CC BY
24
А. О. Петренков
НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
В РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ Аннотация
В статье на основе изучения опыта реформирования бюджетного процесса в Ростовской области выявлены направления дальнейшего развития идеи бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне. Показаны этапы реформы бюджетного процесса в регионе: переход к нормативному методу формирования бюджета через применение финансовых нормативов в отраслях социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; применение нормативов бюджетной обеспеченности; внедрение бюджетирования, ориентированного на результат.
Annotation
In clause on the basis of study of experience of reforming of budget process in the Rostov area the directions of the further development of idea budgeting planing, focused on result, at a regional level are revealed. The stages of reform of budget process in region are shown: transition to a normative method of formation of the budget through application of the financial specifications in branches of social sphere and dwelling-municipal services; application of the specifications of budget security; introduction budgeting planing, focused on result.
Ключевые слова
2009 № 1
Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»
Бюджет, бюджетирование, ориентированное на результат, бюджетная политика, бюджетный процесс.
Key words
The budget, budgeting planning focused on result, budget policy (politics), budget
process
В настоящее время чрезвычайную актуальность приобрели вопросы реформирования бюджетного процесса на региональном уровне, что связано с инициализацией реформы федеральным центром при отсутствии законодательной и методологической поддержки по многим ключевым ее элементам. Так, Министерство регионального развития РФ еще в 2005 году намеревалось разработать методические рекомендации для субъектов РФ, однако в полной мере этого сделать не удалось до сих пор. Поэтому каждый регион идет собственным путем, придерживаясь внешних, общих ограничений федеральных властей. С 1 января 2006 года российские регионы стали внедрять при реформировании бюджетного процесса концепцию бюджетирования, ориентированного на результат.
Цель данного исследования - на основе изучения опыта реформирования бюджетного процесса в Ростовской области выявить направления дальнейшего развития идеи бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне. Для достижения поставленной цели считаем целесообразным решить следующие задачи:
- показать этапы реформирования бюджетного процесса в Ростовской области;
- подвести в регионе первые итоги внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;
- выделить основные проблемы, с которыми столкнулось большинство субъектов Федерации при реализации новых инструментов бюджетирования;
- обобщить имеющиеся в научной литературе и обосновать авторские
предложения по продвижению результативного бюджетирования в бюджетный процесс.
Этапом, предшествующим переходу Ростовской области к бюджетированию, ориентированному на результат, было внедрение в процедуру формирования и исполнения бюджетов финансовых нормативов в сфере предоставления услуг отраслями социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.
В 1999 году администрация Ростовской области приняла решение о формировании консолидированного бюджета области на принципиально новой основе: переход на планирование бюджетов области на основе нормативных подходов к формированию расходов и финансового закрепления расходных наиболее значительных полномочий за различными уровнями бюджетов, отказ от необоснованного увеличения расходов бюджетов без адекватных мер по привлечению доходов, дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений с нижестоящими бюджетами на основе законодательно утвержденных правил их регулирования, стабильности в закреплении доходной части и нормативного определения расходной части местных бюджетов.
Расходы областного бюджета и бюджетов муниципальных образований области на 2000 год формировались с учетом двух основных принципов: жесткого нормативного подхода к расчетам потребности бюджетов в расходах на содержание бюджетной сферы и оказание финансовой помощи; закрепления полномочий в части обеспечения финансовыми ресурсами.
Переход от планирования объема
расходов «прямым счетом» в зависимости от факта предыдущего года к планированию по утвержденным нормативам позволил провести работу по оптимизации сети бюджетных учреждений и перераспределению бюджетных ассигнований в сторону тех территорий области, которые отстают в обеспеченности бюджетной сетью от среднеобластных показателей.
При расчете нормативных расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований использовались действующие в Российской Федерации и Ростовской области нормативно-правовые документы, определяющие объемы расходов бюджетов (натуральные и стоимостные) по видам затрат в соответствующих отраслях с учетом сложившейся в области сети бюджетных учреждений.
В нормативные затраты бюджетов на социальную сферу были включены расходы на заработную плату с начислениями, приобретение продуктов питания и мягкого инвентаря на основании действующих натуральных ведомственных норм по типам учреждений, оплата коммунальных услуг на основании утвержденных лимитов, затраты на необходимый текущий ремонт оборудования и зданий.
При этом для каждой отрасли были учтены отличительные особенности и ведомственные нормативные документы. Так, по отрасли «образование» на основании приказов Министерства просвещения СССР и Министерства образования России применялись единые стоимостные нормы, в зависимости от типа учреждений, на приобретение моющих средств, хозяйственного инвентаря, учебно-наглядных пособий для кабинетов начальной школы и по общеобразовательным предметам и т.д.
Финансовые нормативы в социальных отраслях и жилищнокоммунальном хозяйстве, а также мето-
дика определения расходов областного и местных бюджетов были закреплены Областным законом «Об областном бюджете на 2000 год», а впоследствии легли в основу Областного закона от
23.09.2002 года № 272-ЗС «О межбюд-жетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области».
Согласно этим законам руководители местного и областного уровня не имели права направлять бюджетные средства на другие цели в случае невыполнения нормативов бюджетной обеспеченности, что позволило повысить дисциплинированность руководителей бюджетной сферы и глав администраций, их ответственность за исполнение бюджета и обеспечить контроль за рациональным расходованием бюджетных средств и повышением эффективности бюджетных услуг.
Вводя нормативный метод, администрация Ростовской области преследовала цель: стимулировать главных распорядителей средств бюджета местных органов власти на оказание бюджетных услуг, ориентированных на результат, еще до принятия постановления о представлении докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.
Изменения в бюджетном законодательстве, осуществление в стране муниципальной реформы потребовали изменения межбюджетных отношений, перехода от методики учета нормативных расходов муниципальных образований к определению нормативов бюджетной обеспеченности с учетом индекса бюджетных расходов.
В рамках федеральной реформы бюджетного процесса, начиная с 2004 года, в области предпринимаются меры по окончательному внедрению программно - целевых методов бюджетирования.
Постановлением администрации
области от 26.08.2004 г. № 353 в качестве основных направлений бюджетной политики на 2005 год и среднесрочную перспективу были определены следующие:
- формирование бюджета будет производиться в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социальноэкономической политики и в пределах прогнозируемых объемов бюджетных ресурсов;
- расширение сферы применения и повышения качества программноцелевых методов бюджетного планирования будет обеспечено за счет ежегодного представления субъектами бюджетного планирования докладов о результатах своей деятельности, совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ, использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ (мероприятий) с переносом в их состав части бюджетных расходов, осуществляемых ранее по сметному принципу;
- повышение степени прогнози-руемости всей системы бюджетирования, определение приоритетов финансирования с учетом ведения реестра расходных обязательств области.
После принятия постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» вышло соответствующее постановление администрации области от 19.08.2004 г. № 342, в соответствии с которым введено в практику бюджетного планирования, начиная с формирования бюджета 2005 года, представление областными министерствами, управлениями и департаментами администрации области докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств областного бюджета. Впервые представленные доклады позволили систематизиро-
вать цели и задачи органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам.
Общий объем заявленных по докладам на 2005 год ассигнований превышал на 6 млрд. рублей возможности бюджета. Рассмотрение руководством области целей и задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств, их готовности к использованию средств, а Минфином области -расчетов и обоснований, позволили существенно сократить потребность в запрошенных ресурсах, а ряд необходимых проектов и мероприятий был отложен.
Решением коллегии администрации области от 07.02.2005 г. утверждены основные показатели результативности деятельности областных органов исполнительной власти - главных распорядителей бюджетных средств на 2005-2007 годы по приоритетам государственной политики области: повышению качества жизни, обеспечению высоких темпов экономического роста, созданию потенциала для будущего развития. Информация о выполнении принятых на 2005 год показателей была представлена в Законодательное собрание области и общественности в составе материалов по отчету об исполнении бюджета за 2005 год.
Аналогичная работа проводится теперь при формировании бюджетов. Доклады рассматриваются коллегией администрации области и согласовываются как основа формирования следующих бюджетов.
Реформирование бюджетного процесса в Ростовской области осуществляется по следующим направлениям: совершенствованию среднесрочного планирования, совершенствованию и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, реформированию бюд-
жетной классификации и учета и т.д.
В 2007 году разработана Программа социально-экономического развития Ростовской области на период
2008-2012 гг., которая описывает действия администрации, направленные на достижение стратегических целей, определенных Стратегией социально-
экономического развития Ростовской области до 2020 года. Программа представляет собой систему целевых ориентиров социально-экономического развития Ростовской области, а также увязанный по целям, задачам, ресурсам и срокам реализации комплекс мероприятий, обеспечивающий эффективное решение ключевых проблем и достижение стратегических целей развития области. Разработка такой программы - очередной шаг по внедрению в бюджетный процесс элементов программно-целевого бюджетирования.
Важнейшим этапом по реализации реформы бюджетного процесса стало также принятие трехлетнего бюджетного плана, а именно Областного закона от 02.11.2007 г. № 793-ЗС «Об областном бюджете на 2008 год и плановый период 2009-2010 годов». Такая новация бюджетного процесса позволяет перейти к составлению бюджетного плана по принципу скользящей трехлетки, что повысит эффективность бюджетной политики, позволит принимать оптимальные решения не только на предстоящий год, но и на более долгосрочную перспективу.
Таким образом, современная
бюджетная политика Ростовской области направлена на повышение качества и доступности бюджетных услуг, эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, переориентацию деятельности главных распорядителей бюджетных средств на достижение конечных и измеримых результатов, что является основой проводимой в стране реформы бюджетного процесса.
На сегодняшний день выявились
следующие проблемы, характерные тем подходам, которые были использованы субъектами Российской Федерации, в том числе и в Ростовской области, при внедрении инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный процесс.
Во-первых, происходит прямое копирование федерального опыта, не в полной мере отвечающего региональным потребностям и специфике развития конкретного региона.
Во-вторых, внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетный цикл и в целом в систему социальноэкономического развития территории осуществляется точечно, а не во взаимосвязи на различных этапах бюджетного процесса.
В-третьих, применение новых инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в отраслевых департаментах и министерствах регионального уровня зачастую воспринимается отрицательно, так как отсутствует серьезная методологическая поддержка, объем работы увеличивается, а заинтересованности - нет. Существенно увеличился документооборот, и обработка большого количества информации о целях, задачах, показателях, расходных обязательствах и других элементах бюджетного процесса стала чрезвычайно сложной.
Резюмируя опыт реформирования бюджетного процесса в субъектах РФ [4-9], становится ясно, что для дальнейшего развития идеи бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне необходимо осуществить работу в следующих направлениях.
1. В регионах должна быть сформулирована четкая политическая позиция, поддержка которой должна быть обеспечена на самом высоком уровне. Это предполагает дополнительное нормативно-правовое регулирова-
ние на субфедеральном уровне, причем необходимо закрепление инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, как единой системы, с фиксированием точек соприкосновения. Кроме того, должно быть закреплено встраивание инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в действующий бюджетный процесс. Предлагаем внести изменения в нормативные документы о бюджетном процессе, конкретизирующие полномочия различных органов власти, перечень и содержание документов, составляемых на всех стадиях, периодизацию бюджетного цикла и т. д.
2. Требуется обеспечить межотраслевую координацию, когда отраслевые департаменты и министерства смогут в рабочем порядке согласовывать подходы к решению задач, стоящих перед органами власти.
3. Область применения бюджетирования, ориентированного на результат, пока ограничивается только определением расходной части бюджета, что приводит к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае может утратить свое предназначение как инструмента управления финансами. Доходная составляющая бюджетирования, ориентированного на результат, является не менее важным элементом управления бюджетом.
4. Бюджетирование, ориентированное на результат, осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджетного плана. Наряду с точностью оценка качества бюджетного плана может проводиться по разным показателям: скорости подготовки плана, простоте определения планируемых показателей и т. д.
Дальнейшее увеличение отдельных категорий расходов может быть допущено только в целях финансирова-
ния конкретных программ, обеспечивающих снижение соответствующих бюджетных расходов в ближайшие годы. Исполнительная и законодательная власть должны осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные (муниципальные) обязательства и расходы, создать действенную систему управления государственными финансами. В этой связи представляется чрезвычайно важным раздельный учет бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств.
5. Необходимо также уделить внимание автоматизации новой модели бюджетного процесса, что в значительной степени позволит сократить трудовые затраты на составление и экспертизу документов, требуемых в рамках новой модели бюджетирования.
6. Одним из наиболее важных элементов, обеспечивающих внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, является проведение мероприятий по повышению квалификации сотрудников органов исполнительной власти. Только четкое понимание специалистами цели, принципов и сроков обновления бюджетного процесса позволит внедрить работоспособные инструменты.
Библиографический список
1. Областной закон Ростовской области от 19.09.2002 г. № 271-ЗС «О бюджетном процессе в Ростовской области».
2. Областной закон Ростовской области от 2.11.2007 г. № 793-ЗС «Об областном бюджете на 2008 год и плановый период 2009-2010 гг.»
3.Постановление администрации Ростовской области от 19.08.2004г. №342 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»
4. Алистэр П. Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации: дальнейшие шаги//Бюджет. - 2006. - №2.-с. 32-35.
5.Бараховский А.Реформа бюджетного процесса на субфедеральном уровне// Бюджет.-2006.-№ 11.-с.48-53.
6.Ваксова Е.Е. Бюджетные инструменты реализации государственной региональной политики// Финансы. -2007,-№4.-с.22-23.
7.Иванова О.Б., Романова Т.Ф. Стратегическое территориальное финансовое планирование, ориентированное на результат: Монография/РГЭУ «РИНХ»,-Ростов-н/Д, 2005.с. 13-14.
8.Кочмола К.В., Петренков А.О. Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования, ориентированного на результат // Финансовые исследования. - 2007. - № 14. -с. 31-35.
9.Шишкин А.Г. Внедрение бюджетирования в бюджетный процесс//Финансы,-2006,-№ 5.-С.25.
Bibliographical list
1. Regional law of the Rostov area from
19.09.2002 № 271-ZS «About budget process in the Rostov area».
2. Regional law of the Rostov area from 2.11.2007 №793- ZS «About the regional
budget for 2008 and scheduled period
2009-2010».
3. Order of Administration of the Rostov area from 19.08.2004 № 342 «About measures on increase of productivity of the budget charges».
4. Alister P. Reform of budget process in Russian Federation: the further steps // the Budget. - 2006. - № 2 - p. 32-35.
5. Barachovsky A. Reform of budget process at a subfederal level // the budget -2006 -№ 11,- p.48-53.
6. Vaksova E.E. Budget tools of realization of state regional policy // Finance.-2007.-№ 4,- p.22-23.
7. Ivanova O.B., Romanova T.F. Strategic territorial financial planning focused on result: the monography / RGEY «RINH».-Rostov - 2005.p. 13-14.
8. Kochmola K.V., Petrenkov A.O. Perfection of program-target methods of budget planning focused on result // Financial researches. - 2007. - № 14. - p. 31-35.
9. Shishkin A.G. Introduction бюджетирования in budget process // Finance.-2006,-№ 5,- p.25.
