CC BY
29
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ
И КРЕДИТ
УДК 336.14
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ: БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ
НА РЕЗУЛЬТАТ
Одним из основных направлений повышения эффективности управления общественными финансами в России на современном этапе является переход на систему бюджетирования, ориентированную на результат.
Создание механизма по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), закреплено в Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг Бюджетирование, ориентированное на результат, означает привязку производимых бюджетных расходов к результату, который достигается с их помощью1.
Иными словами, механизм БОРа заключается в смещении акцента с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами ».
В таблице сведены и представлены основные отличия бюджетирования, ориентированного на результат, от затратного метода бюджетирования.
Существенным, на наш взгляд, является то, что соблюдение принципов БОРа предполагает расширение самостоятельности участников бюджетного процесса, повышение их ответственности за достижение количественно измеримого результата, переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими (планируемыми) результатами их использования в рамках приоритетов государственной политики.
Внедрение БОРа в РФ вызвало необходимость реформирования всех стадий бюджетного процесса и пересмотра функций его участников. Это и реформа бюджетного федерализма, бюджетного планирования, бухгалтерского учета и реформа государственной службы2.
Реализация принципов БОРа - достаточно многоэтапный процесс, в котором можно выделить следующие ступени: разработка нормативно-методической базы БОР; создание программно-целевой структуры бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования (СБП); реорганизация бюджетного процесса на принципах БОР; пересмотр системы учета и контроля бюджетных расходов; внедрение механизмов роста эффективности бюджетных расходов.
В настоящее время в России на федеральном и региональном уровнях в целом сформирована определенная нормативная база, позволяющая государственным органам исполнительной власти перейти к внедрению БОР
-♦
Р.К. Арыкбаев,
начальник департамента государственного регулирования в экономике министерства экономического развития Астраханской области, кандидат экономических наук, доцент
С.Ю. Золотов,
главный специалист отдела по работе с корпоративными клиентами филиала ОАО Банк ВТБ, г. Астрахань
ВЕСТНИК. 2007. № 17(3)
♦
♦
Основные отличия бюджетирования, ориентированного на результат, от затратного метода бюджетирования
Затратный метод бюджетирования Бюджетирование, ориентированное на результат
1. Планирование и утверждение бюджета
1.1. Задача планирования Распределение общего объема расходов между бюджетополучателями Увязка объема и структуры расходов бюджета с приоритетами государственной политики, ожидаемыми и фактическими результатами
1.2. Основные подходы к планированию Планирование в разрезе ведомств и их смет Программно-целевой подход (ведомственные целевые программы, показатели результатов)
1.3. Исходная база планирования Расходные потребности ведомств Приоритеты, результаты программ
1.4. Структура расходов бюджета Приоритет экономической и ведомственной классификации Приоритет программной классификации
1.5. Формат проекта закона о бюджете Не предусматривает информации о запланированных результатах Цели, результаты, измеримые показатели результатов
1.6. Детализация расходов Подробная Агрегированные расходы
1.7. Законодательные органы власти обсуждают и утверждают Детальную структуру расходов Цели, результаты, показатели результатов; агрегированную структуру расходов
2. Исполнение бюджета, отчетность и контроль
2.1. Ответственность субъектов бюджетного планирования За целевое использование средств За целевое использование средств и за достижение плановых результатов с минимальными затратами
2.2. Самостоятельность СБП Ограничена Высокая свобода распоряжения ресурсами в рамках программ
2.3. Уровни принятия решений Высокая степень централизации Делегирование на уровни эффективного исполнения
2.4. Отчет об исполнении бюджета Фактические расходы относительно утвержденных Уровень достижения результатов, причины отклонений, необходимость корректировки программ
2.5. Система контроля Доминирует внешний контроль за деятельностью СБП Доминирует внутренний самоконтроль СБП
2.6. Основная цель контроля Целевое использование бюджетных средств Достижение запланированных результатов, правильность их измерения
2.7. Главные объекты внешнего контроля Дробные статьи затрат Результаты и общий объем расходов; качество системы внутреннего контроля
Вместе с тем недостаточная методическая база, к примеру отсутствие четких регламентов работы с целевыми программами СБП, сдерживает этот процесс. При этом наибольшие проблемы у СБП возникают именно с разработкой и обоснованием количественных характеристик результативности и эффективности бюджетных расходов по соответствующему направлению финансирования.
Необходимо также отметить, что уровень внедрения принципов БОР по субъектам РФ значительно дифференцирован, что напрямую связано с резким различием в уровне их социально-экономического развития. Вместе с тем первичным ограничением экономического роста во многих регионах, на наш взгляд, является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточные качественные характеристики самой системы управления финансами.
Практика «управления затратами, а не результатами » ведет к росту расходов региональных бюджетов пропорционально росту доходов и не позволяет сформировать достаточный объем бюджета развития для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях. Более того, это становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе. Существующая схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые «снизу», от бюджетополучателей, и не обеспечивает в должной мере возможности управлять достижением резуль-
татов. В этих условиях переход от управления затратами к управлению результатами крайне актуален и, на наш взгляд, единственно верный путь3.
По оценкам экспертов, в сфере реформирования бюджетных процессов по переходу от управления затратами к управлению результатами такой переход создает потенциал для роста эффективности расходов по меньшей мере на 10%. Указанный эффект для условий управления расходами бюджета субъекта РФ заключается в росте показателей уровня жизни населения области. К примеру, в Астраханской области прямой экономический эффект от реализации комплекса мероприятий по созданию системы управления результатами (БОР) за первые 3 года после получения ее результатов оценивается в 1,35 млрд руб.4.
Эта сумма характеризует величину сокращения неэффективных или малоэффективных расходов, которые были бы осуществлены за счет средств консолидированного бюджета Астраханской области в 2009 -2011 гг, если бы переход от управления затратами к уп -равлению результатами не был осуществлен. Иными словами, 1,35 млрд руб. был бы объемом упущенной выгоды, так как средства были бы потрачены не на достижение приоритетных целей развития области, а на финансирование потребностей системы управления региональными финансами «по инерционному принципу» (индексация расходов, произведенных в предыдущие периоды)5.
♦
♦
Таким образом, одним из ключевых направлений повышения эффективности управления общественными финансами является переход на систему бюджетирования, ориентированную на результат, поскольку именно система БОР направлена на повышение эффективности бюджетных расходов и качества бюджетных услуг, усиление связи между приоритетами государственной политики и структурой бюджетных расходов на всех уровнях.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (в ред. от 23.12.2004) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». (См. также «Концепция ре-
формирования бюджетного процесса в российской федерации в 2004 - 2006 годах», «Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования»).
2 См.: Финансовая политика России: Учеб. пособие / Р. На-биев, Г. Тактаров, Р. Арыкбаев. М.: Финансы и статистика, 2007.
3 См.: Там же.
4 См.: Постановление Правительства Астраханской области, от 27.10.2006 № 379-п «Об отраслевой целевой программе реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006 - 2008 годы».
5 См.: Там же.
УДК 336.143
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ В РОССИИ
В.В. Вощенко,
соискатель кафедры финансов, СГСЭУ
ВЕСТНИК. 2007. № 17(3)
В рамках современной бюджетной политики России важная роль принадлежит проведению бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами. Одним из приоритетов финансовой политики государства стало развитие стимулирующих элементов бюджетного процесса. Научно обоснованная организация бюджетного процесса является чрезвычайно важной проблемой развития общественных финансов, от решения которой зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевременность финансирования государственных обязательств и соответствующих экономических программ. Имеющийся опыт развития страны свидетельствует о постоянном поиске наиболее рациональной системы организации бюджетного процесса. С развитием рыночных отношений бюджетный процесс остался одним из немногих рычагов, реально обеспечивающих управляемость экономики . При этом важно помнить, что, если организационная, управленческая, институциональная структуры бюджетного процесса не эффективны, они сами становятся дестабилизирующими факторами.
Следует отметить, что механизмы бюджетного процесса в России оказались слабо адаптированы к изменяющимся экономическим условиям. Бюджетный процесс не способен обеспечить оптимальность распределения финансовых ресурсов, «прозрачность» бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризуется низкой оперативностью и раздробленностью, не позволяет определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, создает возможности их нецелевого использования.
Бюджетный процесс представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную стороны.
Как финансовая категория бюджетный процесс является жизненным циклом бюджета, в течение которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.
Как организационная категория бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и
