреплено задолго до их реализации на федеральном уровне.

Многие положения московского законодательства вошли в федеральное законодательство:

— положения Программы приватизации государственной и муниципальной собственности в Москве (1995 г.) вошли в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»;

— нормы Закона города Москвы от 11 апреля 2001 г. № 12 «О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы» были использованы при подготовке Федерального Закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (вопросы реструктуризации имущественных комплексов приватизируемых предприятий, учета обременений и т.п.).

Другой пример можно взять из области культурного наследия. Поскольку для Москвы сохранение объектов культурного наследия являлось и является актуальнейшей задачей, то задолго до появления федерального закона в городе были разработаны:

— Закон города Москвы от 11 января 1995 г. № 1-4 «Об ответственности за нарушения правил охраны, использования и реставрации памятников истории и культуры г. Москвы» (введены штрафные санкции за нарушения гражданско-правовых обязательств по охране недвижимости, отнесенной к памятникам истории и культуры г. Москвы);

— постановление Московской городской Думы от 17 января 1996 г. № 6 «Об утверждении положения об особом порядке и условиях приватизации в городе Москве объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры» (определен особый порядок приватизации недвижимых памятников истории и культуры, утверждены Охранное обязательство собственника памятника истории и культуры, Договор купли-продажи объектов недвижимости, отнесенных к памятникам истории и культуры, а также введен целевой порядок использования средств от приватизации памятников истории и культуры на мероприятия по охране, реставрации, консервации, ремонту памятников);

— Закон города Москвы от 14 июля 2000 г. № 26 «Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры».

Эти и другие законодательные акты, принятые на московском уровне, при отсутствии федеральных норм смогли обеспечить правовые и организационные основы передачи объектов культурного наследия в гражданский оборот, их использования, сохранения и приспособления к современным требованиям.

Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ввел многие необходимые нормы, но с вступлением закона в силу на ряд лет (до конца 2006 г.) приостановился процесс регистрации прав собственности публичных образований и приватизации объектов культурного наследия. Бремя содержания собственности легло на соответствующие бюджеты.

Наличие опережающего регионального законодательства позволило своевременно передать в гражданский оборот находящиеся в собственности г. Москвы недвижимые памятники истории и культуры и провести их реконструкцию, в то время как большинство федеральных объектов культурного наследия представляет печальное зрелище.

Значительным шагом в определении приоритетов развития города и стратегии управления явилась «Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города до 2005 г.».

Концепция, одобренная постановлениями Правительства Москвы от 26 октября 1999 г. № 977 и Московской городской Думы от 18 октября 2000 г. № 108 сама по себе не является нормативным документом, но определила подходы органов власти субъекта федерации к решению ключевым проблем жизнедеятельности города. В развитие принятых подходов ежегодно пересматривался и утверждался план законотворческих работ по реализации Концепции.

Впервые был сформулирован принцип дуализма города как собственника и публичной власти. Это означает, что город в отношениях собственности выступает в двух аспектах:

— властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию собственности;

— собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность города ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.

С учетом упомянутого дуализма сформулирована цель управления собственностью г. Москвы: обеспечение доходной части бюджета для решения социально-экономических проблем города, повышения благосостояния и жизненного уровня населения, а также создание благоприятной для проживания городской среды.

В Концепции впервые в российской практике поставлена задача регулирования отношений с иными собственниками.

Анализ проблем управления публичной собственностью позволяет выявить определенные правовые коллизии. Законодательная деятельность субъекта федерации и его правоприменительная практика выявляют противоречивость, например, некоторых норм Гражданского кодекса Российской Федерации, который, выполняя роль экономической конституции уравнял в правах государство, и Общество с ограниченной ответственностью «Василек» с одним учредителем и работником.

Позиция разработчиков Концепции такова, что без осознания специфической функции любого публично-правового образования — будь то Российская Федерация, субъект РФ либо муниципальное образование — как регулятора общественных отношений в социальной, экономической и иных сферах говорить об эффективном управлении бессмысленно.

Тезис о равноправности участников гражданских правоотношений постоянно опровергается и федеральными законодательством, например, государство-арендодатель имеет право отказаться от закрепленного в договоре аренды права арендатора на выкуп согласно п. 12 ст. 43 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Разрешение обозначенных противоречий возможно только с учетом региональной специфики. Рассмотрим ее в отношении Москвы. Законодательное регулирование жизнедеятельности города-мегаполиса связано, с одной стороны,

с рядом факторов общенационального масштаба (социально-политическими процессами в обществе), с другой — особенностями региона — субъекта РФ, города федерального значения, столицы государства — г. Москвы. Важной особенностью Москвы является наличие законодательной базы федерального уровня, касающейся только Москвы как субъекта Федерации и столицы, поскольку федеральными законами и указами Президента РФ на территории Москвы введены особые правовые нормы, в том числе и в сфере приватизации, связанные с ее спецификой.

Наиболее полный анализ специфики региона был осуществлен в процессе подготовки Московской программе приватизации (постановление Московской городской Думы от 20 сентября 1995 г. № 61 «Об утверждении и введении в действие программы приватизации государственной и муниципальной собственности в Москве»), который остается актуальным и в наши дни. Согласно программе Москва — исторический центр Российского государства, является субъектом Российской Федерации, одновременно выполняя функцию столицы России.

Москва — город-мегаполис, в котором:

— сосредоточены многочисленные транспортные узлы и основные грузопотоки государства;

— расположено большое количество предприятий научно-технических отраслей, военно-промышленного комплекса, отличающихся высоким интеллектуальным и технологическим потенциалом;

— реализуются функции центра финансовой и деловой активности национального и иностранного капитала;

— отмечается большая концентрация объектов науки, образования, культуры, здравоохранения и других направлений федерального и международного значения, для которых отсутствует (не разработана или устарела) федеральная нормативная база, связанная с их финансированием, функционированием и управлением в современных условиях;

— численность населения отдельных административных округов города превосходит численность отдельных европейских государств;

— наблюдается сложная экологическая обстановка, обилие экологически опасных объектов (промышленных, атомных, биологических, химических и других) при высокой плотности населения;

— отмечается высокая плотность объектов федеральной собственности;

— относительно высок процент государственных служащих в структуре занятости;

— велика доля объектов приватизации, обладающих особым статусом, таких как предприятия военно-промышленного комплекса, предприятия — естественные монополии и т.п.;

— имеется большое количество памятников истории и культуры федерального и местного значения, нуждающихся в реконструкции, реставрации;

— высокая стоимость объектов недвижимости (зданий и земельных участков), обусловлена высоким спросом на них, превышающая стоимость аналогичных объектов в других регионах.

На ранних этапах развития московские инициативы зачастую находили поддержку и на федеральном уровне. Этому же способствовало и федеральное законодательство, учитывающее приоритет Москвы в сфере приватизации и специфику города:

— Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 334 «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы» Мэру Москвы предоставлены дополнительные полномочия в части проведения ускоренной приватизации муниципальной собственности и установления нормативов распределения средств по уровням бюджетной системы г. Москвы;

— Указом Президента РФ от 12 января 1992 г. № 16 «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве» утверждены Положение о приватизации жилищного фонда в г. Москве, Положение о порядке приватизации предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания в г. Москве и Положение об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций в г. Москве;

— Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» установлен особый правовой режим разграничения федеральной собственности, порядок предоставления земельных участков и объектов нежилого фонда федеральным и иностранным публичным органам;

— Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 96 «О втором этапе приватизации в г. Москве» расширены полномочия органов исполнительной власти города Москвы и определено, что:

начальная цена продажи определяется по данным баланса предприятия за квартал, предшествующий дате подачи документов на приватизацию,

приватизация недвижимого имущества порождает право собственника этого имущества на получение в долгосрочную аренду (49 лет) соответствующего земельного участка,

должен быть подготовлен проект нормативного акта, устанавливающего порядок реализации прав, вытекающих из публичных сервитутов,

продажа сданных в аренду объектов нежилого фонда на территории г. Москвы осуществляется по цене, определяемой с учетом рыночной конъюнктуры,

управление пакетами акций (до момента их продажи) акционерных обществ может быть поручено управляющим приватизируемых предприятий).

Сегодняшнюю актуальность в сфере разработки регионального законодательства и его практической реализации можно охарактеризовать следующим образом. Если на ранних этапах развития Российской Федерации субъекты были более самостоятельны в формировании собственной правовой базы, то в современных условиях централизации и выстраивания вертикалей управления степень автономности уменьшается. В силу инерционности законодательного процесса на федеральном уровне и стремления уравнять все субъекты, несмотря на их объективные социально-экономические различия, подобные тенденции приводят к снижению эффективности управления публичной собственностью.

SOME ASPECTS OF THE PUBLIC PROPERTY REGULATION IN REGIONS

A.N. Golubev

SGUP Moscow Bolshaya Polyanka str., 41, building 1-2, Moscow, Russia

The article provides an insight into the problem of public property regulation on the regional level within the context of the following suggestions: targeting in the lawmaking process; the constitutional level of framing condition of the public property regulation; the opportunities to consider the regional level.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.