CC BY
476
Программный бюджет: вопросы внедрения и применения Program Budget: implementation and application issues
Сугарова Ирина Валерьевна к.э.н., доцент
Северо-Осетинский государственный университет имени К.Л. Хетагурова
Sugarova Irina V.
Associate Professor North Ossetian State University KL Khetagurova
Аннотация: В статье исследуется проблематика внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Российской Федерации с учетом некоторых особенностей международной практики его применения.
Данная проблематика в большей степени актуализируется в связи с потребностью обеспечение результативности и эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В статье обозначено, что вопросы содержания, структуры государственных программ достаточно четко закреплены в законодательных и нормативных актах, однако оценка эффективности их реализации требует дальнейшей проработки.
Ключевые слова: программный бюджет, бюджетирование,
ориентированное на результат, эффективность бюджетных расходов, планировании расходов, бюджетная классификация, государственная программа, виды расходов
Abstract: This article explores the issues of implementation and budget in the budget process of the Russian Federation with respect to certain features of the international practice of its application .
This problem is more actualized due to the need to ensure the effectiveness and efficiency of budget spending at all levels of the budget system of the Russian Federation.
The article indicated that the issues of content, structure of government programs rather clearly enshrined in legislation and regulations , but the assessment of the effectiveness of their implementation requires further elaboration .
Keywords: program budget , budgeting, results-oriented , efficiency of budget expenditures , planning , budget classification , the state program , the types of costs
Одним из основных инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, в современной экономической практике, является программноцелевое финансирование, предполагающее переход к формированию бюджетов в разрезе государственных программ. Это обуславливает введение в бюджетную практику понятий «программного бюджетирования» и программного бюджета.
Впервые законодательное закрепление понятий было осуществлено в1965 году в США. В последующем бюджетные реформы были проведены в большинстве развитых и развивающихся странах, однако их результаты оказались неоднозначными. К примеру, несмотря на достижения в одних странах (США, Великобритания, Канада, Франция, Нидерланды, Бразилия, Южная Корея), в ряде других ожидания, связанные с бюджетными реформами не оправдались.
Обобщенная международная практика формирования программного бюджета выделяет основные принципы его применения:
- программы должны содержать максимально соответствующие им показатели непосредственных и конечных результатов;
- программная классификация должна охватывать все бюджетные расходы.
Кроме того, в зависимости от целей использования программного бюджета выделяются типы страновых моделей программного бюджетирования [7]:
• программный бюджет как инструмент стратегического планирования и установления приоритетов расходов бюджета;
• программный бюджет как инструмент улучшения системы управления государственными финансами;
• программный бюджет как инструмент учета полных затрат в бюджетной деятельности;
• программный бюджет, используемый для целей анализа.
Наиболее эффективными считаются модели, в которых используются все подходы к использованию программного бюджета.
Важно отметить, что для программно - целевого финансирования характерны следующие черты:
• целенаправленное воздействие на решение конкретной проблемы;
• воздействие на цели социально - экономического развития путем реализации комплекса мер, взаимоувязанных по срокам, направлениям, исполнителям, ресурсному обеспечению;
• межотраслевой, межтерриториальный характер программно -целевого финансирования.
В экономической литературе часто понятия «программно - целевое
бюджетирование» и «бюджетирование, ориентированное на результат»
отождествляются. Однако, на наш взгляд, это не совсем верно, поскольку
3
«бюджетирование, ориентированное на результат» - понятие более широкое и содержательной части представляет собой совокупность трех взаимосвязанных элементов: среднесрочного бюджетного планирования, программно - целевого метода распределения расходов, системы контроля оценки результативности бюджетных расходов. Бюджетирование, ориентированное на результат представляет собой метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающем распределение бюджетных средств исходя из общественной значимости ожидаемых и конкретных результатов их использования с учетом приоритетов государственной экономической политики. В свою очередь планирование расходов бюджетов, с целью предоставления общественных благ, может реализовываться с помощью сметного, нормативного и программно - целевого бюджетирования. Таким образом, программно - целевое бюджетирование является одним из способов реализации механизма бюджетирования, ориентированного на результат [8].
Уточним, что в самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат можно представить как систему формирования и исполнения бюджета, которая отражает взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. При этом в рамках перехода бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» (затратами) на управление «результатами» основные акценты делаются на повышении ответственности и расширении самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.
При этом основополагающей основой бюджетирования, ориентированного на результат, является выявление непосредственных и конечных результатов расходования бюджетных средств и других бюджетных показателей, на основании которых можно делать выводы о степени достижения поставленных целей.
В свою очередь, программное бюджетирование представляет собой
процесс составления бюджетов, ориентированных на достижение
4
осуществляемых государственных расходов посредством финансирования целевых программ.
В Российской Федерации задача перехода к программному бюджету была поставлена Президентом РФ в Бюджетном Послании о бюджетной политики в 2013 - 2015 гг., где отмечалось, что «для достижения целей социально -экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ» [2].
В свою очередь Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов был закреплен переход федерального бюджета к программной его структуре.
Объектом программного бюджетирования являются государственные программы, порядок разработки, реализации и оценки эффективности которых утвержден соответствующим Постановлением Правительства РФ [6].
Г осударственная программа Российской Федерации - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения [5].
Укажем, что в качестве общих принципов разработки и реализации государственных программ обозначены следующие критерии:
определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
установление для государственных программ, как правило, измеримых
5
результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих
удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;
наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
Среди важнейших ожидаемых эффектов от внедрения государственных программ Правительством Российской Федерации указываются следующие. Во
- первых, деятельность министерств и ведомств увязывается с общими приоритетами развития, а также достижениями стратегических целей. Во -вторых, программный бюджет позволяет проведение более жесткой бюджетной
политики. В - третьих, повышается качество управления бюджетными средствами.
Современная российская бюджетная практика в рамках применения программно - целевого планирования свидетельствует также об использовании долгосрочных целевых и ведомственных программ.
Так, федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно -исследовательских, опытно - конструкторских, производственных, социально -экономических, организационно - хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики
[3].
В свою очередь ведомственная целевая программа - утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов [4].
В таблице 1 нами представлена правовая основа функционирования указанных программ, которая позволяет выделить объект управления каждой конкретной программы.
Таблица 1
Вид программы Правовая база Объект управления
Федеральная целевая программа Постановление Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О поставках Системная проблема
продукции для федеральных государственных нужд»
Ведомственная целевая программа Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» Тактическая задача
Государственная программа Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» Сфера социально -экономического развития и безопасности
При этом одной из отличительных особенностей применения государственных программ является использование широкого спектра инструментов государственного управления, среди которых: бюджетное
финансирование, меры государственного регулирования, взаимодействие со всеми субъектами бюджетных отношений. В свою очередь для долгосрочных и ведомственных программ характерно лишь бюджетное финансрование.
Безусловно, переход к практике программного бюджетирования потребовал создания базовых условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам, в том числе изменения порядка составления и утверждения бюджетов, корректировки бюджетной классификации Российской Федерации, формирования статистических данных, являющихся базовыми для показателей результативности.
Укажем, что механизм внедрения программного бюджетирования в практику составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации введен с 1 января 2014 года.
При этом в классификацию расходов бюджетов введены изменения, касающиеся видов расходов. Так, едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами видов расходов являются [1]:
1) группа «Расходы на выплату персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами»;
2) группа «Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения
государственных (муниципальных) нужд»;
3) группа «Социальное обеспечение и иные выплаты населению»;
4) группа «Капитальные вложения в объекты государственной
(муниципальной) собственности;
5) группа «Межбюджетные трансферты»;
6) группа «Предоставление субсидий бюджетным, автономным
учреждениям и иным некоммерческим организациям»;
7) группа «Обслуживание государственного (муниципального) долга»;
8) группа «Иные бюджетные ассигнования».
Важно отметить, что целевые статьи расходов федерального бюджета
обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к государственным
программам Российской Федерации, их подпрограммам или непрограммным
направлениям деятельности (функциям) федеральных государственных
органов, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и
здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов
9
федерального бюджета, или к расходным обязательствам, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета.
Вместе с тем, в современной бюджетной практике не сформирована однозначная позиция относительно внедрения программного бюджета на региональном и муниципальном уровнях. Так, согласно одной из позиций региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной позиции соответствующим территориям необходимо ориентироваться, прежде всего, на приоритеты их социально - экономического развития, и соответственно предусматривать иные программы [9]. В результате особенности внедрения государственных программ на региональный и муниципальный уровень повлекут за собой необходимость совершенствования системы бюджетного планирования.
Литература:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Москва: Проспект,
КноРус, 2014
2. Бюджетное Послание президента РФ о бюджетной политики в 2013 -2015 гг.
3. Постановление Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 26 июня 1995 г. №594
4. Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 г. №294
5. «Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»/Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года №1101 - р.
6. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ Российской Федерации» №588
7. Богачева О.В., Лавров А.М., Ястребова О.К. Международный опыт программного бюджетирования//Финансы.-2010. -№ 12
8. Сугарова И.В. Бюджетное планирование расходов//Тегга Economicus. 2012 Т. 10. №4.
9. Сугарова И.В. Совершенствование методов бюджетного планирования расходов//Вестник С0ГУ.-2013.- №4
Literature :
1. Budget Code of the Russian Federation. Moscow: Prospect KnoRus , 2014
2 . Budget Message of the President of the Russian Federation on fiscal policy in 2013 - 2015 years.
3 . RF Government Resolution "On the implementation of the Federal Law " On the supply of products for federal state needs " from June 26, 1995 № 594
4 . RF Government Resolution "On measures to improve the effectiveness of budget expenditures" on May 22, 2004 № 294
5 . " Programme of the Government of the Russian Federation to improve the efficiency of budget expenditures for the period till 2012" / Approved by Decree of the Government of the Russian Federation from June 30, 2010 № 1101 - p.
6. Government Decree of August 2, 2010 "On approval of the design, implementation and evaluation of the effectiveness of government programs of the Russian Federation » № 588
7. Bogachyova OV Lavrov AM, DC Yastrebova International experience of program budgeting / / Finansy. 2010 . - № 12
8. Sugarova IV Budget planning costs / / Terra Economicus. 2012 T. 10 . Number 4 .
9. Sugarova IV Improving methods of budget expenditure planning / / Herald SOGU. 2013 . - № 4
