Повышение эффективности управления публичной собственностью в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ

МОДЕРНИЗАЦИЯ

РОССИИ

E.P. Konstantinova Improving Public Property Management Efficiency in the Russian Federation

The problem of state and municipal property management efficiency in the Russian Federation is stated. The difficulties associated with determining the optimal level of governance of public property are revealed.

Key words and word-combinations: property management, state property, municipal property, the distinction between the terms of reference.

Поставлена проблема эффективности управления государственной и муниципальной собственностью в Российской Федерации. Показаны трудности, связанные с определением оптимального уровня управления публичной собственностью.

Ключевые слова и словосочетания: управление собственностью, государственная собственность, муниципальная собственность, разграничение предметов ведения.

УДК 338.24 ББК 65.050

Е.П. Константинова

ПОВЫШЕНИЕ

ЭФФЕКТИВНОСТИ

УПРАВЛЕНИЯ

ПУБЛИЧНОЙ

СОБСТВЕННОСТЬЮ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ч./а последние два десятилетия характер российской экономики существенно изменился. Управление ею перестало быть централизованным и в целом соответствует организованной на рыночных началах системе хозяйствования, что породило множество проблем, потребовало трансформации форм и методов государственного участия в экономической сфере жизни общества. Глубина произведенных преобразований и обусловленные ими сложности оказались особенно весомыми в отношении управления объектами публичной собственности, где значительно изменились структура, организация и методы хозяйствования.

В условиях советской экономической системы господствовала государственная собственность практически на все имущественные объекты и средства производства. Ей со-

ответствовала централизованная система государственного управления объектами собственности. Проблема отношений собственности сводилась лишь к распределению и перераспределению национального дохода, бюджетных средств. Переход к рыночной экономике, неизбежно сопровождающийся разгосударствлением, приватизацией значительной части государственной собственности, породил прежде всего глобальную проблему установления целесообразных масштабов приватизации государственной собственности, способов ее осуществления, направленности, ограничений. В связи с этим остро обозначилась проблема оценки справедливой рыночной стоимости приватизируемого имущества, поиска способов акционирования государственных предприятий и формирования рынка объектов недвижимости. Непродуманность или даже отсутствие научно обоснованных методов решения появившихся проблем и крайняя поспешность организаторов и исполнителей российской приватизационной политики привели к тому, что довольно быстро более половины производственных объектов собственности и значительная часть государственной недвижимости оказались приобретены по предельно низким ценам и перешли в корпоративно-частную собственность.

По мере развития рыночных реформ и завершения первого этапа приватизации центр тяжести проблем государственного управления экономикой переместился из области преобразования форм собственности в сферу поиска эффективных методов управления объектами, остающимися в распоряжении государства. В то же время в результате скорее политических, чем экономических преобразований, развития федерализма, расширения прав и полномочий регионов, административно-территориальных образований понадобилось разделение ранее единой государственной / социалистической собственности на относительно самостоятельные формы публичной, общественной собственности. Общественная собственность была разделена на государственную и муниципальную формы.

В пределах государственной собственности выделена федеральная государственная собственность (находящаяся в ведении Российской Федерации), собственность субъектов РФ (находящаяся в собственности субъектов Федерации) и собственность, находящаяся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Такое разделение, оформленное в виде принятых в начале 1990-х годов законов о собственности и указов Президента РФ, закреплено Конституцией РФ (1993 г.) и Гражданским кодексом РФ (1994 г.) [2; 3]. В итоге рыночных реформ в федеральной собственности оказалось примерно 50% общего объема объектов государственной собственности (по стоимости), в собственности субъектов Федерации - 40%, в муниципальной собственности - 10%. Объем государственной собственности, включая собственность на объекты недвижимости, составляет, по оценкам, примерно 60% общей стоимости всех объектов собственности [1].

В современных условиях развития рыночных отношений проблема разграничения объектов этих форм, вытекающих из него прав и полномочий субъектов собственности, рациональность подобной структуры, зародившаяся на исходном этапе разделения, сохранились до сих пор. Она продолжает оставаться

острой в силу неопределенности отнесения объектов к определенным формам, нечеткости прав полномочий, ответственности субъектов федеральной, субфеде-ральной, муниципальной форм, отнесения объектов собственности к ведению соответствующих органов. На наш взгляд, источником проблемы разделения объектов собственности и разграничения прав и полномочий субъектов стали не столько ведомственные и региональные интересы, противоборство концепций централизации и децентрализации государственного управления собственностью, сколько отсутствие научно обоснованных подходов к разделению объектов по формам собственности и установленного адекватного такому разделению круга функций органов управления собственностью.

Идея разделения имущественных и производственных объектов, учреждений на упомянутые формы собственности в зависимости от их стратегического предназначения, характера решаемых задач (общегосударственные, региональные, местные), исходной ведомственной принадлежности оказалась трудно реализуемой и была воплощена лишь частично. Такой функционально-целевой подход был дополнен перечислительным (списочным): определенные виды, типы объектов, выделяемые по назначению, отраслевой принадлежности, отнесены специально изданными нормативно-правовыми актами к ведению Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Ограниченность такого подхода очевидна. Во-первых, он не способен охватить огромное количество предметных, конкретных объектов собственности, содержащих чисто имущественные, природные, производственные учрежденческие объекты (отсутствует даже полный реестр таких объектов). Во-вторых, значительное количество объектов собственности исторически оказались в совместном ведении субъектов управления разных уровней без четкого разграничения прав и полномочий органов федерального и регионального управления, местного самоуправления, без выделения функций управления. В-третьих, перечислительная классификация объектов различных форм собственности, зафиксированная в законодательных документах, жестко закрепляет объекты за субъектами и тем самым препятствует естественному в условиях рыночных преобразований переходу объектов из одних форм собственности в другие, передаче прав и полномочий органов управления. Таким образом, данный подход не учитывает особенностей социально-экономического положения того или иного публично-правового образования.

Состав и размер имущества, находящегося в собственности региона, муниципального образования, должен не только основываться на принципе значимости, но и соответствовать масштабу задач, диктуемых стратегическими и тактическими целями развития. Иными словами, при определении величины и структуры имущества и других ресурсов, принадлежащих публично-правовому образованию, следует учитывать принцип соответствия этих ресурсов составу долговременных и текущих задач, стоящих перед ним. При этом необходимо принимать во внимание не только материально-вещественные аспекты, но и возможность финансового обеспечения с учетом установленного уровня налогов и пропорций их распределения между бюджетами различных уровней.

К объектам исключительно федеральной собственности отнесены такие, которые составляют основу национального богатства, необходимы для функционирования федеральных органов государственной власти, решения общероссийских задач, обеспечения обороны, жизнедеятельности народного хозяйства и его отраслей. Очевидно, что принцип значимости, положенный в основу выделения федеральной собственности, в такой формулировке может трактоваться очень широко, так как в любой макроэкономической системе практически нет объектов, не влияющих на развитие других отраслей народного хозяйства. Не определены и критерии, по которым те или иные задачи могут быть отнесены к общероссийским.

Объекты собственности, по отношению к которым субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, определены остаточным способом. Согласно ст. 73 Конституции РФ к таким относятся объекты, находящиеся «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» [2]. Гражданский кодекс РФ (ст. 214) выделил собственность субъекта РФ как самостоятельную часть государственной собственности, имеющую право на существование наряду с федеральной. Кодекс определяет собственность субъекта РФ как «имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации», но не устанавливает, какие именно виды имущества относятся к этой форме собственности. Примечательно, что состав государственной (как таковой) собственности в Гражданском кодексе РФ по аналогии с Конституцией РФ утвержден в самых общих чертах остаточным способом (ст. 214), но с тем принципиальным отличием, что остаток определяется за вычетом частной и муниципальной собственности [3]. Понятно, что подобные «математические» определения не привносят ясности в установление конкретного состава объектов разных форм публичной собственности.

Еще более сложной представляется ситуация в отношении объектов муниципальной собственности. В ст. 132 Конституции РФ содержится лишь указание на то, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью», но круг объектов муниципальной собственности не обозначен [2]. В Гражданском кодексе РФ объекты муниципальной собственности определены наиболее общим образом. Их определение сводится к следующему (ст. 215): «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям» [3]. На наш взгляд, здесь предпринята попытка подменить характеристику объектов собственности указанием на субъекты, которым принадлежат объекты.

Определяя в самых общих чертах субъектов отношений собственности и порядок их участия в имущественных отношениях (ст. 124, 125), Гражданский кодекс РФ не вносит ясности в способы, методы, организацию управления процессами преобразования форм собственности, взаимной передачи объектов публичной собственности, функционирования объектов собственности, получения и использования доходов от объектов собственности [3]. В итоге правовое поле государственного регулирования отношений собственности в Рос-

сии ограничено узким кругом принятых на федеральном уровне и уровне отдельных субъектов Федерации нормативно-правовых актов, нуждающихся в совершенствовании в условиях активного формирования рыночных отношений.

Недостаточность и неполная определенность законодательной базы приводит к возникновению отношений собственности и способов государственного управления собственностью, опирающихся на договорные начала. Например, в конце 1990-х годов получила определенное распространение практика заключения соглашений между Федерацией и субъектами РФ о распределении прав и полномочий собственности на территории регионов, о разделении и передаче объектов федеральной собственности в собственность субъектов Федерации и в муниципальную собственность.

Исключительно высокая сложность решения проблем распределения объектов публичной собственности на федеральную, региональную, муниципальную собственность и разделения прав и полномочий в отношении этих групп объектов со стороны уполномоченных органов приводит иногда к управлению объектами региональной и муниципальной собственности без явной дифференциации этих форм. Подобный подход характерен для больших городов и распространяется на наиболее крупные объекты, о чем свидетельствует практика управления собственностью в г. Саратове.

Колоссальное количество разнохарактерных объектов собственности, подлежащих государственному регулированию, порождает проблему информационного обеспечения управления, которая обострена запущенностью государственного учета объектов и его несовершенством. По сути, в России только развертывается система формирования реестров объектов собственности, включая земельный кадастр.

Такие фундаментальные объекты собственности, как земля, недра, лесные и водные ресурсы, ряд природных объектов, фактически находятся в совместном ведении федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С точки зрения управления проблемным становится не столько разделение этих объектов публичной собственности на федеральные, региональные, муниципальные, сколько распределение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, достижение согласованности в принятии управленческих решений, проведение единой политики в отношении объектов публичной собственности.

К числу ключевых проблем управления публичной собственностью в России, обострившихся в период рыночных преобразований, относится прежде всего низкая эффективность, слабая отдача обширной совокупности имущественных объектов. В этой проблеме выделяются две стороны: 1) низкая экономическая и социальная эффективность объектов публичной собственности, проявляющаяся прежде всего как недостаточная бюджетная эффективность, определяемая поступлением доходов от собственности в бюджет и целевым ее использованием; 2) невысокая экономическая эффективность использования всей совокупности объектов собственности в целом, находящая выражение в низком уровне показателей прибыльности, рентабельности, налоговых платежей в бюджеты

различных уровней, вложений капитала в поддержание и развитие объектов собственности.

Проблема низкой экономической эффективности объектов государственной собственности объясняется на первый взгляд самой природой этих объектов, которые во многом имеют в рыночной экономике социальное значение и в минимальной степени призваны выполнять фискальную функцию. Но в современной российской экономике это не так. Во-первых, в государственной собственности остались после первого этапа приватизации и акционирования многие производственные объекты, которые в значительной степени коммерциализированы и призваны приносить налоговые и неналоговые доходы государству. Во-вторых, определяющую часть государственной собственности в России все еще составляют объекты недвижимости в виде недр, земельных ресурсов, природных богатств, либо вовлеченных в хозяйственный оборот, либо приносящих низкий доход в государственную казну.

Наконец, приходится констатировать, что вклад государственной собственности в решение социальных проблем, отражающий социальную эффективность объектов государственной собственности, не только не увеличивается, но даже уменьшается. Причина подобного положения заключается в низкой эффективности самого государственного управления экономикой в России, не обеспечившего рациональную структуру публичной собственности, расширение зоны использования и доходности ее объектов. Другая сторона проблемы эффективности касается отдачи всей совокупности объектов собственности, выражаемой на макроэкономическом уровне вкладом в рост ВВП, созданием прибыли, бюджетными доходами и, наконец, ростом национального богатства.

В экономической литературе, посвященной рыночным формам и методам хозяйствования, повсеместно декларируется положение, согласно которому переход из публичной собственности в частную автоматически приводит к росту эффективности, доходности использования объектов собственности. К сожалению, в российской экономике подобной закономерности пока не наблюдается. Большинство приватизированных предприятий по таким показателям, как рентабельность, фондоотдача, материалоемкость, не продвинулись или чрезвычайно слабо продвинулись вперед. Тем самым задача повышения эффективности производства и связанная с ней задача увеличения экономической отдачи объектов всех форм собственности по-прежнему относятся к числу самых актуальных в теории и практике управления публичной собственностью.

Еще одна серьезная проблема, связанная с государственным управлением объектами собственности, заключается в инвестиционном обеспечении. Недостаточность инвестиций в объекты собственности приобретает острейший характер с учетом того, что российские объекты собственности в виде крупной недвижимости - земли, природных объектов, водных бассейнов, зданий и сооружений, жилого фонда - требуют колоссальных капиталовложений при исключительно низких инвестиционных возможностях государства. Частично это решается путем передачи объектов государственной и муниципальной собственности в аренду, концессию при условии, что арендаторы, концессионеры принимают на себя часть инвестиционного бремени.

Сложная ситуация характерна для находящейся в государственной и муниципальной собственности недвижимости в виде объектов незавершенного строительства. При значительных расходах на поддержание и охрану этих объектов, не приносящих дохода, замороженных и не используемых по назначению, наблюдается их расхищение, постепенное разрушение, приведение в негодность. Отсутствие у государства средств на завершение строительства поневоле приводит к необходимости распродажи таких объектов по ценам, не оправдывающим первоначальные затраты.

Злободневным вопросом на сегодняшний день остается неэффективность управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Основная деятельность весьма значительного количества унитарных предприятий не всегда отвечает интересам государства и местного сообщества, многие унитарные предприятия не приватизированы только в силу низкой ликвидности их имущества. Руководство унитарных предприятий практически бесконтрольно управляет финансовыми потоками, использует прибыль, не отчисляет часть получаемой прибыли в пользу государства, перечисляет прибыль в аффилированные организации. Нормативно-правовая база, определяющая организацию управления деятельностью государственных и муниципальных унитарных предприятий, во многом несовершенна и противоречива. Наличие этих и ряда других проблем обусловливает выработку курса управления унитарными предприятиями, ориентированного на их приватизацию, акционирование и частичную ликвидацию. Необходимо предусмотреть назначение руководителей унитарных предприятий на конкурсной основе, усилить государственный контроль за их деятельностью, снизить бюджетные расходы на содержание таких предприятий при одновременном повышении экономической эффективности функционирования унитарных предприятий.

Усложнение процессов управления публичной собственностью приводит к росту административного аппарата и затрат на его содержание. С учетом бюджетных ограничений уровня затрат на управление начиная с 2003 г. принят курс на проведение административной реформы, охватывающей и управление собственностью. По нашему представлению, цель такой реформы состоит в обеспечении полного и качественного выполнения органами государственной власти надлежащего круга функций при объеме затрат на управление, не превосходящем бюджетных ограничений. Повышение профессионализма, уровня квалификации управленческого аппарата, использование механизмов назначения и продвижения по службе высококвалифицированных и ответственных специалистов являются ключом к решению данной проблемы.

Таким образом, сегодня остро ощущается необходимость обновления механизмов управления публичной собственностью с целью ориентации на повышение устойчивости функционирования и эффективности использования объектов, совершенствования форм и методов обеспечения сохранности и результативного применения имущества, регулирования экономических отношений по поводу собственности на всех уровнях публичного управления. Реформирование имущественных отношений затрагивает вопросы разделения собственности по уровням публичного управления, учета, инвентаризации имущества, со-

И.А. Филиппова

вершенствования законодательной базы. Модернизация организационно-правовых форм, методов, технологии управления объектами собственности будет способствовать преодолению ранее допущенных ошибок и возникших по этой причине кризисных ситуаций.

Библиографический список

1. Плескачевский В. С. Об оптимизации объема государственного и муниципального имущества и публичных услуг // Материалы российско-немецкого «круглого стола» «Законодательство и практика эффективного управления имущественными комплексами (земельные участки, объекты недвижимости на ней и другие активы) Российской Федерации, в том числе с использованием формы государственно-частного партнерства». М., 2007.

2. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. М., 2010.

3. О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: Федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 332. Ст. 3301.

I.A. Filippova

The Analysis of the Investment Potential of Russia and Its Regions in Conditions of the Modern Crisis

The reasons of low activity of investors in Russia and its regions are defined. The basic factors that ensure improvement of investment attractiveness are marked out.

Key words and word-combinations: investment processes, investment activity, investment attractiveness.

Определяются причины низкой активности инвесторов в России и ее регионах. Выделены основные факторы, обеспечивающие повышение инвестиционной привлекательности.

Ключевые слова и словосочетания: инвестиционные процессы, инвестиционная активность, инвестиционная привлекательность.

УДК 330.332.01(076.8)

ББК 65.26

И.А. Филиппова АНАЛИЗ

ИНВЕСТИЦИОННОГО ПОТЕНЦИАЛА РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ В УСЛОВИЯХ

СОВРЕМЕННОГО КРИЗИСА

К лючевым понятием инвестиционной сферы является инвестиционный рынок, где осуществляется обращение инвестиционных продуктов в товарно-денежной форме. Но, несмотря на самоорганизующую роль рынка в инвестиционной сфере, он не в состоянии решить многие проблемы, связанные с активизацией инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов. Объем и структура привлекаемых инвестиций непосредственно зависят от уровня доходности капитальных и финансовых активов. Норма дохода, а через нее цена этих активов, определяется спросом и предложением на инвестиционные товары.