CC BY
422
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ, КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
С.А. ОВЧИНЦЕВА,
начальник отдела УФК по Волгоградской области, 400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, 28а
В статье представлено бюджетирование, ориентированное на результат, как неотъемлемая часть бюджетной реформы. Показана комплексность и сложность определения понятия БОР и его многовариантность. Выявлены достоинства бюджетирования, ориентированного на результат, в управлении государственными расходами.
Ключевые слова: бюджетирование; государственные расходы; конечный результат; эффективность
Коды классификатора JEL: G31, H61
Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом. На необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности ресурсов указывалось еще в бюджетном послании Президента РФ на 2000 г. О том, что эта задача не утратила своей актуальности, свидетельствуют бюджетные послания Президента на последующие годы, хотя страна в этот период имела уже бездефицитный бюджет.
Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), — это более прогрессивная по сравнению с затратным методом методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты. В русскоязычной литературе применяются также термины «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход» [4], «программно-целевое бюджетирование». Термин «программно-целевое бюджетирование» используется в качестве русского эквивалента английского понятия «performance budgeting». Перевод этого термина как «бюджетирование, ориентированное на результат» в большей степени отвечает сути явления, тем более что в англоязычной литературе мы находим примеры использования термина «results-oriented budget» в качестве синонима «performance budget»[3, c. 19].
Единого общепринятого определения бюджетирования, ориентированного на результат, не существует. Его суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения ими конкретных результатов (предоставления услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосрочную перспективу [1]. Отсутствие общепринято-
© Овчинцева С. А., 2009
ТЕRRА E^NOMICUS ^кономичєский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
46
С.А. ОВЧИНЦЕВА
го определения объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. В самом общем виде программно-целевое бюджетирование, (бюджетирование, ориентированное на результат) можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью [5]. Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования, одним только планированием особенности этого метода не ограничиваются. Программно-целевой подход оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса. Вследствие этого программноцелевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением.
Комплексность описываемого термина хорошо демонстрирует определение, данное Ф.С. Мошером: «Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает представление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает обществу наиболее эффективный выбор. Для чиновника это понятие означает, помимо выше названного, большую гибкость и свободу маневра, а также большую личную ответственность и большую требовательность к подчиненным. Для министерств и ведомств оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов. Для бухгалтера программноцелевое бюджетирование ассоциируется с учетом по начислению, разделением счетов по текущим и капитальным операциям, с обособленным учетом оборотных средств и использованием других специфических технологий учета» [2].
Сложность концепции программно-целевого бюджетирования (бюджетирования, ориентированного на результат) обусловлена еще и тем, что этот метод можно применять как для планирования расходов органов государственной власти и местного самоуправления, так и для планирования расходов отдельных распорядителей кредитов и бюджетополучателей — министерств, ведомств, бюджетных учреждений, государственных предприятий и др. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела.
Открытость концепции программно-целевого бюджетирования (бюджетирования, ориентированного на результат) означает, что включаемая в нее система элементов не является неизменной, а, напротив, допускает многовариантность, различные способы установления связи между государственными расходами и значимыми для общества результатами.
Внедрение БОР, являясь частью бюджетной реформы, предполагает реформирование других сфер:
1) завершение разграничения полномочий в рамках реформы госуправления и местного самоуправления;
2) переход к стратегическому планированию развития регионов и муниципалитетов (реформа планирования);
3) применение элементов административной реформы — управления по результатам, стандартов качества и регламентов оказания бюджетных услуг, контрактов с негосударственными поставщиками бюджетных услуг (муниципальные задания на принципах аутсорсинга) или контрактов с руководителями бюджетных учреждений [3, ^ 41].
Достоинства бюджетирования, ориентированного на результат, состоят в следующем:
— в предоставлении государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество реально заинтересовано. Бюджетирование, ориентированное на результат, обеспечивает финансирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предоставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется наивысшими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;
— переход на бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социальноэкономического обоснования необходимости этих расходов.
— выбор решений производится с учетом не только сиюминутных, но более отдаленных последствий;
— усиливается ответственность государственных министерств за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенного объема работ, но и достижение определенных качественных показателей. Регулярная публикация отчетов о достигнутых
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ.
47
результатах деятельности министерств позволяет обществу реально оценивать деятельность правительства;
— повышается обоснованность решений о государственных расходах. Существенно повышается информационная база принимаемых правительством бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни финансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появилась возможность сокращать расходы, не сокращая программы.
—появляется возможность реально оценивать финансовое состояние государства благодаря более полной картине имеющихся в его распоряжении ресурсов.
Все это имеет особо важное значение для управления будущими рисками, прежде всего риском того, что на будущие поколения будет возложен непомерный груз финансовых обязательств, образовавшихся в результате принятия неявных или неучтенных обязательств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Афанасьев, М. Модернизация государственных финансов / М. Афанасьев, И. Кривогов. — М.: ГУ ВШЭ, 2007. — С. 41.
2. Богданов,Л. Методические подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, на муниципальном уровне (на примере расходов на образование и культуру в муниципалитетах Калининградской области) [Текст] / Л. Богданов, Ю. Кузнецов // Модернизация муниципальных финансов Калининградской области: программноцелевой подход и региональное развитие: сборник материалов международного проекта «Программно-целевое бюджетирование как инструмент реформирования муниципальных финансов Калиниградской области». — М., 2007. — С. 56.
3. Бюджетирование, ориентированное на результат, в контексте реформы государственного управления: международный опыт и возможности применения в России. Центр фискальной политики. — М., 2002.
4. Бюджетирование, ориентированное на результат: цели и принципы [Текст]. Отдел Макроэкономической и отраслевой политики, сектор государственных финансов Московское отделение Нидерландского Экономического Института, NEI-ECORYS. — М., 2002. — С. 5.
5. Frederick C. Mosher, Program Budgeting: Theory and Practice with Particular Reference to the U.S. Department of the Army. 80-81. Цит. по: GAO/AIMD-97-46 Performance Budgeting/. Р. 7-8.
ТЕRRА E^NOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 2
