CC BY
479
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
СОДЕРЖАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАСХОДОВ
СУГАРОВА И.В.,
кандидат экономических наук, доцент, Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова, г. Владикавказ,
e-mail: [email protected]
В статье исследуется проблематика содержания бюджетного планирования расходов с позиций различных подходов в современной практике.
Актуальность исследования различных характеристик содержания бюджетного планирования расходов подтверждается рядом обоснований. Во-первых, важным является обоснование задач, обуславливающих содержание бюджетного планирования расходов. Во-вторых, обобщение принципов планирования бюджетных расходов. В-третьих, применяемые на различных этапах экономического развития методы. Данная проблематика в большей степени актуализируется в связи с потребностью обеспечения результативности и эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Выявляются особенности применяемых нормативного метода, методов бюджетирования, ориентированного на результат, и программно-целевого бюджетирования.
Результаты исследования позволили сделать вывод о том, что модернизация методов планирования в целом способствует повышению надежности среднесрочного бюджетного планирования с учетом приоритетов социально-экономического развития государства.
Ключевые слова: бюджетные расходы; бюджетное планирование; принципы планирования бюджетных расходов; методы бюджетного планирования расходов; нормативный метод; бюджетирование; ориентированное на результат; программно-целевое бюджетирование; программный бюджет.
CONTENTS OF BUDGET EXPENDITURE PLANNING
SUGAROVA I.V.,
Ph.D., associate Professor,
The North Ossetian state university named after Khetagurov K.L., Vladikavkaz,
e-mail: [email protected]
This article examines the content of the budget planning problems from the standpoint of costs of different approaches in current practice.
Relevance of research on the various characteristics of the content of the budget expenditure planning confirmed by several studies. First, it is important justification tasks causing the contents of the budget expenditure planning. Second, the generalization of the principles of planning budget expenditures. Third, applied at different stages of economic development methods. This problem is more actualized due to the need to ensure the effectiveness and efficiency of budget spending at all levels of the budget system of the Russian Federation. The peculiarities of the standard method used, budgeting methods and results-oriented programbudgeting.
Results of the study led to the conclusion that the modernization of methods of planning in general contributes to the reliability of the medium-term budget planning, taking into account the priorities of socioeconomic development of the state.
Keywords: The budget; budgeting; planning principles of budgetary expenditures; budget expenditure planning; regulatory method; budgeting; results-oriented; program-budgeting; program budget.
JEL classification: G31.
© И.В. Сугарова, 2013
Проводимые в настоящее время преобразования в бюджетной сфере предполагают в качестве основной своей цели обеспечение результативности и эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. При этом приоритетным направлением реформирования системы управления расходами является совершенствование бюджетного планирования.
Укажем, что обеспечение результативности и эффективности бюджетных расходов в контексте модернизации системы государственного управления обуславливают необходимость обоснования новых подходов к содержанию бюджетного планирования в целом и планированию расходов бюджета в частности.
Для решения задачи по увеличению финансовых возможностей за счет эффективного и экономного использования финансовых ресурсов необходимо дальнейшее совершенствование бюджетного планирования, повышение эффективности и результативности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами.
Отметим, что планирование расходов бюджета является составной частью бюджетного планирования, и, на наш взгляд, представляет собой совокупность методов, реализуемых в соответствующих способах и приемах, связанные с определением объема бюджетных средств в соответствии с расходными обязательствами публично-правовых образований, принятыми исходя из приоритетов проводимой в соответствующих экономических условиях бюджетной политики (Сугарова, 2012).
Можно выделить следующие задачи, обуславливающие содержание бюджетного планирования расходов. Это, во-первых, определение направлений использования бюджетных средств.
Во-вторых, выявление резервов роста бюджетных ресурсов.
В-третьих, финансовое обеспечение выполнения обязательств соответствующих органов государственной власти.
Кроме того, с позиций выявления содержания важным является обобщение принципов планирования бюджетных расходов. В аспекте оценки современных задач бюджетного планирования расходов актуальной, на наш взгляд, является трактовка ряда базовых принципов.
Принцип научной обоснованности, предполагающий экономическую обоснованность бюджетных расходов и объективность отражения в них реальных социально-экономических процессов развития соответствующего публично-правового образования, сбалансированность ресурсов (финансовых, материальных, трудовых). Реализация данного принципа в конечном итоге позволит поддерживать оптимальные пропорции между производством, накоплением и потреблением, а также различными отраслями и сферами экономики.
Принцип системности, в основе которого лежит положение о том, что бюджеты территориальных образований (региональные и местные) являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации, - принципы их формирования и исполнения в основном те же, что и для федерального бюджета. Разумеется, возникает определенная специфика, связанная с особенностями правового, экономического и социального статуса. Однако именно в рамках данного принципа обеспечивается единство методической базы планирования бюджетных расходов.
Принцип целевой направленности и рационального расходования средств предусматривает планирование направлений расходования бюджетных средств в рамках конкретного назначения финансирования. В результате обеспечивается целевая направленность бюджетных ресурсов, создаются необходимые условия для осуществления финансового контроля.
Принцип гарантированного обеспечения действующих обязательств проводится (в полном объеме) в соответствии с ориентирами и результатами бюджетной политики.
Принцип гласности ориентирован на информирование общества о ходе реализации бюджетного процесса, о порядке формирования расходной части соответствующего бюджета.
Современная экономическая действительность свидетельствует о том, что в научном и прикладном аспектах важным является выделение ряда признаков бюджетного планирования расходов, среди которых комплексность, последовательность и реалистичность.
Так, комплексность с позиций планирования бюджетных расходов предполагает взаимосвязь и взаимодействие всех элементов системы управления бюджетом исходя из результатов проводимого государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств с целью недопущения нарушений бюджетного законодательства. На практике взаимодействие макроэкономического, финансового и бюджетного планирования расходов позволит оценить последствия принимаемых решений и аргументировать направления развития экономики.
Безусловно, планирование расходов бюджета основывается на ориентирах бюджетной политики, установленных в Бюджетном Послании Президента РФ и отражает движение бюджетных средств в соответствии с целями и задачами социально-экономического развития государства. Поскольку именно Бюджетное Послание Президента РФ задает тактические и стратегические ориентиры, считаем, что бюджетное планирование расходов должно не только соответствовать тактическим задачам органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и отражать последовательность их действий в контексте реализации приоритетов развития государства на перспективу.
Необходимость эффективного использования бюджетных средств ставит перед планированием бюджетных расходов в качестве основной задачи определение форм и направлений, обеспечивающих достижение заданных результатов. Исходя из вышесказанного, реалистичность предполагает направление бюджетных средств на реализацию тех программ, которые будут обеспечивать соответствующий эффект.
Важной характеристикой планирования расходов бюджета является то, что его следует рассматривать как единую систему планирования расходных обязательств и бюджетных ассигнований. Важно отметить, что основу планирования объема и направлений использования бюджетных средств составляет понятие «расходное обязательство». Более того, через расходные обязательства устанавливается взаимосвязь выбора направлений использования бюджетных средств и выплачиваемых из бюджета бюджетных ассигнований.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
Уточним, что планирование расходных обязательств предусматривает:
• потребность в финансировании выбранных приоритетов социально-экономического развития;
• роль соответствующих расходов бюджета в решении задач социально-экономического развития государства в целом и его территориальных образований;
• возможности органов государственной власти и органов местного самоуправления в обеспечении достаточного и стабильного финансирования принятых бюджетных решений;
• выбор наиболее рациональных в конкретных условиях форм финансирования расходов бюджета.
Исходя из этого, основным принципом бюджетного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики.
Что касается планирования бюджетных ассигнований, то на этом этапе с одной стороны обеспечивается обоснованное и рациональное использование бюджетных средств, а с другой - создаются предпосылки для повышения эффективности расходов бюджета посредством проведения анализа и оценки. При этом результатом планирования бюджетных ассигнований является определение параметров бюджета.
Оценка бюджетного планирования расходов может быть осуществлена как в количественном, так и качественном выражении.
При этом именно качество бюджетного планирования расходов во многом определяет эффективность функционирования системы управления расходами посредством применяемых на различных этапах экономического развития времени методов.
Под методом планирования бюджетных расходов, на наш взгляд, следует понимать совокупность форм и способов, обеспечивающих распределение средств соответствующего бюджета, предназначенных для финансирования закрепленных законодательством за соответствующими органами власти функций и задач.
Одним из основных методов планирования расходов является нормативный метод, характеризующийся тем, что при его использовании бюджетные показатели (плановые) рассчитываются на основе различных норм и нормативов формирования и использования бюджетных средств исходя из особенностей производственной и непроизводственной сфер. Он обеспечивает стабильность и непрерывность бюджетного планирования и требует рациональной организации нормативной базы, которая предполагает: единство норм и нормативов всех уровней и периодов планирования, выбор эффективной системы формирования и использования норм и нормативов, обеспечение прогрессивности норм и нормативов на базе применения обоснованных методов расчета.
В результате совершенствования организации бюджетного процесса и эффективности использования бюджетных средств в практику бюджетного планирования был введен метод бюджетирования, ориентированного на результат (который связан с переходом от системы сметного финансирования к системе государственных заказов), распространяемый на конечных бюджетополучателей и распорядителей средств.
При этом в рамках бюджетирования бюджетные ассигнования распределяются в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей и в соответствии с приоритетами государственной политики, в том числе и в регионах (Сугарова, 2008).
В экономической литературе к основным принципами БОР относят:
• наличие социальной, экономической, финансовой и производственной обоснованности расходов, включенных в бюджет;
• планирование измеримых результатов;
• система оценки эффективности и результативности;
• мониторинг результатов деятельности.
БОР следует рассматривать как систему, которая основана на стратегическом планировании и включает распределение ограниченных бюджетных ресурсов в зависимости от заданных приоритетов. Основные цели бюджетирования, ориентированного на результат нами представлены на рис. 1.
Цели
А
Соотнесение ресурсов и запланированных результатов
Ограничения для необоснованного (неориентированн ого на результат) роста расходов
Рис. 1. Цели, достигаемые посредством бюджетирования, ориентированного на результат
Если сравнивать постатейное и программно-целевое бюджетирование, то можно выявить следующие различия. Во-первых, при постатейном бюджетировании контроль осуществляется за ресурсами, при программно-целевом бюджетировании - за результатами. Во-вторых, при постатейном планировании оно осуществляется «от достигнутого», а при программно-целевом осуществляется планирование результата. В-третьих, при постатейном планировании распределение расходов осуществляется по министерствам и ведомствам, при программно-целевом - по основным направлениям государственной политики.
В самом общем виде бюджетировние, ориентированное на результат, можно представить как систему формирования и исполнения бюджета, которая отражает взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. При этом в рамках перехода бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» (затратами) на управление «результатами» основные акценты делаются на повышении ответственности и расширении самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.
Важно отметить, что в рамках концепции «управления ресурсами» формирование бюджета осуществляется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. В результате такой подход при соблюдении жестких бюджетных ограничений обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. Однако ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В свою очередь в рамках концепции «управления результатами» формирование бюджета осуществляется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), а при их планировании особое внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. В то же время у администраторов бюджетных средств расширяется самостоятельность и ответственность, устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Отметим также, что основополагающей основой бюджетирования, ориентированного на результат, является выявление непосредственных и конечных результатов расходования бюджетных средств и других бюджетных показателей, на основании которых можно делать выводы о степени достижения поставленных целей.
Заметим, что преимуществом метода бюджетирования, ориентированного на результат, является гибкий подход к распределению бюджетных ресурсов по функциям государства с учетом приоритетов экономической и бюджетной политики, а также к отражению общественной значимости результатов («ожидаемые непосредственные» и «конечные») использования средств.
Вместе с тем, современная бюджетная практика свидетельствует о том, что многовариатность результатов использования средств бюджетов определяет необходимость обоснования различий между указанными результатами в рамках бюджетного процесса. Кроме того, важным является обоснование оценки достигнутых результатов как количественными, так и качественными показателями. Здесь уточним, что главное требование к ним - измеримость и сопоставимость.
Важно также отметить, что методы бюджетирования, ориентированного на результат, не были реализованы в полной мере, в результате чего федеральными органами власти была выдвинута обращенность к внедрению программного бюджета.
В условиях современной экономической действительности в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления вводится программно-целевой принцип организации их деятельности. При этом в рамках планирования расходов бюджета в бюджетный процесс вводятся «государственные программы РФ».
Государственная программа Российской Федерации - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения (по данным: http:www. consultant.ru).
Переход к данной практике требует создания базовых условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам, в том числе изменения порядка составления и утверждения бюджетов, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации, формирования статистических данных, являющихся базовыми для показателей результативности.
Внедрение программно-целевого принципа ориентировано на консолидацию стратегических целей и всей совокупности мер для их достижения в рамках государственных программ. Государственными программами планируется охватить все сферы деятельности органов исполнительной власти и большую часть бюджетных ассигнований.
Среди важнейших ожидаемых эффектов от внедрения государственных программ Правительством Российской Федерации указываются следующие. Во-первых, деятельность министерств и ведомств увязывается с общими приоритетами развития, а также достижениями стратегических целей. Во-вторых, программный бюджет позволяет проведение более жесткой бюджетной политики. В-третьих, повышается качество управления бюджетными средствами.
Вместе с тем, в современной бюджетной практике не сформирована однозначная позиция относительно внедрения программного бюджета на региональном и муниципальном уровнях. Так, согласно одной из позиций ре-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
гиональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной позиции, соответствующим территориям необходимо ориентироваться, прежде всего, на приоритеты их социально-экономического развития, и, соответственно, предусматривать иные программы. На наш взгляд, в результате особенности внедрения государственных программ на региональный и муниципальный уровень повлекут за собой необходимость совершенствования системы бюджетного планирования.
Модернизация методов планирования в целом способствует повышению надежности среднесрочного бюджетного планирования с учетом приоритетов социально-экономического развития государства. Вместе с тем проблематика дальнейшего упорядочения системы бюджетного планирования расходов повышением степени внедрения инструментов бюджетного планирования в реальный бюджетный процесс остается особенно востребованной.
ЛИТЕРАТУРА
«Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» / Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года №1101-р. Доступно на: http:www.consultant.ru.
Сугарова И.В. (2008). Бюджетирование на результат в региональной сфере образования // Terra Economicus. Т. 6. Ч. 3 № 2. С. 324-326.
Сугарова И.В. (2012). Бюджетное планирование расходов // Terra Economicus. Т. 10. № 4. С. 157-160.
REFERENCES
"Programme of the Government of the Russian Federation to improve the efficiency of budget expenditures for the period till 2012" / Approved by Decree of the Government of the Russian Federation from June 30, 2010. № 1101-p. Available at: http:www.consultant.ru. (In Russian.)
Sugarova I.V. (2008). Budgeting result in regional education. Terra Economicus. V. 6. Part 3, № 2. P. 324-326. (In Russian.)
Sugarova I.V. (2012). Budget planning costs. Terra Economicus. T. 10. № 4. P. 157-160. (In Russian.)
