CC BY
32
Ключевые слова: эффективность осуществляемых затрат, бюджети-рование, ориентированное нарезуль- тат, государственный заказ, бюджет- ный процесс.
Вовченко Н. Г.
д.э.н., профессор кафедры «Финансы» РГЭУ (РИНХ)
Эл. почта:
vovchenko@rambler.ru Зибзеева Е. В.
аспирант кафедры «Финансы»
РГЭУ (РИНХ)
Эл. почта: Referi88 @vandex.ru УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСОВЫМИ ПОТОКАМИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА, ОСНОВАННОЕ НА БЮДЖЕТИРОВАНИИ,
ОРИЕНТИРОВАННОМ НА РЕЗУЛЬТАТ
Управление бюджетным процес- сом по расходам должно быть пере- ориентировано на критерии эффек- тивности осуществляемых затрат. Этим целям отвечает разработка и практическая реализация системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). При внедрении конечного результата в процесс бюд- жетирования и в целях формирования эффективной модели определения бюджетных ассигнований программа бюджета должна быть интегрирована в общую схему финансового управления бюджета). Для того чтобы система БОР эффективно действовала, необхо- димо, чтобы соответствующие агент- ства или департаменты постоянно ра- ботали над улучшением стандартов и качества услуг, оказанных государст- вом, а также более качественным пла- нированием государственного заказа.
В условиях нестабильности миро- вой экономики и ресурсных ограниче- ний особое значение приобретает ин- формация для принятия своевременных и эффективных решений, возможность на стадии планирования проводить сце- нарные расчеты и осуществлять превен- тивный контроль расходов, их соответ- ствия целям и задачам, поставленным органами власти всех уровней. Бюдже- тирование, ориентированное на резуль- тат, в сфере централизованных финан- сов позволяет решать многогранные задачи управления финансами, концен- трировать финансирование на приори- тетных направлениях, достижении по- ставленных целей и получении запла- нированных результатов.
Основная цель бюджетирования финансовых потоков системы государ- ственного заказа (СГЗ) заключается в оптимизации расходов посредством эф- фективного планирования (в тесной увязке с бюджетным процессом), раз- мещения государственного заказа (со-
блюдение принципов, открытости, про- зрачности конкурсных процедур), обес- печения результативности производи- мых расходов, контроля за расходова- нием средств[3]. Современные представления о бюджетировании, ориентированном на результат, берут начало в концепции Программно-целевого планирования, активно развивавшейся в шестидесятые- восьмидесятые годы XX века в СССР, и системе РРВS (Планирование -Про- граммирование - Бюджетирование), разработанной в США в конце пятиде- сятых — начале шестидесятых годов для оптимизации распределения ресур- сов в рамках бюджетных ограничений. В дальнейшем бюджетирование, ориен-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №3. 2012 34 РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
тированное на результат, непрерывно развивалось и было внедрено в боль- шинстве стран Организации экономиче- ского сотрудничества и развития, среди которых Австралия, Великобритания, Нидерланды, Новая Зеландия, Норве- гия, США, Швеция и другие[8]. В Рос- сии, начиная с 2003 г., в Бюджетных по- сланиях прослеживается линия на совершенствование бюджетной политики на основе среднесрочного бюджетного планирования, внедрения программно - целевых методов и бюджетирования, ориентированного на результат. В Про- грамме Правительства РФ по повыше- нию эффективности бюджетных расхо- дов на период до 2012 года отмечено поэтапное внедрение «инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных националь- ных проектов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных (муниципальных) за- даний, проектов по реализации Основ- ных направлений деятельности Прави- тельства Российской Федерации)»[2]. В Бюджетном послании Президента Рос- сии о бюджетной политике в 2012-2014 годах поставлена задача «начать полно- масштабное внедрение с 2012 года про- граммно-целевого принципа организа- ции деятельности органов исполнитель- ной власти и соответственно программ- ных бюджетов на всех уровнях управ- ления»[1], ориентировать бюджетные расходы не на содержание сети учреж- дений, а на обеспечение результативно- сти их деятельности. Наиболее важной задачей бюджетной реформы в России является переход от управления бюд- жетными затратами к управлению ре- зультатами для максимально эффектив- ного использования бюджетных ресур-сов.
Механизм бюджетирования, ори- ентированного на результат, заключает- ся в смещении акцента от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». В целях лучшего представления в таблице 1 све- дены и представлены основные отличия бюджетирования, ориентированного на результат, от затратного метода бюдже- тирования.
Таблица 1. Сравнительная характеристика БОР
и затратного метода бюджетирования
Затратный метод бюджетирования БОР
1. Планирование и утверждение бюджета
1.1. Задача планирования Распределение общего Увязка объема и структуры расходов
объема расходов между бюджета получателями бюджета с приоритетами государст- венной политики, ожидаемыми и фактическимирезультатами
1.2. Основные подходы к планированию Планирование в разрезе ведомств и их смет Программно-целевой подход (ведомственные целевые программы, показатели результатов)
1.3. Исходная база планирования Расходные потребности ведомств Приоритеты, результаты программ
1.4. Структура расходов бюджета Приоритет экономической и ведомственной классификации Приоритет программной классификации
1.5. Формат проекта закона о бюджете Не предусматривает информации о запланированных результатах Цели, результаты, измеримые показатели результатов
1.6. Детализация расходов подробная Агрегированные расходы
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №3. 2012 35 РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
Продолжение таблицы 1
1.7. Законодательные органы власти обсуждают и утверждают Детальную структуру расходов Цели, результаты, показатели результатов; агрегированную структуру расходов
2. Исполнение бюджета, отчетность и контроль
2.1. Ответственность субъектов бюджетного планирования За целевое использование средств За целевое использование средств и за достижение плановых результатов с минимальными затратами
2.2. Самостоятельность субъективного бюджетного планирования Ограничена Высокая свобода распоряжения ресурсами в рамках программ
2.3. Уровни принятия решений Высокая степень централизации Делегирование на уровни эффективного исполнения
2.4. Отчет об исполнении бюджета Фактические расходы относительно утвержденных Уровень достижения результатов, при-
чины отклонений, необходимость корректировки программ
2.5. Система контроля Доминирует внешний контроль за деятельностью Доминирует внутренний самоконтроль субъектов бюджетного планирования
2.6. Основная цель контроля Целевое использование бюджетных средств Достижение запланированных результатов, правильность их измерения
2.7. Главные объекты внешнего контроля Дробные статьи затрат Результаты и общий объем расходов; качество системы внутреннего контроля
Изучение позиции различных авторов, раскрывающих сущность и фор- мулирующих принципы и функции бюд- жетирования, позволило сделать вывод, что на современном этапе бюджета- рование является универсальной техно- логией управления в системеуправле- ния централизованными и децен- трализованными финансами, успешно сочетает черты хозяйственногорасче- та (в частности, мотивация субъектов бюджетирования зависит от финансово- го результата, в том числе соотношения доходов и расходов при достижении целевых показателей объектами бюд- жетирования), финансового планиро- вания (на этапе планирования в системе бюджетирования планируются доходы, расходы и денежные потоки, позво- ляющие реализовать цели предпри- ятия, муниципалитета и других объектов бюджетирования), управленческого уче- та (на этапе формирования фактической версии бюджетной модели данные поступают из учетных систем, в том числе из системы управленческого учета, что требует унификации структуры и анали- тических разрезов этих систем).
Выбор методологии бюджетиро- вания должен быть основан на исполь- зовании преимуществ различных под- ходов применительно к сложившимся социальноэкономическим условиям. При этом бюджетирование, ориентиро- ванное на результат, необходимо рас- сматривать как одно из наиболее пер- спективных направлений управления финансами системы государственного заказа.
В современной теории и практике бюджетирования государственных фи- нансов выделяют четыре основных ме- тодологических подхода бюджетирова- ния: традиционное; основанное на пла- ново-нормативных показателях; адап- тивное; а также ориентированное на ре- зультат (БОР). Надо отметить, что воз- можно различное их сочетание. Так, в условиях жесткой экономии бюджетных средств традиционное бюджетирование может трансформироваться в бездефи- цитное бюджетирование, для преодоле- ния системного кризиса бюджетной сферы БОР - в бюджетирование с нуля. БОР обеспечивает прямую взаимосвязь между расходами бюджета и
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №3. 2012 36 РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
результатами бюджетного финансиро- вания и предполагает просчет ожидае- мых результатов уже на этапе планиро- вания финансирования госзаказов, а также постоянный государственный и ведомственный мониторинг использо- вания финансовых средств[4].
Сущность метода бюджетирова- ния определяет направленность бюд- жетного планирования на достижение конкретных конечных результатов. Уже на этапе планирования бюджета необ- ходима оценка результативности пред- полагаемых расходов. Существенным является то, что соблюдение принципов БОР предполагает расширение само- стоятельности участников бюджетного процесса, повышение их ответственно- сти за достижение количественно изме- римого результата, переход преимуще- ственно к программно-целевым мето- дам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь ме- жду распределением бюджетных ресур- сов и фактическими (планируемыми) результатами их использования.
При внедрении конечного резуль- тата в процесс бюджетирования, и в це- лях формирования эффективной модели определения бюджетных ассигнований, программа бюджета должна быть ин- тегрирована в общую схему финансово- го управления бюджета. Для того чтобы система БОР эффективно действовала необходимо, чтобы соответствующие агентства или департаменты постоянно работали над улучшением стандартов и качества услуг, оказанных государст- вом, а также более качественным планированием государственного заказа.
Постановка и автоматизация бюд- жетных процессов предусматривают три основных этапа:
• технологию бюджетирования (определение видов и форматов бюдже- тов, систему бюджетных показателей и нормативов, порядок консолидации бюджетов различного уровня организа- ционной структуры и функционального
назначения);
• организацию бюджетирования (выделение Центров ответственности - структурных подразделений или на- правлений бизнеса, определение регла- ментов и механизмов бюджетного кон- троля, распределение функций между службами и структурными подразделе- ниями различного уровня);
• автоматизацию расчетов различ- ных вариантов прогнозного бюджета и коррекцию текущего.
Для формирования бюджета на основе бюджетирования, ориентиро- ванного на результат, расходы всех ми- нистерств и ведомств должны быть раз- биты по видам деятельности, направ- ленным на решение стоящих перед ни- ми государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается про- грамма. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, в том числе обоснование планируемых заку- пок товаров, работ, услуг, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения програм- мы и процедур измерения этих показа- телей[7].
В модели бюджетирования, ори- ентированного на результат, изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в пер- вую очередь, за достижение запланиро- ванных результатов. Повышение ответ- ственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в рас- ходовании финансовых средств. Распо- рядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую сво- боду в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, то есть улучшения результатов относительно затрат или минимизации затрат относи- тельно результатов.
При бюджетирова- нии, ориентированном на результат, распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному пе-
рераспределению ресурсов между про- граммами, а также право в рамках уста- новленных лимитов использовать сэко- номленные средства, в том числе полу- ченные по результатам торгов при раз- мещении государственного заказа, в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов. Концепция бюджетирования, ори- ентированного на результат, подразуме- вает максимальное обеспечение откры- тости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заин- тересованным лицам судить о том, на- сколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффек- тивно работают органы власти.[7] Распределение финансовых средств в модели бюджетирования, ори- ентированного на результат, осуществ- ляется по стратегическим целям или программам, предусматривающим дос- тижение определенных конечных ре- зультатов, а не по видам затрат в соот- ветствии с функциональной, ведомст- венной, экономической классификацией бюджетных расходов, что характерно для сметного планирования. Это позво- ляет эффективнее размещать бюджет- ные средства (рис. 1) (см. ниже).
Применение бюджетирования, ориентированного на результат, сопро- вождается расширением горизонтов планирования с одного года до трех лет, в результате чего появляется возмож- ность заключать государственные кон- тракты на несколько лет, не ограничи- ваясь одним годом. Существуют отли- чия и в процессе финансирования. В модели бюджетирования, ориентиро- ванного на результат, появляется воз- можность переноса неиспользованных средств на следующий год и частичное использование ассигнований будущего года в текущем году, установления долгосрочных лимитов ассигнований, раз- решения перераспределять средства между статьями расходов, что способ- ствует заключению долгосрочных госу- дарственных контрактов.
Контроль за расходованием бюд- жетных средств в бюджетировании, ориентированном на результат, смеща- ется с внешнего контроля за целевым направлением бюджетных средств, осуществляемого вышестоящими или специализированными ведомствами, к внутреннему контролю за эффективно- стью расходов и последующему внеш- нему финансовому аудиту.
Исходя из вышеизложенного бюджетный процесс можно разделить на три этапа: подготовку проекта бюд- жета; исполнение бюджета; отчет об исполнении бюджета и оценку (рис.2) (см. ниже).
Уровень внедрения принципов БОР по субъектам РФ значительно дифференцирован, что напрямую связа- но с резкими различиями в уровне их социально-экономического развития. Вместе с тем первичным ограничением экономического роста во многих регионах является не дефицит финансовых ресурсов, а недостаточно качественные характеристики самой системы управ- ления региональными финансами. Практика «управления затратами, а не результатами» ведет к росту расходов региональных бюджетов, пропорцио- нальному росту доходов. В этих усло- виях переход от управления затратами к управлению результатами крайне ак- туален.
Несмотря на достаточно простой алгоритм БОР, реализация его сопряже- на с целым рядом проблем. Основная трудность использования БОР, в том числе и в системе государственного за- каза, заключается в субъективизме ин- терпретации индикаторов.
Рис. 1. Схема организации бюджетного процесса с применением механизмов БОР
Рис. 2. Схема бюджетного цикла в условиях БОР
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №3. 2012 39
Реализация концепции БОР в пла- не повышения результативности бюд- жетного финансирования госзаказов оз- начает: разработку показателей эффек- тивности и оптимальности бюджетных расходов; проведение анализа результа- тивности бюджетных расходов, осно- ванного на ориентации бюджетных расходов на конечный результат; сокращение необоснованного и малоэф- фективного финансирования госзаказов; создание системы мониторинга и кон- троля за социально-экономической эф- фективностью бюджетных расходов.
Выбор методологии бюджетиро- вания должен быть основан на исполь- зовании и реализации преимуществ раз- личных подходов применительно к сло- жившимся социально-экономическим условиям. При этом БОР позволяет рас- пределять ресурсы адекватно ожидани- ям госзаказчиков, определять эффек- тивность бюджетных расходов[10].
Исходя из принципов БОР, фор- мирование бюджета системы государст- венного заказа должно основываться на следующем: формирование госнужд должно исходить из приоритетов, це- лей и задач, установленных и закреп- ленных в программных документах (стратегии развития страны, региона); должны быть определены показатели, характеризующие состояние достиже- ния цели, которые будут использованы для оценки результативности произве- денных расходов; определены ресурсы, необходимые для достижения целей, и сформирован сбалансированный бюд- жет госзаказов.
Основные направления оптимиза- ции бюджетных расходов системы го- сударственного заказа включают взаим- ную увязку процесса формирования госзаказов с бюджетным процессом, по- вышение качества прогнозирования расходов бюджета для государственных нужд, размещение бюджетных средств строго на конкурсной основе, использо- вание информационных технологий на всех этапах[11].
Одной из задач модернизации управления финансовыми потоками системы государственного заказа явля- ется оптимизация бюджетных расходов, подразумевающая повышение эффек- тивности расходования средств бюдже- тов всех уровней, предотвращение не- контролируемого нарастания затрат и сокращение расходов бюджета. Первым шагом на пути оптимиза- ции бюджетных расходов является увязка процесса формирования госзака- зов с бюджетным процессом. Формиро- вание госзаказа в условиях отсутствия приоритетов, которые устанавливают, какие государственные нужды и для реализации каких государственных функций в экономической и социальной сфере подлежат удовлетворению в пер- вую очередь, негативно влияет на обос- нованность и эффективность бюджет- ных расходов. Избежать данной ситуа- ции можно в случае, если приоритетные госнужды отражены в документах, обеспечивающих бюджетный процесс. Следующим шагом оптимизации бюджетных расходов системы государ- ственного заказа является повышение качества прогнозирования расходов бюджета для госнужд. Здесь присутст- вует два момента. Первый связан с ка- чеством составления прогноза объемов заказов, второй - это лоббирование ин- тересов бюджетных учреждений по включению заявленных ими средств в проект бюджета.
Потребности в финансовых ресур- сах, необходимых для обеспечения про- гнозируемых объемов госзаказов, фор- мируются на основании предложений госзаказчиков. При формировании про- гноза госзаказов учитываются средства различных фондов, а также средства, поступающие в виде трансфертов, кре- дитов и займов, учитываемых в бюджетах, если за счет указанных сумм при- обретается продукция для госнужд. Ме- тодология формирования прогноза гос-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №3. 2012 40 РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
заказов требует обеспечения соответст- вия прогноза объемов госзаказа и бюд- жетных проектировок. В этом направ- лении существует два основных подхо- да: исследование рынка закупаемой продукции и индексирование затрат с учетом различных индексов инфляции, являющейся наиболее простым и дос- тупным способом, но и наименее корректным. Предпочтительнее использо- вать данные ценового мониторинга.
После того как сформирован бюд- жет госзаказов, взаимоувязанный и сба- лансированный с бюджетными возмож- ностями, можно сделать следующий шаг на пути оптимизации бюджетных расходов системы государственного за- каза - эффективно их разместить через конкурсные процедуры. Размещение на конкурсной основе госзаказов обеспечивает существенную экономию бюд- жетных средств. Мировая практика по- казывает, что при надлежащей органи- зации конкурсных процедур достигает- ся экономия до 30% запланированных ассигнований.
К снижению эффективности бюд- жетных закупок приводит децентрали- зованный характер размещения госзака- зов, что связано с большим количеством бюджетополучателей, имеющих функ- ции госзаказчиков. Поэтому создание специализированных органов по прове- дению конкурсных процедур является целесообразным шагом. Многоэтап- ность и сложность процесса организа- ции размещения госзаказов, постоянный рост объема госзаказов, увеличение ко- личества участников размещения заказа приводят к необходимости обработки большого массива информации, ведения мониторинга указанного процесса. Эф- фективным решением этих задач явля- ется широкое использование современ- ных информационных технологий. Таким образом, оптимизация бюджетных расходов системы государ- ственного заказа должна быть построе- на на: взаимной увязке процесса формирования госзаказов с бюджетным про- цессом; повышении качества прогнози-рования расходов бюджета для гос- нужд; размещении бюджетных средств строго на конкурсной основе; широком использовании современных информационных технологий.
При этом бюджетирование, ориен- тированное на результат, необходимо рассматривать как одно из наиболее перспективных направлений управле- ния финансами в системе государствен- ных заказов.
БОР позволяет распределять бюд- жетные ресурсы адекватно ожиданиям государственных заказчиков, является эффективным способом решения про- блем удовлетворения государственных нужд посредством соотношения при- оритетов ожиданий фактическим (пла- новым) расходам, определять эффек- тивность бюджетных расходов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1.Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах"
2.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 №
1101-р «О Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».
3.Арыкбаев Р.К. Оптимизация бюджет- ных расходов системы государственных заказов и закупок// Вестник АГТУ.
2007. №2(37).- Астрахань: Изд.-во АГТУ, 2007.
4.Афанасьев М.П. Технология подго- товки программного бюджета. // Ака- демия бюджета и казначейства. Финан- совый журнал. - 2010. -№ 3
5.Богославцева Л.В. Долгосрочные при- оритеты финансирования расходов бюджета региона.// Материалы VII меж- дународной научно-практической кон- ференции аспирантов, молодых ученых и 1111С./ Украина. Кременчугский ин-
ФИНАНСОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. №3. 2012 41 РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
ститут Днепропетровского университета им. А. Нобеля-Кременчуг, 2012
6.Богославцева Л.В. Необходимость внедрения современных методов бюд- жетного финансирования государствен- ного (муниципального) задания в усло- виях бюджетных реформ.// Статья в сборнике научных трудов ППС, моло- дых ученых и студентов, «Финансовая политика в условиях модернизации рос- сийской экономики», 7 выпуск, Ростов- н/Д, 2011г.
7.Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт, результаты, пробле- мы. // http://bujet.ru
8.Краткий обзор опыта зарубежных стран (Австралии, Новой Зеландии, Канады, США, Великобритании, Нидерландов, Швеции). Экорис-НЭИ. 2002.
9.Принципы и методы формирования показателей бюджетирования, ориенти- рованного на результат.// http://www.intalev.ru
10.Шимширт Н.Д. Проблемы разработ- ки программных бюджетов как совре- менное направление повышения эффек- тивности бюджетной политики. // Вест- ник Томского государственного универ- ситета. - 2011. - №2
11.http://www.minfin.ru/common/img/uplo aded/library/2009/11/doklad_napr_2011-2013.zip
