CC BY
596
Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике государственного и муниципального управления
Д.В. Жигалов
руководитель проектов Фонда «Институт экономики города» (г. Москва)
Л.В. Перцов
ведущий эксперт Фонда «Институт экономики города» (г. Москва)
Ю.Ю. Чалая
эксперт Фонда «Институт экономики города» (г. Москва)
Юлия Юрьевна Чалая, [email protected]
Введение
В Российской Федерации продолжается реформирование бюджетной системы, которое проводится с целью повышения эффективности и результативности деятельности органов публичной власти. Ключевой задачей реформы является переход от модели управления затратами к модели управления результатами. Модель управления затратами предполагает детальное планирование бюджетных расходов, при котором «идеальный» результат исполнения бюджета заключается в стопроцентном исполнении плана. При этом зачастую непонятно, с какой целью и для обеспечения каких потребностей населения осуществляются те или иные бюджетные расходы.
Модель управления результатами подразумевает планирование деятельности органов публичной власти исходя из того, что целью этой деятельности должно быть достижение конкретных социально значимых результатов. Запланированные результаты могут быть достигнуты только при условии устойчивой заинтересованности в этом всех участников бюджетного процесса, поэтому для последних необходимо создать систему соответствующих стимулов. В сфере общественных финансов такая модель реализуется с помощью методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Бюджетирование, ориентированное на результат, - это система формирования, исполнения бюджета и бюджетного контроля, в которой прослеживается взаимосвязь бюджетных расходов и достигнутых результатов.
Внедрение системы БОР в практику работы органов государственной власти и местного самоуправления предполагает создание единой системы целеполагания и использование ее в бюджетном планировании, а также создание системы мониторинга целевых показателей исполнения планов, контроля и оценки результатов в соответствии с установленным порядком отчетности. Эта система охватывает все сферы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления - предоставление услуг, выполнение работ, реализацию инвестиционных проектов, управление государственным и муниципальным имуществом, организацию управления исполнительных органов. В конечном счете введение системы БОР дает возможность администрациям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований справедливо и экономически обоснованно распределять бюджетные ассигнования, а также концентрировать ограниченные ресурсы бюджета на решении приоритетных задач развития.
В настоящее время применение современных методов и инструментов БОР нередко вызывает затруднения, обуслов-
ленные отсутствием федеральных методических рекомендаций по внедрению и практическому использованию большинства инструментов. В настоящей статьи изложены принципы использования и взаимосвязи основных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и муниципальном уровнях.
Основные инструменты бюджетирования, ориентированного на результат
Применяемые сегодня инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, можно разделить на две основные категории (см. рис.):
1) инструменты целеполагания и планирования, основанные на использовании программно-целевого метода управления, - долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств;
2) инструменты реализации установленных целей и задач - реестр государственных (муниципальных) услуг (работ), стандарты качества услуг, оценка потребности в услугах, оценка стоимости услуг, государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ).
Наибольшие методические затруднения связаны с использованием инструментов
реализации установленных целей и задач в системе БОР, которые также можно условно назвать инструментами бюджетирования по услугам. Актуальность применения такого набора инструментов обусловлена требованием статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), устанавливающей формирование государственных (муниципальных) заданий для всех государственных (муниципальных) учреждений на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ с начала 2009 года. Активизация разработки и внедрения инструментов бюджетирования по услугам была обусловлена и появлением новой организационно-правовой формы государственных и муниципальных учреждений - автономного учреждения, которое функционирует и финансируется по принципу исполнения задания учредителя на оказание услуг (выполнение работ).
Поправками, внесенными в БК РФ в части установления заданий государственным (муниципальным) учреждениям, фактически создана новая классификация расходов в системе БОР - классификация по услугам и работам. Классификация деятельности по услугам и работам и классификация деятельности по целям и задачам, представленным в различных документах целеполагания, могут совпадать, но это не является обязательным. Более четкое согласование разных классификаций, применяемых в хо-
ИНСТРУМЕНТЫ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ (ПРОГРАММНОЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ)
• долгосрочные целевые программы
• доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств
• ведомственные целевые программы
п г
Обеспечение единства государственной (муниципальной) политики в различных отраслях и на территории в целом
ИНСТРУМЕНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ УСТАНОВЛЕННЫХ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ (БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ПО УСЛУГАМ)
• реестр государственных (муниципальных) услуг(работ)
• стандарты качества государственных (муниципальных) услуг
• оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах
• оценка стоимости государственных (муниципальных) услуг
• государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ)
п г
Содействие реализации установленных целей и задач социально-экономического развития территории
Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат
де бюджетного планирования, - направление дальнейшего совершенствования бюджетной системы Российской Федерации на всех уровнях.
Долгосрочная целевая программа
Применение долгосрочных целевых программ в качестве инструмента управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации (муниципального образования) определено статьей 179 БК РФ. В новой редакции кодекса полномочия по установлению порядка принятия решений о разработке, проведения экспертизы и согласования проектов программ, а также их реализации закреплены за исполнительными органами региона или муниципалитета. Кроме того, администрация должна утверждать порядок и критерии оценки эффективности долгосрочных целевых программ.
Долгосрочная целевая программа (ДЦП) -комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления и показателям результативности мероприятий, направленных на решение проблем системного характера в сфере социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
Долгосрочные целевые программы целесообразно применять для решения задач межведомственного характера, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности. ДЦП подлежат утверждению региональной (муниципальной) администрацией не позднее чем за месяц до дня внесения проекта решения о бюджете в представительный орган. В целях упорядочения процесса применения программ рекомендуется вести их реестр, порядок формирования и применения которого может быть включен в нормативный правовой акт, регламентирующий применение долгосрочных целевых программ, либо утвержден отдельным правовым актом.
Согласно методическим рекомендациям, утвержденным Правительством Российс-
кой Федерации для федеральных органов власти1, ДЦП должна включать следующие элементы:
• паспорт программы;
• характеристика проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы;
• цели и задачи программы;
• срок реализации программы;
• описание ожидаемых социально-экономических итогов реализации программы;
• перечень и описание программных мероприятий, включая состав мероприятий, информацию о необходимых объемах средств, выделяемых из бюджета и сроках реализации каждого мероприятия;
• целевые значения показателей реализации мероприятий и показателей результативности программы по годам ее осуществления и конечные результаты;
• организационная схема управления и контроля за реализацией программы, включая распределение полномочий и ответственности между главными распорядителями бюджетных средств, отвечающими за ее реализацию;
• обоснование потребностей в ресурсах, необходимых для реализации программы.
Бюджетное планирование с применением ДЦП предполагает возможность получения дополнительного объема финансирования для достижения цели программы за счет субсидий из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок предоставления таких субсидий должен быть определен в аналогичной целевой программе Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 79 БК РФ ежегодно должна проводиться оценка эффективности ДЦП, по результатам которой формируются предложения об изменении
1 О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» : постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 : в редакции от 26 мая 2008 года.
начиная с очередного финансового года объемов бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном ее прекращении.
Цели, задачи и мероприятия ДЦП должны быть связаны с системой целевых показателей. Только определение показателей результативности по каждому мероприятию и планируемой динамики их значений позволяет придать всем мероприятиям целевой характер и количественную определенность, необходимую для контроля за решением задач развития, обоснованных в программе, и последующей количественной и качественной оценки степени ее успешности. Отсутствие такой связи является наиболее распространенной ошибкой на этапе формирования программ.
Мероприятия, предусмотренные долгосрочной целевой программой, и целевые показатели ее реализации рекомендуется оформлять в программе в соответствии с формами, приведенными в таблицах 1 и 2 (см. с. 40).
Следует различать целевые показатели реализации мероприятий ДЦП и показатели результативности (показатели ожидаемых социально-экономических итогов) ее реализации. Первые отражают ход осуществления конкретных мероприятий (количество единиц приобретенного оборудования, число проведенных спортивных соревнований и т. п.), а вторые характеризуют общие результаты реализации программы, которые не всегда можно соотнести с конкретными мероприятиями (изменение уровня заболеваемости, доля населения, регулярно занимающаяся физической культурой и спортом, и т. п.).
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности главного распорядителя бюджетных средств
Ежегодно представляемые субъектами бюджетного планирования (главными рас-
порядителями бюджетных средств - ГРБС) доклады о результатах и основных направлениях деятельности являются главным инструментом отраслевого планирования и отчетности. Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах2 и принятых во исполнение Концепции правовым актам именно этот инструмент определяет круг полномочий и ответственности главного распорядителя бюджетных средств в соответствии с объемами выделенных ему бюджетных ассигнований.
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) - документ, в котором в систематизированном виде представлены направления деятельности главного распорядителя бюджетных средств в отчетном и плановом периодах в разрезе целей, задач, мероприятий и показателей результативности.
Ключевой характеристикой ДРОНДа, отличающей его от прочих инструментов планирования, является увязка содержательных аспектов деятельности ГРБС с фактическими и планируемыми объемами бюджетного финансирования. Это возможно благодаря тому, что ДРОНД включает в себя все основные параметры деятельности соответствующего подразделения администрации в отчетном и плановом периодах (как правило, три года, предшествующие текущему году, и три года, которые охватывает действующий бюджет), структуру и направления использования выделенных ему бюджетных ассигнований.
Общие принципы подготовки ДРОНДов содержатся в Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы3 для распорядителей средств федерального бюджета. Методические рекомендации можно использовать в качестве
2 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах : одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
3 Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы : письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 июня 2005 года № 02-АЛ/2008.
основы для формирования нормативной правовой базы в этой сфере. Примерная структура ДРОНДа может выглядеть следующим образом:
• раздел 1 «Цели и задачи деятельности»;
• раздел 2 «Расходные обязательства и формирование доходов»;
• раздел 3 «Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность»;
• раздел 4 «Распределение расходов по целям, задачам и программам»;
• раздел 5 «Результативность бюджетных расходов».
При формировании ДРОНДов наибольшие сложности, как правило, возникают при выборе показателей результативности и определении их целевых значений. Существующая сегодня система статистических и внутриведомственных показателей в большинстве случаев позволяет учитывать только объемы выполненных работ и частично - использованные ресурсы. Выбор способа решения этой проблемы зависит от специфики функционирования отрасли, по которой составляется ДРОНД. В ряде отраслей для оценки результативности имеет смысл использовать дополнительные показатели, сбор которых не требует значительных расходов (например, в сфере образования к таким показателям относятся результаты сдачи единого государственного экзамена, число детей, находящихся в очереди при приеме в дошкольные образовательные учреждения и т. д.). Если невозможно определить достоверные значения показателей результативности или получить соответствующие данные в сроки, установленные для представления отчетности о результатах мониторинга, целесообразно использовать показатели, характеризующие процесс предоставления государственных (муниципальных услуг), а не конечный результат.
Методика формирования ДРОНДов, а также порядок их представления и учета в бюджетном процессе утверждаются нормативным правовым актом. Формы, рекомендуемые для включения в ДРОНД, приведены в таблицах 3-6.
Ведомственная целевая программа
Применение ведомственных целевых программ в бюджетном процессе обусловлено необходимостью повышения ответственности ГРБС за достижение конкретных, количественно определенных результатов. Ведомственные целевые программы позволяют решить традиционную проблему применения долгосрочных целевых программ, возникающую из-за коллективного характера ответственности, что часто не позволяет оценить вклад отдельного подразделения администрации в достижение установленных целей и задач развития территории в целом.
Ведомственная целевая программа (ВЦП) - комплекс взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, реализуемых главным распорядителем бюджетных средств и обеспечивающих решение отраслевых задач в сфере его ответственности.
Мероприятия ВЦП не должны совпадать (полностью или частично) с мероприятиями ДЦП. ВЦП как инструмент, привязанный к среднесрочному циклу бюджетного планирования, разрабатывается на срок не более трех лет, дробление ВЦП на подпрограммы представляется нецелесообразным.
Регулирование применения ВЦП положениями статьи 179.3 БК РФ имеет достаточно общий характер. ГРБС в соответствии с порядком, утверждаемым администрацией региона (муниципалитета), разрабатывает проекты ВЦП, обеспечивает реализацию ВЦП ведомства и их финансирование, формирует и представляет отчетность о реализации ВЦП.
Исполнительные органы должны разработать и утвердить порядок применения ВЦП с тем, чтобы формализовать процедуры согласования, утверждения и реализации программ в процессе бюджетного планирования. Также рекомендуется закрепить нормативным правовым актом форму и порядок ведения реестра ВЦП (либо единого реестра целевых программ). Как и в отношении долгосрочных целевых программ, целесообразно установить порядок проведения оценки эффективности реализации ВЦП, однако такая оценка должна служить повышению качества управления, а не пе-
рераспределению бюджетных ресурсов между ведомствами.
Формы таблиц для представления мероприятий и целевых показателей ВЦП соответствуют аналогичным формам, применяемым при подготовке ДЦП (таблицы 1 и
2, с. 40).
Государственные (муниципальные) услуги и работы как единицы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления
Понятие «государственная (муниципальная) услуга» появилось в Бюджетном кодексе Российской Федерации не случайно. Развитие инструментов БОР и их внедрение в бюджетный процесс потребовали четкого выделения единицы деятельности субъектов бюджетного планирования как основы для оценки результативности и эффективности этой деятельности. В качестве такой единицы была выбрана государственная (муниципальная) услуга.
В настоящее время в российском бюджетном законодательстве отсутствует четкое определение государственной (муниципальной) услуги. В действующей редакции БК РФ услуги определяются через задания, а задания, в свою очередь, через услуги. Экспертами Института экономики города были предложены следующие понятия и признаки муниципальных услуг и работ, согласующиеся с положениями законодательства Российской Федерации.
Государственная (муниципальная) услуга - деятельность органов государственной власти (местного самоуправления), учреждений и иных организаций, осуществляемая в рамках их компетенции, финансируемая за счет бюджетных средств и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, а также юридических лиц в реализации их конституционных, законных, уставных и иных прав, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.
Основными критериями государственной (муниципальной) услуги являются:
• нормативное правовое основание, отражающее законность расходования
средств соответствующего бюджета на предоставление услуги;
• финансирование (в том числе частичное) за счет средств соответствующего бюджета;
• наличие целевой группы получателей услуги;
• результатом оказания услуги не является материальный продукт (услуга потребляется в процессе ее производства);
• услуга непосредственно влияет на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект).
Государственная (муниципальная) работа - деятельность органов государственной власти (местного самоуправления), учреждений и иных организаций, осуществляемая в рамках их компетенции, финансируемая за счет бюджетных средств и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом, а также юридических лиц в реализации их конституционных, законных, уставных и иных прав, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. Результатом государственной (муниципальной) работы является материальный продукт производственной деятельности.
В соответствии с предложенным определением можно выделить следующие основные критерии государственной (муниципальной) работы:
• нормативное правовое основание, отражающее законность расходования средств соответствующего бюджета на предоставление услуги;
• финансирование (в том числе частичное) за счет средств соответствующего бюджета;
• результатом выполнения работ является материальный продукт производственной деятельности;
• работа непосредственно влияет на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект).
Таким образом, различие между услугой и работой состоит в том, что услуга представляет собой действие, приносящее
потребителю некую пользу или выгоду, которая потребляется в процессе производства услуги, и при этом не создается материальный продукт. Результатом выполнения работы, напротив, является производство конкретного материального продукта для обеспечения потребностей физического или юридического лица.
Важно, что под государственной (муниципальной) услугой и работой подразумевается только деятельность, которая оказывает непосредственное воздействие на потребителей - физических или юридических лиц и осуществление которой полностью или частично финансируется за счет бюджетных средств. В этом различие между государственными (муниципальными) услугами и работами и более широким видом деятельности - реализацией функций органов публичной власти, которая не всегда подразумевает непосредственное воздействие на потребителя.
Реестр государственных
(муниципальных) услуг
Задача установления государственных (муниципальных) заданий на оказание услуг (выполнение работ) требует предварительного выделения полного перечня видов деятельности (услуг и работ) подведомственных учреждений. На основании такого перечня составляется единый список услуг (работ) - реестр.
Реестр государственных (муниципальных) услуг (работ) - нормативный документ, который содержит регулярно обновляемые сведения о полном перечне государственных (муниципальных) услуг (работ), выполняемых или фактически оказываемых населению субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и (или) хозяйственным обществам, действующим на его территории, полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета.
Российское бюджетное законодательство не содержит требования об обязательности формирования реестра государственных (муниципальных) услуг (работ), однако такой реестр является удобным инструментом при формировании государственных
(муниципальных) услуг (работ). Поскольку каждое ведомство разрабатывает задания на оказание услуг (выполнение работ) своим подведомственным учреждениям самостоятельно, важно обеспечить унифицированный подход к выделению услуг и создать единый перечень услуг во избежание несогласованности и «разнокалиберности» услуг при установлении заданий.
В связи с тем, что основная часть деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ориентированная на конечных потребителей - физических или юридических лиц, связана с предоставлением услуг, а не с выполнением работ, целесообразно использовать реестр, включающий одновременно услуги и работы.
Реестр государственных (муниципальных) услуг (работ) может формироваться в отношении отдельного учреждения, отрасли или региона (муниципального образования) в целом.
При формировании реестра государственных (муниципальных) услуг (работ) наибольшие сложности связаны с выделением и детализацией услуг и работ учреждений. Необходимость детализации определенного вида деятельности государственного (муниципального) учреждения по конкретным услугам (работам) обусловлена различиями в специфике оказания отдельных услуг (работ) и в источниках их финансирования. Например, дошкольные образовательные учреждения предоставляют детям общедоступное и бесплатное дошкольное образование, гарантированное Конституцией Российской Федерации. Однако бесплатным в дошкольных учреждениях является только образовательно-воспитательный процесс, а содержание и питание детей частично оплачивают их родители (законные представители), что предопределяет необходимость выделения в деятельности дошкольных учреждений как минимум двух услуг: обучение и воспитание детей по программам дошкольного образования, с одной стороны, питание и содержание детей - с другой. В связи с этим при формировании реестра требуется группировать услуги (работы) по видам.
Типовая форма реестра государственных (муниципальных) услуг (работ) приведена в таблице 7 (см. с. 42).
Стандарты качества государственных
(муниципальных) услуг
Для установления четких требований к содержанию и основным параметрам государственных (муниципальных услуг), включенных в реестр, а также для обеспечения равного доступа потребителей к услугам разрабатываются стандарты качества услуг.
Стандарт качества государственных (муниципальных) услуг - документ, со держа -щий описание состава, качества, условий и порядка предоставления услуг, позволяющий потребителю услуги получить четкое представление о своих правах на нее и условиях ее получения в рамках существующего законодательства.
Утверждение стандартов качества государственных (муниципальных) услуг нормативным правовым актом порождает расходное обязательство субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по обеспечению их исполнения. Это означает, что формирование стандартов качества услуг связано с риском установления завышенных требований к услугам, которые не могут быть обеспечены исходя из возможностей бюджета.
В связи с тем, что возможности органов государственной власти и местного самоуправления, а также потребности населения в предоставлении некоторых видов услуг могут измениться, в правовом акте, регулирующем процесс формирования и утверждения стандартов качества услуг, помимо прочего, должен содержаться порядок пересмотра и корректировки утвержденных стандартов. Администрация также должна дать четкое правовое определение роли стандартов качества, сферы их применения и лиц, ответственных за соответствие фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам. Потребность решения этих вопросов на региональном и муниципальном уровнях обусловлена недостаточной степенью их правовой проработки в существующем федеральном законода-
тельстве. Так, отсутствует четкое разграничение областей применения административных регламентов и стандартов качества, не сформированы порядок и общепринятая практика обжалования качества услуг потребителями.
Стандарты качества услуг способствуют повышению информированности населения о составе и объемах услуг, на которые оно имеет право, разрешению спорных ситуаций, возникающих в ходе предоставления услуг, а также обеспечению большей прозрачности деятельности и подотчетности органов государственной власти и местного самоуправления населению. В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимость предоставления услуг населению, соответствующих утвержденным стандартам, уже сегодня закрепляется в договорах на предоставление услуг, заключаемых с частными поставщиками.
Оценка потребности в государственных
(муниципальных) услугах
Для определения реально существующей у населения территории потребности в государственных (муниципальных) услугах проводится оценка потребности в услугах.
Оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах - процесс измерения спроса населения на предоставляемые или планируемые к предоставлению услуги.
Оценка потребности в услугах позволяет органам публичной власти получить информацию о необходимых объемах предоставления услуг, которую целесообразно учитывать:
1) для определения необходимых объемов оказания каждой государственной (муниципальной) услуги и установления на этой основе заданий подведомственным учреждениям;
2) для выявления тенденций изменения спроса на услуги со стороны населения и использования этой информации для корректировки приоритетов социально-экономического развития территории и проведения реструктуризации бюджетной сети.
Оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах проводится путем анализа данных о фактических объемах предоставленных услуг и количестве потребителей услуг за предшествующие периоды с учетом наличия и степени воздействия факторов, которые непосредственно влияют на потребность в соответствующих услугах.
Согласно сложившейся практике оценка потребности в натуральном (количественном) выражении и оценка потребности в стоимостном выражении проводятся отдельно. Предполагается, что оценка потребности в натуральном выражении позволяет получить информацию о необходимых объемах предоставления услуг, а в стоимостном - об объемах бюджетных средств, требуемых для оказания соответствующего количества услуг. Оценка потребности в стоимостном измерении производится путем умножения результатов оценки потребности в натуральном выражении на среднюю единицу стоимости услуги (при отсутствии детального выделения услуги расчет осуществляется по отдельным компонентам). Следует различать оценку потребности в стоимостном виде (объем средств, требуемых для удовлетворения всего объема спроса, предъявляемого на услугу) и оценку стоимости услуг (процесс калькуляции средней стоимости услуги). Оценка потребности в государственных (муниципальных) услугах в стоимостном выражении должна опираться на результаты оценки стоимости каждой отдельной услуги.
В зависимости от специфики предоставляемых услуг потребность в них может оцениваться на уровне отдельного учреждения (и в дальнейшем суммироваться) и на уровне отрасли социальной сферы в целом.
Оценка потребности в муниципальных услугах имеет яркую отраслевую специфику, которая выражается в используемых показателях и учитываемых факторах влияния, а также в технологии проведения оценки. Основные показатели, используемые для оценки потребности в услугах во всех социальных отраслях, можно свести в следующие универсальные группы:
1) показатели, характеризующие фактический объем предоставления услуги;
2) показатели, характеризующие доступность услуги.
Непосредственные данные о доступности услуг в существующей системе сбора и учета административной информации (размер очереди в детские дошкольные учреждения, количество так называемых коридорных больных в стационарных медицинских учреждениях и т. д.), как правило, не фиксируются или фиксируются неточно. Вследствие этого во многих случаях применяются косвенные показатели. В частности, в качестве таких показателей используются соотношения фактических и плановых объемов предоставления услуги.
Показатели, характеризующие различные факторы, влияющие на потребность
в услуге
Состав показателей, включенных в эту группу, варьирует в зависимости от отрасли и специфики предоставления услуг. Для большей части услуг социальной сферы ключевое значение имеют демографические показатели.
К основным методам оценки потребности в оказании муниципальных услуг относятся:
• математическое моделирование (полностью формализованный подход);
• использование экспертных оценок (неформализованный субъективный подход);
• оценка на основе сопоставления показателей доступности и фактического объема оказанных услуг (комбинированный подход).
В результате оценки потребности в государственных (муниципальных) услугах может быть установлено, что некоторые услуги предоставляются на уровне, недостаточном для удовлетворения существующих потребностей населения территории, а ресурсы бюджета не позволяют увеличить объемы предоставления таких услуг. В связи с этим утверждение органами публичной власти результатов оценки в любой форме представляется нецелесообразным. Информация о потребности в услугах имеет
аналитический характер и должна применяться для уточнения бюджетных приоритетов и определения объемов оказания услуг учреждениями при формировании для них государственных (муниципальных) заданий.
Оценка стоимости государственных (муниципальных) услуг
Одной из ключевых задач в практике внедрения БОР является оценка стоимости услуг.
Оценка стоимости государственной (муниципальной) услуги - метод калькуляции стоимости услуги, в котором обособленно учитываются все компоненты стоимости, необходимые для ее предоставления.
Оценка стоимости услуг предполагает учет всех необходимых для оказания услуги расходов. При этом в стоимость услуги включаются только расходы, которые нужно осуществлять на регулярной основе во время оказания услуги. Расходы, не являющиеся регулярными (например расходы на капитальный ремонт здания учреждения, оказывающего услуги), следует финансировать отдельно от финансирования услуг при переходе к системе бюджетирования по услугам (при этом целесообразно использовать ВЦП).
Оценка стоимости позволяет определить структуру затрат на предоставление каждой услуги, выявить в ней долю накладных (административных) расходов и рассчитать эффективность предоставления услуг. На этапе планирования бюджета информация о стоимости услуг нужна для определения величины бюджетных ассигнований, необходимых для предоставления бюджетных услуг установленного объема и качества. На этапе контроля за исполнением бюджета она важна для оценки бюджетной и социальной эффективности той или иной бюджетной услуги или программы. Таким образом, оценка стоимости услуги с учетом количественных результатов, полученных в ходе оценки потребности в услугах и требований стандартов качества услуг, служит инструментом формирования обоснованной структуры расходов бюджета.
При проведении оценки стоимости необходимо учитывать, что стоимость услуг, как правило, зависит от объема их предоставления, поэтому наиболее корректно обозначать не просто стоимость единицы услуги, а стоимость единицы услуги при определенном объеме их оказания.
Действующая в настоящее время система бюджетного учета не позволяет вести раздельный учет расходов на услуги. Применение оценки стоимости государственных (муниципальных) услуг в качестве инструмента бюджетирования, ориентированного на результат, требует организации раздельного учета бюджетных затрат на услуги.
Государственное (муниципальное)
задание
В соответствии с положениями статьи 69.2 БК РФ при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) используется государственное (муниципальное) задание. Исполнительные органы должны утвердить порядок формирования и финансового обеспечения заданий на оказание услуг (выполнение работ).
Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Государственное (муниципальное) задание используется, с одной стороны, как инструмент планирования бюджетных ассигнований при составлении проекта бюджета, с другой - как инструмент ориентации поставщиков услуг (работ) на достижение установленных количественных и качественных результатов предоставления услуг (выполнения работ).
В соответствии с поправками, внесенными Федеральным законом № 310-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации 30 декабря 2008 года, задание должно формироваться не только на оказание ус-
луг потребителям - физическим и юридическим лицам, но и на выполнение работ государственными (муниципальными) учреждениями и некоммерческими организациями (частным учреждениям, автономным некоммерческим организациям, фондам, общественным организациям и т. п.). В зависимости от того, выполняет учреждение работы или предоставляет услуги, перечень требований к составу задания различен и определен в статье 69.2 БК РФ. Основой для формирования задания служит правовая база, регулирующая предоставление услуг (работ), результаты ранее проведенных оценки потребности в услугах и оценки стоимости услуг, официальные формы статистической отчетности, финансовые и содержательные отчеты о деятельности учреждения и иная информация.
Задание включает все виды услуг и работ, которые учреждение оказывает полностью или частично за счет средств бюджета в рамках деятельности, определенной уставом учреждения (некоммерческой организации). Начиная с 2009 года финансирование государственных (муниципальных) учреждений, как автономных, так и бюджетных, должно осуществляться только при условии установления для них задания на оказание услуг (выполнение работ). При этом учредитель несет ответственность за финансовое обеспечение выполнения задания в соответствии с порядком, установленным региональной или муниципальной администрацией.
Формирование государственных (муниципальных) заданий осуществляется структурными подразделениями администрации (главными распорядителями бюджетных средств), осуществляющими координацию и управление соответствующей сферой в установленном администрацией порядке.
Использование государственного (муниципального) задания как инструмента планирования бюджетных ассигнований на оказание услуг (выполнение работ) подразумевает определение в нормативной правовой базе процедуры балансировки объема задания и объема выделяемых бюджетных ассигнований в ходе подготовки проекта бюджета. Эта процедура должна включать
сроки подготовки проектов заданий, сроки внесения корректив в случае изменения объема бюджетных ассигнований, порядок согласования заданий с учреждениями или некоммерческими организациями, ответственными за предоставление услуг (выполнение работ), а также сроки утверждения проектов заданий.
Анализ опыта работы Института экономики города с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями свидетельствует о том, как важно выбрать эффективную форму представления задания с тем, чтобы в ней могли быть наглядно отражены его основные элементы и наилучшим образом представлена деятельность учреждения в разрезе услуг (работ). Исходя из этого Институт разработал табличную форму, соответствующую требованиям БК РФ (табл. 8, см. с. 43).
Согласование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат
При организации бюджетного процесса на основе системы БОР проблема целеполагания приобретает огромное значение. Для ее решения крайне важно выстроить иерархию целей и задач, установленных в различных инструментах бюджетного планирования, а также средств их реализации.
Основные цели развития субъекта Российской Федерации и муниципального образования изначально формулируются в документах долгосрочного планирования (Стратегия и (или) Программа социальноэкономического развития). На основе установленных в этих документах приоритетов определяются наиболее проблемные сферы и направления ускоренного развития, по которым администрация может разработать и утвердить ДЦП, имеющие межведомственный характер.
В процессе достижения целей и задач развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования) каждое ведомство должно сформулировать цели и задачи своей деятельности. Основным документом планирования деятельности
отраслевых ведомств и отчетности в системе БОР являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Цели, установленные в ДРОНДах, должны быть увязаны с целями - приоритетами развития территории. При этом каждой цели деятельности ГРБС должен соответствовать определенный набор задач, а задачи, в свою очередь, могут выполняться посредством разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ ГРБС.
Важно, что, хотя программа социальноэкономического развития не определена БК РФ в качестве инструмента бюджетного планирования, согласно статутным Федеральным законам от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принятие программ отнесено к числу полномочий органов публичной власти территорий. Вот почему в нормативной правовой базе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) желательно определить роль программы социальноэкономического развития и принципы ее согласования с ДЦП и ВЦП при организации бюджетного процесса. Наибольшие сложности в ходе такого согласования вызывает увязка мероприятий программы социально-экономического развития с мероприятиями целевых программ. Закрепление соотношения мероприятий (приоритетных направлений) программы социально-экономического развития и мероприятий ДЦП и ВЦП способствует повышению эффективности применения программно-целевого метода управления.
Сформулировав цели и задачи своей деятельности в ДРОНДах и ВЦП, главные распорядители бюджетных средств в этих документах также должны определить мероприятия, которые будут проводиться для достижения установленных целей и задач. Показатели результативности бюджет-
ных расходов на эти мероприятия должны быть взаимоувязаны и включать не только финансовые показатели, но и показатели общего объема произведенных услуг и выполненных работ. В состав показателей результативности также необходимо включить показатели, позволяющие оценить качество предоставленных услуг (так называемые показатели конечного результата), а такие инструменты, как государственное (муниципальное) задание, стандарты качества услуг, оценка потребности в услугах и оценка стоимости услуг, позволяют увязать конечные результаты с затраченными на их достижение ресурсами.
Для реализации установленных в документах целеполагания и планирования целей и задач развития территории в целом и соответствующих отраслей применяется комплекс инструментов бюджетирования по услугам. ГРБС по направлениям деятельности, определенным в ДРОНДах, устанавливают для подведомственных учреждений задания на оказание услуг (выполнение работ). Задания должны охватывать как услуги и работы, оказание (выполнение) которых предусмотрено в ДЦП и ВЦП, так и услуги и работы, осуществляемые в рамках текущей деятельности.
После проведения анализа деятельности подведомственных учреждений (при наличии и частных поставщиков услуг), для которых будут сформированы задания, составляется реестр государственных (муниципальных) услуг и работ, включающий полный единый перечень тех услуг и работ, на которые будут выданы задания учреждениям. По каждой услуге (виду услуг), включенной в реестр, разрабатывается и утверждается набор требований к ее содержанию и основным параметрам предоставления потребителям (физическим и юридическим лицам) - стандарт качества услуги. Стандарты качества непосредственно определяют требования к оказанию услуг (выполнению работ), устанавливаемые в государственных (муниципальных) заданиях.
Для определения необходимых объемов оказания каждой услуги в предстоящем бюджетном периоде проводится оценка пот-
ребности в предоставлении услуг, а оценка стоимости услуг позволяет определить объем необходимых расходов на предоставление услуг. Результаты оценки потребности и оценки стоимости учитываются при планировании объемов заданий поставщикам
услуг в ходе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год. Помимо этого, результаты могут быть использованы и при формировании приоритетов социально-экономического развития территории на долгосрочный период.
Таблица 1
Перечень мероприятий долгосрочной (ведомственной) целевой программы
№ п/п Наименование мероприятия Срок реализации, дни (месяцы, годы) Объем финансирования программы по годам, тыс. р. Ответственный исполнитель
1-й 2-й 3-й Всего
Таблица 2
Целевые показатели долгосрочной (ведомственной) целевой программы
Наименование мероприятия целевой программы Наименование показателя Единица измерения показателя Отчетный период по годам Период реализации программы по годам
1-й 2-й 3-й 1-й 2-й 3-й
Мероприятие 1 Показатель 1
Показатель п
Мероприятие п Показатель 1
Показатель п
Результаты реализации программы в целом Показатель 1
Показатель п
Таблица 3
Форма таблицы «Оценка исполняемых расходных обязательств» в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности
Наименование расходного обязательства Код бюджетной классификации Нормативный правовой акт (статья, пункт, подпункт, абзац) Отчетный период по годам, тыс. р. Плановый период по годам, тыс. р. Метод оценки
1-й 2-й 3-й 1-й 2-й 3-й
В таблице 2 представлен единый ряд значений показателя по годам. При этом в ячейках таблицы под заголовком «Отчетный период» указываются значения показателя за три года, предшествующие дате начала реализации программы, а в ячейках под заголовком «Период реализации про-
граммы» - планируемые значения показателя по годам реализации программы, начиная от первого года и до последнего. То есть если программа рассчитана на 2010-2012 годы, то приводятся фактические значения показателя за 2007-2009 годы и плановые за 2010-2012 годы.
Таблица 4
Форма таблицы «Оценка внебюджетных доходов» в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности
Вид платежей Отчетный период по годам, тыс. р. Плановый период по годам, тыс. р.
1-й 2-й 3-й 1-й 2-й 3-й
план факт план факт план факт
Таблица 5
Форма таблицы «Распределение средств главного распорядителя бюджетных средств по целям, задачам и целевым программам» в Докладе о результатах и основных
направлениях деятельности
Цель, задачи и программы (наименования) Отчетный период по годам Плановый период по годам
1-й 2-й 3-й 1-й 2-й 3-й
тыс. р. % тыс. р. % тыс. р. % тыс. р. % тыс. р. % тыс. р. %
Цель 1
Задача 1.1
Программа А
Программа Б
Не распределено по программам
Цель 2
Задача 2.1
Программа В
Всего распределено средств по целям, в том числе по задачам, программам
Не распределено средств по целям, задачам, программам
Итого бюджет ГРБС
Таблица 6
Форма таблицы «Основные показатели деятельности главного распорядителя бюджетных средств» в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности
Задачи, программы, показатели Единица измерения Отчетный период по годам Плановый период по годам
1-й 2-й 3-й 1-й 2-й 3-й
план факт план факт план факт
Задача 1.1 ш э 1
Показатель 1
Показатель 2
Задача 2.1 ш э 2
Показатель 1
Таблица 7
Форма реестра государственных (муниципальных) услуг (работ)
*1 Вид (государственных) муниципальных услуг (работ) Наименование (государственной) муниципальной услуги (работы) услуги ль тел бит е тре Пот Единица измерения Источник финансирования Подразделение администрации, ответственное за предоставление услуги (выполнение работы) Нормативный правовой акт, устанавливающий расходное обязательство по предоставлению услуги (выполнению работы)
Примечание. Тип деятельности (услуга или работа) может быть как указан в реестре расходных обязательств, так и вынесен в примечание. Указание типа деятельности в самом реестре целесообразно в случае значительного количества выделенных государственных (муниципальных) работ. Реестр при этом можно разделить на разделы.
Таблица 8
Оформление государственного (муниципального) задания
Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг
(выполнение работ)
_________________________________________________________________________на______год
(наименование учреждения)
Раздел 1._________________________________________
вид услуг(работ)
Раздел задания в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации Содержание раздела
1 2
Выписка из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания Необходимо указать код реестра расходных обязательств, а также основные нормативные правовые акты, в соответствии с которыми предоставляется услуга (выполняется работа) Указываются правовые акты федерального, регионального и местного значения, определяющие порядок функционирования и деятельности учреждения
Определение категорий физических лиц, являющихся потребителями (клиентами) государственных (муниципальных) услуг В качестве категории потребителей услуги могут выступать: • группа физических лиц, выделенная на основе социального положения, демографического статуса, уровня доходов, места проживания или других характеристик • группа юридических лиц, выделенная на основе правового акта • население территории в целом (если выделение конкретной группы потребителей невозможно, а выгоды от услуги получают все жители территории) Потребители услуги должны быть указаны как можно более конкретно. Этот раздел может содержать указание количества потребителей услуг в случае, если определение этого количества возможно и целесообразно (допускается указание минимальных и (или) интервальных значений). При указании категории потребителей услуг, оказываемых на частично платной основе, возможно указание групп, имеющих право на бесплатное получение услуг
Показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых государственных (муниципальных) услуг Наименование услуги (работы) Показатели качества и объема (состава) услуги (работы)
Услуга 1 При определении показателей качества применяются стандарты, натуральные нормы и нормативы финансирования той или иной деятельности, утвержденные различными нормативными правовыми актами федерального или регионального уровня, уставы учреждений и иная информация о деятельности учреждения Объем государственного (муниципального) задания в натуральном выражении определяется с учетом прогноза потребности в предоставлении государственных (муниципальных)услуг
1 2
Показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых государственных (муниципальных) услуг Услуга 1 В случае невозможности или нецелесообразности указания точных значений допускается использования минимальных и (или) интервальных значений. Следует обратить внимание, что объем задания (количество единиц услуг и работ) не всегда совпадает с количеством потребителей Показатели могут включать: • требования к количеству оказанных услуг (работ) • требования к периодичности и продолжительности предоставления услуги (выполнения работы) • требования к наличию у исполнителя задания лицензии на предоставление услуги (выполнение работы), если оно подлежит лицензированию • требования к квалификации, опыту работы персонала, оказывающего услугу (выполняющего работу) • требования к оборудованию и инструментам, используемым для оказания услуги (выполнения работы) • требования к расходным материалам, используемым для оказания услуги (работы) • иные требования к качеству услуги (работы)
Услуга 2 Требования аналогичны требованиям к услуге 1
Порядок оказания государственных (муниципальных) услуг Раздел содержит общие характеристики функционирования учреждения и процесса предоставления услуг (вида услуг) в целом Раздел может содержать ссылку на нормативные правовые документы, содержащие информацию о порядке оказания услуг, в том числе на соответствующие нормативные правовые акты, либо непосредственное описание порядка оказания услуг Порядок оказания услуг физическим и (или) юридическим лицам в рамках задания может включать: • описание организации процесса получения услуги • требования к оформлению отношений между учреждением и потребителями услуг • срок оказания государственной (муниципальной) услуги, срок совершения действий (принятия решений) в процессе оказания услуги • порядок доступа и обращений в учреждение за услугой, в случае необходимости - перечень документов, требуемых для получения государственной (муниципальной) услуги, основания отказа в оказании услуги • организацию учета предоставления услуг • основания, при которых обслуживание потребителей услуг может быть приостановлено или прекращено • порядок информирования потребителей об услугах • порядок обжалования некачественных услуг
1 2
Требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания Раздел включает содержание и данные о периодичности представления отчетности о деятельности, а также форму ее представления. Отчетность должна давать исчерпывающий ответ на вопрос о соответствии деятельности учреждения утвержденному заданию, в случае уменьшения объема предоставления государственных (муниципальных) услуг (работ) - анализ причин отклонения
Порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения Указываются формы, порядок, периодичность контроля, оформление его итогов. В этом пункте также могут быть указаны условия досрочного прекращения задания
Предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими лицами в случаях, если законодательством предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления Графа содержит данные об уровне и порядке установления предельных тарифов на платные услуги. При этом обязательным является представление тарифов на ранее выделенные услуги
Наименование услуги Стоимость услуги
Раздел 2.
вид услуг(работ)
Примечание. Включение в государственное (муниципальное) задание на выполнение работ разделов, содержащих определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, порядок оказания соответствующих услуг и предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) не является обязательным согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ.
2. О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» : постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 : в редакции от 26 мая 2008 года.
3. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах : одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
4. Методические рекомендации по под-
готовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы : письмо Министерства финансов Российской Федерации от 27 июня 2005 года № 02-АЛ/2008.
5. Управление и бюджетирование по результатам на муниципальном уровне: международная и российская практика, перспективы внедрения в России. Сборник статей. М. : Фонд «Институт экономики города», 2007.
6. Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление. М. : ИНФРА-М, 2002.
7. Падилья Сароса Л. Ю. Эффективный инструмент бюджетного планирования // Бюджет. 2008. № 9.
