CC BY
66
Кюрджиев С.П.
к.э.н., декан факультета государственного и муниципального управления, Северо-Кавказской
академии государственной службы Эл. почта: [email protected] Паршукова О.Ю. аспирант Северо-Кавказской академии государственной службы Эл. почта:
Dashukova. [email protected] Гринёва Ю.А.
соискатель Северо-Кавказской академии государственной службы
Эл. почта: [email protected]
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТАРИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В ПРАКТИКЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ1
Статья дает описание инструментария системы бюджетирования, ориентированного на результат. Раскрывается при этом сущность
1 Работа выполнена в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научнопедагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы. Государственного контракт на выполнение поисковых научноисследовательских работ для государственных нужд № П1161 от 27.08.2009г.
программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Затем описываются инструменты реализации установленных целей и задач, которые должны использоваться только в комплексе для эффективного обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг. Также затронуты проблема оптимизации сети бюджетных учреждений. В заключении содержится информация о проблемах, препятствующих внедрению инструментов БОР и способах их решения.
Ключевые слова: Бюджетирование, ориентированное на результат; инструменты; бюджет; целевые программы; оптимизация; стимулы.
В начале XXI века началась подготовка ряда фундаментальных реформ, в центре которой стала система управления общественными финансами, в том числе и на муниципальном уровне. Одним из результатов данных реформ стало поэтапное формирование системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Формирование системы БОР предполагает формирование такой модели управления государственными и муниципальными финансами, при которой обеспечивается финансовая самостоятельность и самодостаточность бюджетов соответствующих уровней, а достижение социально значимых результатов связано с эффективностью расходования бюджетных средств. Бюджетирование, ориентированное на результат — это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением, обеспечивающий взаимосвязь между выделяемыми бюджетными средствами и ожидаемыми результатами. В целях соотношения в среднесрочной перспективе достигнутых (конечных и непосредственных) результатов деятельности орга-
нов власти и органов местного самоуправления с финансированием, исходя из международной и уже сложившейся в России практики применяется ряд инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, которые можно разделить на две основные категории [1]:
1. Инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство региональной и муниципальной политики в различных отраслях и по региону или муниципалитету в целом — долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств и т. д.
Одним из основных инструментов БОР являются федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, которые охватывают практически все сферы социально-экономического развития территории — здравоохранение, ЖКХ, образование, транспорт, культуру и пр. Они направлены на поддержку стратегически значимых для муниципалитета, региона и страны в целом приоритетных направлений, и вопросы их реализации затрагивают практически все отрасли экономики. Долгосрочные целевые программы (ДЦП) муниципальных образований представляют собой увязанные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы мероприятий, осуществляемые муниципалитетами, направленные на решение приоритетных социальноэкономических вопросов и других важнейших задач развития территории, а также на достижение требуемого конечного результата в установленные сроки. Применение ДЦП в практике муниципального управления актуализируется в рамках достижения приоритетов развития территории и решения вопросов межведомственного характера. Так, долгосрочные целевые программы базируются на системе стратегических целей и ориентиров, тактических задач и показателей деятельности соответствующих ГРБС и непосредст-
венно взаимосвязаны с другими инструментами БОР.
Ведомственная целевая программа (ВЦП) является еще одним самостоятельным инструментом программно-целевого управления, применяемым главным распорядителем бюджетных средств. ВЦП — это комплекс мер, направленных для достижения целей и задач развития конкретной отрасли. Ведомственная целевая программа разрабатывается на срок от одного года до трех лет. Применение долгосрочных и ведомственных целевых программ различается в организации процесса формирования, реализации и отчетности и не затрагивает сути программно-целевого метода.
В докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), появившихся впервые при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год [2], находят свое отражение достигнутые результаты социально-экономического развития территории и планы. В них в систематизированном виде представлены направления деятельности субъекта бюджетного планирования в отчетном и плановом периодах времени в разрезе целей, задач, мероприятий и показателей результативности. В настоящее время в большинстве субъектов РФ приняты документы, регламентирующие вопросы формирования ДРОНДов, и в основном регионы и муниципалитеты ориентировались на федеральную практику. Однако, анализ ДРОНДов выявил целый ряд системных недостатков в организации бюджетного планирования:
- необоснованность целеполагания (без предварительного анализа ситуации в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования);
- недостаточная ориентация на приоритетные цели, не соблюдение иерархии целей и задач, а также их дублирование;
- отсутствие связи между заявленными результатами деятельности и ком-
- необоснованность выбора количественных и качественных показателей, их слабая увязка с достигнутыми результатами;
- отсутствие количественно измеримых результатов эффективности реализации отдельных направлений деятельности
- «формальность» представленных данных и т. д.
2.Инструменты реализации установленных целей и задач — реестр государственных/муниципальных услуг (работ), стандарты качества государствен-
ных/муниципальных услуг, оценка потребности в государственных/ муниципальных услугах, оценка стоимости государственных/ муниципальных услуг, государственное/муниципальное задание на оказание услуг (выполнение работ).
Комплексный подход к использованию инструментов реализации целей и задач в рамках БОР, эффективно обеспечивающий предоставление государственных и муниципальных услуг предполагает:
1. Организацию системы предоставления услуг (выполнения работ);
2. Формирование организационных, экономических и финансовых механизмов планирования объемов, номенклатуры, стандартов, оценки потребности и качества и др. муниципальных услуг (работ).
При этом необходимо отметить, что одними из ключевых моментов использования инструментария БОР в сфере преобразований системы управления государственными (муниципальными) услугами на современном этапе являются:
- оптимизация сети бюджетных учреждений;
- реорганизация бюджетных учреждений и внедрение новых форм финансирования;
- разработка и использование методов финансирования, ориентированного на результат и др.
Оптимизация сети бюджетных учреждений является одной из основных задач в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Однако на современном этапе наблюдается тенденция роста бюджетной сети, перевод бюджетных учреждений в автономные произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и «практически не состоялся на федеральном уровне» [3]. Следует отметить, что требуют своего решения сохраняющиеся проблемы чрезмерной зарегламентиро-ванности бюджетной системы, ее нацеленности на содержание сети бюджетных учреждений и отсутствия стимулов к эффективному оказанию государственных и муниципальных услуг. В этой связи законодательством предусмотрено решение следующих основополагающих задач в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, а именно:
- совершенствование правового статуса государственных и муниципальных учреждений;
- внедрение новых форм оказания государственных и муниципальных услуг;
- внедрение новых форм финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
- повышение прозрачности и открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг и др.
Активизация разработки и внедрения инструментов бюджетирования по услугам связана с появлением новой организационноправовой формы государственных и муниципальных учреждений, реорганизация которых представлена на рисунке 1, а именно — автономного учреждения, которое функционирует и финансируется на основе исполнения государственного/муниципального задания на оказание услуг или выполнения работ.
Государственные и муниципальные учреждения
бюджетные учреждения - получатели бюджетных средств автономные учреждения - получатели субсидий
1 '
Участники бюджетного процесса Не являются участниками бюджетного процесса
бюджетные учреждения
автономные учреждения
Не являются участниками бюджетного процесса
Рис 1. Общая схема реорганизации государственных и муниципальных
учреждений [4].
Источник: составлен авторами по материалам Официального сайта Министерства финансов Российской Федерации //www.minfin.ru
Так, новая типология учреждений предполагает их разделение на бюджетные, автономные и казенные. Два первых типа учреждений финансируются посредством предоставления субсидий на основании муниципального задания, а не по сметному принципу, что отражено в таблице 1. Финансовое обеспечение взаимосвязано с результатом и показателями эффективности оказания государственной (муниципальной) услуги, создается мотивация для экономии средств.
Исходя из трактовок, содержащихся в БК РФ и ФЗ № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г., казенное учреждение создается не только для оказания государственных (муниципальных) ус-
луг, выполнения работ, но и для исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления. В свою очередь бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с целью выполнения работ либо оказания услуг без упоминания о возможности исполнения ими государственных (муниципальных) функций, что проиллюстрировано в таблице 1. Однако все три типа учреждений (казенное, автономное, бюджетное) создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления.
Таблица 1. Сравнительная характеристика государственных _____________и муниципальных учреждений [4].______________
Критерии сравнения Автономное учреждение Бюджетное учреждение (с расширенным объемом прав) Казенное учреждение
Финансовое обеспечение В виде субсидий в соответствии с заданием учредителя и на содержание имущества. Субсидии: - на выполнение государственного задания; - на иные цели. Средства из бюджета: - на исполнение публичных денежных обязательств перед физическими лицами; - на осуществление мероприятий в соответствии с нормативными правовыми актами. На основе бюджетной сметы.
Приносящая доход деятельность Доходы поступают в самостоятельное распоряжение. Доходы поступают в самостоятельное распоряжение. Полученные доходы зачисляются в бюджет.
Открытие счетов Счета в кредитных организациях. Только в органах Федерального казначейства (финансовых органах). Только в органах Федерального казначейства (финансовых органах).
Распространение действия Федерального закона № 94-ФЗ Не распространяется. Распространяется, в полном объеме. Распространяется в полном объеме.
Учет Коммерческий план счетов. План счетов с ведением аналитического учета по укрупненным кодам КОСГУ, а в части средств бюджета -по бюджетному плану счетов. Бюджетный план счетов.
Отчетность Государственные (муниципальные) учреждения обязаны обеспечивать публичность и открытость отчетов о своей деятельности (единый сайт в Интернете).
Источник: систематизирована авторами по материалам Официального сайта Министерства финансов Российской Федерации //www.minfin.ru
Создание стимулов для ориентации государственных (муниципальных) учреждений на запросы потребителей бюджетных услуг, повышения их качества и зависимости финансирования от реальных результатов работы обусловили необходимость перехода от практики планирования бюджетных расходов на содержание действующей бюджетной сети к формированию и финансовому обеспечению выполнения (государственного) муниципального задания государственными (муниципальными) учреждениями.
Еще одним инструментом БОР, получившим широкое распространение в России на современном этапе, являются стандарты качества услуг, представляющие собой типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуги, оказываемые в государственном/муниципальном учреждении или поставщиками иных организационно-правовых форм. Сложившаяся практика использования стандартов качества услуг не является унифицированной и характеризуется неоднородностью. Все это обусловливает, что муниципалитеты, принявшие решение об упорядочивании требований к качеству предоставляемых услуг, сталкиваются с серьезными методическими трудностями [5]. Но именно стандарты качества позволяют определить характеристики и установить требования к содержанию и основным параметрам предоставляемых услуг, тем самым обеспечивая условия для управления качеством государственных и муниципальных услуг.
В современной российской практике управления государственными и муниципальными финансами на основе внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, можно выделить еще один инструмент бюджетирования по услугам — обоснование бюджетных ассигнований. Данный инструмент применяется для увязки бюджетных ассигнований в среднесрочной перспективе с показателями непосредственных результатов использования
ассигнований, а также для обоснования объемов бюджетных ассигнований,
ориентированных на результаты, на уровне целевых статей и видов расходов на среднесрочную перспективу с указанием основных факторов, влияющих на их планируемое изменение.
Все обозначенные инструменты должны иметь четкую взаимосвязь между собой. При этом главные распорядители бюджетных средств имеют возможность применения различных форм бюджетирования по услугам. Использование существующих форм и инструментов целеполагания и планирования в системе БОР и инструментов бюджетирования по услугам, направленное на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг населению, имеет свои преимущества и недостатки, представленные в таблице 2. В Программе Правительства Российской Федерации по повышению бюджетных расходов до 2012 года повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг является одним из направлений, основными целями которого стали:
- повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;
- привлечение и сохранение в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;
- создание условий для оптимизации бюджетной сети;
- развитие материально-технической базы государственных (муниципальных) учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
- внедрение в деятельность государственных (муниципальных) учреждений элементов конкурентных отношений и
др. [3].
Таблица 2. Основные преимущества и недостатки различных форм бюджетирования государственных (муниципальных) услуг [3].
Характеристика Государственное (муниципальное) задание + ОБАС без выделения услуг Госзадание (муниципальное задание) + ОБАС по отдельным услугам ВЦП + Государственное (муниципальное) задание
Основные преимущества 1. Простота внедрения (не требуется раздельный учет по государственным услугам) 1.Прозрачность (прозрачная связь между текущими ассигнованиями на услугу и параметрами государственного (муниципального) задания; 1. Прозрачность расходов 2. Публичность (публичная связь расходов на оказание государственной (муниципальной) услуги и параметров оказания услуги); 3. Конкуренция расходов на государственные (муниципальные) услуги; 4. Простота учета расходов
Основные недостатки 1.Непрозрачность обоснований бюджетных ассигнований. 2. Отсутствие связи между расходами на отдельную услугу и параметрами задания. 3. Минимальная степень применения государственного (муниципального) задания в бюджетном планировании 1.Отсутствие возможности учета расходов на осуществление мероприятий и их воздействие на параметры государственного (муниципального) задания (объем и качество оказания услуги). 2. Непубличная связь между параметрами задания и суммой. 3. Слабая конкуренция расходов на оказание отдельных государственных (муниципальных) услуг 1.Дублирование информации государственного (муниципального) задания и ВЦП. 2. Сложность внедрения (отсутствие навыков и опыта качественного составления программных документов). 3. Трудоемкость и сложность корректировки ВЦП в течение года
Источник: составлена авторами по материалам Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года // Правовая система Консультант-плюс // www.consultant-plus.ru
Переход субъектов РФ и муниципальных образований к БОР невозможен без соблюдения минимальных требований: во-первых, четкого разграничения полномочий, расходных обязательств между уровнями бюджетной системы; во-вторых, системы казначейского исполнения бюджета.
БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, предполагает три процесса [6]:
1. Планирование деятельности, в том числе стратегическое, текущее и оперативное, включающее следующие функции:
- планирование с применением программно-целевого подхода;
- представление и применение в бюджетировании отчетности о деятельности ГРБС;
- разработку и применение в бюджетировании стандартов качества и реестра бюджетных услуг;
- внутренний контроль деятельности и качества бюджетных услуг;
- внешний мониторинг деятельности и качества бюджетных услуг;
- независимый аудит качества бюджетных услуг (организуется контрольно-счетными органами и негосударственными организациями, включая объединения потребителей услуг).
2. Среднесрочное финансовое планирование включает следующие функции (элементы):
- прогноз доходов, расходов и источников финансирования на среднесрочный период;
- оптимизацию долговых обязательств;
- ведение, актуализацию и применение в бюджетировании реестра расходных обязательств;
- разделение бюджета на бюджет действующих и принимаемых обязательств.
3. Повышение эффективности/результативности деятельности
ГРБС включает непосредственно применение методов управления по результатам:
- создание систем отчетности и оценки деятельности ГРБС на основании сбалансированных систем показателей эффективности результативности деятельности;
- создание систем мотивации руководителей, иных госслужащих и прочего персонала бюджетного сектора;
- реструктуризацию бюджетной сети;
- проведение государственных закупок товаров и бюджетных услуг на конкурсной основе с использованием механизма государственных (муниципальных) заданий и др.
Внедрение бюджетирования,
ориентированного на результат, как инструмента управления государственными и муниципальными финансами, направленного на повышение эффективности бюджетных расходов, в настоящий момент на региональном и местном уровне может быть более успешным,
чем на федеральном. Эта ситуация объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, технически проще отработать методику на объектах меньших размеров. Во-вторых, социальную значимость расходов сформулировать и оценить проще, чем на федеральном уровне, так как задачи на региональном и местном уровне, чаще всего носят характер конкретной бюджетной услуги [3]. Однако в сфере управления государственными и муниципальными финансами сохраняется ряд нерешенных проблем, препятствующих внедрению инструментов БОР. К числу основных относятся:
- слабая взаимосвязь стратегического планирования с бюджетным планированием территорий;
- отсутствие системы стимулов и мотивации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в повышении эффективности бюджетных расходов;
- отсутствие действенной методологии оценки деятельности органов власти и местного самоуправления;
- отсутствие условий для повышения эффективности деятельности публичноправовых образований по обеспечению предоставления государственных и муниципальных услуг [7];
- недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
- требование дальнейшего распространения опыта внедрения государственных (муниципальных) заданий, совершенствования системы стандартов качества государственных и муниципальных услуг, а также критериев их оценки.
В заключение, следует отметить, что эффективность и перспективность, а также методологический потенциал инструментария БОР, направленного на достижение социально значимых результатов, являются неоспоримыми.
Внедрение БОР в практику управления государственными и муниципальными финансами позволяет оптимизировать ограниченные ресурсы бюджета, повысить результативность функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, а также качество предоставляемых услуг, посредством:
- становления более четкой связи между целями, результатами и затратами;
- более четкого формулирования целей региональной и муниципальной политики;
- расширения представления о фактических объемах произведенных услуг и их конечном эффекте;
- повышения прозрачности процесса принятия решений на разных уровнях;
- прояснения взаимосвязи между качеством государственного и муниципального управления и его результатами, в том числе достижения социально значимых целей.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю. Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат в практике муниципального управления. // www.urbaneconomics.ru.
2.Кочмола К.В., Петренков А.О. Совершенствование программно-целевых
методов бюджетного планирования, ориентированного на резуль-тат.//Финансовые исследования, № 14, 2007 г.
3.Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года // Правовая система Консультант-плюс // www.consultant-plus.ru 4.Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации //www.minfin.ru
5. Л. В. Перцов. Применение стандартов качества муниципальных услуг: типичные проблемы и решения. // Руководитель бюджетной организации, №7, 2010 г.
6.Модернизация муниципальных финансов Калининградской области: программно-целевой подход и региональное развитие. // Сборник материалов международного проекта «Программноцелевое бюджетирование как инструмент реформирования муниципальных финансов Калининградской области». // Изд-во:Макс Пресс. Москва. 2007 г.
7.Матвеева Е.Н., Бармин Д.А. Перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, № 17, 2003 г.
