CC BY
118
Государственные закупки
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ ПОТОКОВ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ
И ЗАКУПОК
Р. А. НАБИЕВ, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «Экономика и управление на предприятии»
Р. К. АРЫКБАЕВ, кандидат экономических наук, профессор кафедры «Экономика бизнеса и финансы» Астраханский государственный технический университет
В статье рассмотрены возможности использования различных методологий бюджетирования финансовых потоков применительно к системе государственных заказов и закупок (СГЗЗ). Показано, что выбор методологии бюджетирования СГЗЗ должен быть основан на использовании и реализации преимуществ различных подходов применительно к сложившимся социально-экономическим условиям.
Ключевые слова: финансы, потоки, системы, государство, заказы, бюджет, закупки, результат.
Вопросы эффективного бюджетирования финансовых потоков системы государственных заказов и закупок (СГЗЗ) в современных экономических условиях являются крайне актуальными.
Консолидированные бюджетные закупки федеральных органов власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на протяжении последних лет неуклонно возрастают. По различным оценкам это от 30 до 40 % консолидированного бюджета страны: в 2006 г. — около 2,0 трлн рублей, в 2007 г. — 3 трлн рублей, 2008 г. — 4 трлн рублей1 [1].
1 Динамика развития России и международная практика показывают повсеместную положительную тенденцию роста объемов государственных заказов. Если принять, что государственные заказы и закупки есть специфическая форма расходования государственных средств [1], [3], то представляется возможным увязать основные причины роста объемов государственных закупок с ростом государственных расходов в целом. Иными словами, по ряду направлений они имеют
Различия в оценке бюджетных расходов на государственные закупки обусловливаются отсутствием в системе бюджетной классификации такой статьи, как закупки для государственных нужд. Соответствующие расходы рассредоточены по бюджетам министерств и ведомств.
Основная цель бюджетирования финансовых потоков СГЗЗ заключается в оптимизации расходов посредством эффективного планирования (в тесной увязке с бюджетным процессом), размещения государственного заказа (соблюдение принципов открытости, прозрачности конкурсных процедур), обеспечения результативности производимых расходов, контроля за расходованием средств.
Первым шагом на пути повышения эффективности бюджетных расходов, определяющим во многом эффективность СГЗЗ, с точки зрения экономности и результативности использования бюджетных средств, как уже отмечалось [2], являет-
одну природу, из которых, на наш взгляд, важны следующие. Так, Вагнер А. объясняет рост государственных расходов перемещением производства общественных благ от сектора домашнего хозяйства к государственному сектору (медицина, образование, социальное обслуживание населения) и высокой эластичностью спроса на общественные блага по доходу. Теория Пикока-Вайзмана обусловливает рост государственных расходов внешними причинами (война, голод, иные социальные катаклизмы, в т. ч. добавим и последствия финансово-экономических кризисов (авт.), которые в дальнейшем замещаются гражданскими расходами — эффект замещения (позитивная роль государственных расходов) [3].
ся увязка процесса формирования государственных заказов и закупок с бюджетным процессом. Эти два процесса неразрывно взаимосвязаны. Вместе с тем, признавая, что расходы бюджета в нашей стране в большей части формируются (планируются), исходя из возможностей доходной части бюджета, а не из потребностей, не все государственные нужды могут быть удовлетворены.
В современной теории и практике бюджетирования государственных финансов выделяют четыре основных методологических подхода к бюджетированию:
а) традиционное;
б) бюджетирование, основанное на планово-нормативных показателях;
в) адаптивное бюджетирование;
г) бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) [3].
Отметим, что возможно различное их сочетание. В условиях жесткой экономии бюджетных средств традиционное бюджетирование может трансформироваться в бездефицитное бюджетирование, для преодоления системного кризиса бюджетной сферы БОр — в бюджетирование с нуля [3].
Проанализируем возможности использования приведенных методологий бюджетирования применительно к системе государственных заказов и закупок.
В рамках традиционного бюджетирования бюджет сГЗЗ на очередной финансовый год или плановый период формируется на основе отчетных данных об исполнении за истекший год с использованием индексов цен. При этом возможно использовать как общий показатель индекса потребительских цен (иПЦ), так и его составляющие (иПЦ на товары продовольственные и непродовольственные, услуги). таким образом, процесс планирования основан на определении и использовании индексов цен, влияющих на основные виды расходов и приведении фактических и плановых расходов к моменту текущего финансового года. тем самым достигается стабильность процесса планирования и исполнения государственного заказа, т.к. сформированные расходные пропорции для удовлетворения государственных нужд служат основой для последующей корректировки. Это позволяет выстроить также и эффективную систему контроля не только за исполнением, но и за формированием госзаказа, способную выявлять лоббирование государственным заказчиком ведомственных интересов, т. к. заявка на государственный заказ сверх прогнозных цифр должна быть обоснована наличием веских причин.
данный подход к бюджетированию сГЗЗ позволяет оценить потребности государства или региона, но при этом практически не объясняет, почему расходы именно такие. Методика индексации не позволяет допускать возможных объективных существенных отклонений, отсутствует оценка результативности произведенных расходов. Методология эффективна в условиях стабильного экономического развития, а также для кризисной ситуации, когда сформированы и проводятся антикризисные мероприятия, и по результатам текущего финансового года существует необходимость их дальнейшей реализации.
Методология бюджетирования, основанная на планово-нормативных показателях, заключается в планировании бюджетных расходов сГЗЗ, исходя из необходимости обеспечения государственных потребностей по установленным качественным и количественным стандартам. контроль переносится на функциональное и финансовое соответствие расходов установленному стандарту. данный вид бюджетирования, как и традиционное, применим там, где есть четкие стандарты (к примеру, расходы на обеспечение норм питания в дошкольных, лечебных учреждениях, соблюдение норм лекарственного обеспечения, санитарно-эпидемиологических норм, социальных минимальных стандартов и т.д.). необходимо отметить, что финансовый норматив определяется на основе фактических или плановых расходов предыдущих лет, который далее индексируется. Путем умножения финансового норматива на количество потребителей рассчитываются минимальные расходные обязательства, и формируется объем государственного заказа.
Преимуществами данной методологии являются обеспечение в рамках сГЗЗ удовлетворения государственных потребностей гарантированного качества, контроль за себестоимостью (непревышение установленного стандарта), наличие объективных показателей для оценки их качества (соответствие установленному стандарту). Вместе с тем у государственного заказчика отсутствует должная мотивация оптимизации количественного и качественного состава закупаемых услуг. стандарт нуждается в пересмотре (особенно в финансовом обеспечении. Это вызвано как ростом цен, так и появлением на рынке новых технологий, препаратов, оборудования и т. д. использование данной методологии подразумевает постоянный мониторинг появления на рынке новых продуктов и технологий, анализ конъюнктуры рынка. Оптимальным будет ее применение в условиях
стабильного и поступательного развития экономики, науки и техники, тогда как при ускоренном инновационном развитии может возникнуть ряд совершенно объективных трудностей.
Следующая рассматриваемая методология бюджетного планирования — адаптивное бюджетирование, предполагает, что объем и распределение бюджетных средств между их распорядителями и получателями обозначается общей суммой расходов. Применительно к СГЗЗ, государственные заказчики могут самостоятельно определять функциональную и финансовую составляющие бюджетных расходов в рамках своих расходных полномочий. В условиях быстрого реагирования на изменения в социально-экономической сфере предвидение и реагирование на изменение государственных потребностей, и, следовательно, возможность оперативного управления расходами на осуществление госзаказчиком текущей деятельности становятся крайне эффективными. Иными словами, на уровне бюджетных учреждений предполагается их высокая самостоятельность и автономность в формировании и размещении государственного заказа.
Повышение результативности бюджетных расходов в СГЗЗ тесно связано с методологией бюджетирования, ориентированного на результат [4], при которой в процессе формирования и исполнения государственного заказа повышается ответственность, расширяется самостоятельность государственных заказчиков. БОР или программно-целевое бюджетирование — система бюджетного планирования, связывающая произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и бюджетной эффективностью [4]. БОР на протяжении последних десятилетий с успехом используется в развитых странах (Великобритании, США, Швеции и др.), в госудрствах с переходной экономикой (Болгария, Венгрия и т. д.). В государственный сектор метод управления по целям пришел из бизнеса, где этот подход достаточно популярен [3]. Ценность БОР для общества состоит в том, что он лучше позволяет понять, какие цели ставят перед собой правительство, министерства и ведомства, насколько они отвечают потребностям различных групп населения и в какой степени правительству удастся достичь поставленных целей [3].
В России создание механизма по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат, закреплено в Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004—2006 гг. Бюджетирование, ориентированное на результат, означает привязку производимых бюджетных расходов к результату,
который достигается с их помощью [5]. Точнее, механизм БОР заключается в смещении акцента от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». В целях лучшего представления в таблице 1 сведены и представлены основные отличия бюджетирования, ориентированного на результат, от затратного метода бюджетирования.
Существенным является то, что соблюдение принципов БОР предполагает расширение самостоятельности участников бюджетного процесса, повышение их ответственности за достижение количественно измеримого результата, переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими (планируемыми) результатами их использования в рамках приоритетов государственной политики.
Внедрение БОР в РФ вызвало необходимость реформирования всех стадий бюджетного процесса и пересмотра функций его участников. Это и реформа бюджетного федерализма, бюджетного планирования, бухгалтерского учета, и реформа государственной службы [7].
Реализация принципов БОР — достаточно многоэтапный процесс. Из него можно выделить следующие этапы: разработка нормативно-методической базы БОР; создание программно-целевой структуры бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования (СБП); реорганизация бюджетного процесса на принципах БОР; пересмотр системы учета и контроля бюджетных расходов; внедрение механизмов роста эффективности бюджетных расходов.
В настоящее время в России на федеральном и региональном уровнях в целом сформирована определенная нормативная база, позволяющая государственным органам исполнительной власти перейти к внедрению БОР.
Вместе с тем недостаточная методическая база, к примеру, отсутствие четких регламентов работы с целевыми программами СБП, сдерживает этот процесс. При этом наибольшие проблемы у СБП возникают именно при разработке и обосновании количественных характеристик результативности и эффективности бюджетных расходов по соответствующему направлению финансирования.
Необходимо также отметить, что уровень внедрения принципов БОР по субъектам РФ значительно дифференцирован, что напрямую связано с резким различием в уровне их социально-эко-
Таблица 1
Основные отличия БОР от затратного метода бюджетирования
Затратный метод бюджетирования БОР
1 Планирование и утверждение бюджета
1.1. Задача планирования Распределение общего объема расходов между бюджетополучателями Увязка объема и структуры расходов бюджета с приоритетами государственной политики, ожидаемыми и фактическими результатами
1.2. Основные подходы к планированию Планирование в разрезе ведомств и их смет Программно-целевой подход (ведомственные целевые программы, показатели результатов)
1.3. исходная база планирования Расходные потребности ведомств Приоритеты, результаты программ
1.4. структура расходов бюджета Приоритет экономической и ведомственной классификации Приоритет программной классификации
1.5. Формат проекта закона о бюджете не предусматривает информации о запланированных результатах Цели, результаты, измеримые показатели результатов
1.6. Детализация расходов Подробная Агрегированные расходы
1.7. Законодательные органы власти обсуждают и утверждают Детальную структуру расходов Цели, результаты, показатели результатов; агрегированную структуру расходов
2. Исполнение бюджета, отчетность и контроль
2.1. Ответственность субъектов бюджетного планирования За целевое использование средств За целевое использование средств и за достижение плановых результатов с минимальными затратами
2.2. самостоятельность сБП Ограничена Высокая свобода распоряжения ресурсами в рамках программ
2.3. Уровни принятия решений Высокая степень централизации Делегирование на уровни эффективного исполнения
2.4. Отчет об исполнении бюджета Фактические расходы относительно утвержденных Уровень достижения результатов, причины отклонений, необходимость корректировки программ
2.5. система контроля Доминирует внешний контроль за деятельностью сБП Доминирует внутренний самоконтроль сБП
2.6. Основная цель контроля Целевое использование бюджетных средств Достижение запланированных результатов, правильность их измерения
2.7. Главные объекты внешнего контроля Дробные статьи затрат Результаты и общий объем расходов; качество системы внутреннего контроля
Источник: [6], адаптировано авторами.
номического развития. Вместе с тем, первичным ограничением экономического роста во многих регионах является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточно качественные характеристики самой системы управления финансами.
Практика «управления затратами, а не результатами» ведет к росту расходов региональных бюджетов пропорционально росту доходов. Это становится особенно опасным в условиях роста бюджетных обязательств в социальном секторе. существующая схема бюджетного управления воспроизводит ежегодные затраты, калькулируемые «снизу», от бюджетополучателей, и не обеспечивает в должной мере возможности управлять достижением результатов. В этих условиях переход от управления затратами к управлению результатами крайне актуален и единственно верный путь [7].
К примеру, в Астраханской области прямой экономический эффект от реализации комплекса мероприятий по созданию системы управления результатами (БОР) за первые 3 года после получения ее результатов оценивается в 1,35 млрд руб. [8].
Эта сумма характеризует величину сокращения неэффективных или малоэффективных расходов, которые были бы осуществлены за счет средств консолидированного бюджета Астраханской области в 2009 — 2011 гг., если бы переход от управления затратами к управлению результатами не был осуществлен. Иными словами, 1,35 млрд руб. был бы объемом упущенной выгоды, так как средства были бы потрачены не на достижение приоритетных целей развития области, а на финансирование потребностей системы управления региональными финансами «по инерционному принципу» (ин-
финансы и кредит
5
дексация расходов, произведенных в предыдущие периоды) [8].
Исходя из принципов БОР, формирование бюджета СГЗЗ должно основываться на следующих основных этапах.
Во-первых, формирование государственных нужд обязано исходить из приоритетов, целей и задач, установленных и закрепленных в программных документах (к примеру, стратегии развития страны, региона и т. д.).
Во-вторых, необходимо определить показатели (индикаторы), характеризующие состояние достижения цели, которые будут использованы для оценки результативности произведенных расходов. При этом может быть использована методика ранжирования индикаторов по степени достижения цели.
В-третьих, надо определить ресурсы, необходимые для достижения целей, и сформировать сбалансированный бюджет государственных закупок.
Несмотря на достаточно простой алгоритм процесса бюджетирования, ориентированного на результат, реализация данной методологии сопряжена с целым рядом препятствий, вызванных ошибками, допускаемыми при планировании, внедрении, реализации методологии БОР. Основная трудность использования БОР, в том числе и в СГЗЗ, заключается в субъективизме интерпретации индикаторов. К примеру, часто индикатор результативности подменяется способом его достижения. Скажем, наличие объемов финансирования — это не цель, а способ достижения. Также присутствует излишний позитивизм при разработке индикаторов результативности. Ошибочно не уделяется внимание показателям, характеризующим негативные тенденции. На достижение результата (эффективное удовлетворение государственных нужд) оказывает влияние множество факторов, из которых в систему индикаторов, характеризующих достижение цели, необходимо включать наиболее значимые.
Определение расходных обязательств финансирования государственных нужд должно быть определено таким образом, чтобы спланировать достижение заданного показателя как по итогам предстоящего года, так и в последующие годы.
Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов в системе государственных заказов и закупок. Рассмотренные методологические подходы к бюджетированию финансовых потоков СГЗЗ имеют как свои преимущества, так и недостатки.
Выбор методологии бюджетирования СГЗЗ, в том числе и возможное их сочетание, должен быть основан на использовании и реализации преимуществ различных подходов применительно к сложившимся социально-экономическим условиям.
При этом бюджетирование, ориентированное на результат, необходимо рассматривать как одно из наиболее перспективных направлений управления финансами в системе государственных заказов и закупок. БОР позволяет распределять бюджетные ресурсы адекватно ожиданиям государственных заказчиков, определять эффективность бюджетных расходов, является эффективным способом решения проблем удовлетворения государственных нужд посредством соотношения приоритетов ожиданий и фактических (плановых) расходов.
Список литературы
1. Бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие / А. З. Селезнев / Под ред. Проф.
B. Ю. Касатонова. М.: Магистр, 2007. 383 с.
2. Арыкбаев Р. К., Набиев Р. А. Повышение эффективности бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок// Финансы и кредит. № 25 (313), 2008, июль, с. 2-5.
3. Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы: Монография; А. В. Дорждеев и др. М.: Финансы, 2008 365 с.
4. Бюджетирование, ориентированное на результат, для специалистов Роспотребнадзора: учебное пособие / Под ред. Н. В. Шестопалова, Л. М. Симкаловой, О. В. Митрохина. М.: ГЭОТАР-Медиа, 2007. 256 с.
5. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (ред. от 23.12.2004) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах», «Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования»).
6. Арыкбаев Р. К., Золотое С. Ю. Повышение эффективности управления общественными финансами: бюджетирование, ориентированное на результат Вестник СГСЭУ, Изд-во СГСЭУ, 2007. № 17(3).
C. 114-116.
7. Финансовая политика России: учебное пособие / Р. Набиев, Г. Тактаров, Р. Арыкбаев. М.: Финансы и статистика, 2008. 392 с.
8. Постановление Правительства Астраханской области от 27.10.2006 № 379-п «Об отраслевой целевой программе реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006 — 2008 годы».
