CC BY
89
совершенствование управления бюджетными ресурсами
с. в. Мишина,
кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля администрации городского округа «Город калининград» E-mail:komfm@klgd т
В статье отмечается, что проблему сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации нельзя рассматривать вне связи с процессом повышения результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Поэтому особое значение имеет такое важнейшее направление совершенствования системы управления расходами, как внедрение принципов бюджетирования по результатам.
Ключевые слова: бюджетирование, результат, планирование, расходы, ограничения.
Реформирование системы управления общественными финансами строится на концепции «управления результатами», которая, как показывает мировой опыт, для целей бюджетного процесса должна базироваться на формировании необходимых предпосылок, создании институциональных условий ее реализации и включать ряд составляющих:
— формирование бюджета по целям и планируемым результатам;
— определение общей суммы ассигнований на функции и программы;
— установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований;
— развитие института финансового менеджмента органов исполнительной власти и усиление внутреннего (ведомственного) контроля;
— мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов;
— оценка деятельности органов исполнительной власти по достигнутым результатам.
Президент России неоднократно в своих посланиях Федеральному Собранию РФ указывал
на необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности бюджетных ресурсов. В частности, в Бюджетном послании Президента России на 2003 г. задача перехода от контроля ресурсов к контролю результатов сформулирована следующим образом: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов — как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей» [6].
Планирование социально-экономических результатов деятельности бюджетополучателей означает переход от системы сметного финансирования к системе государственных (муниципальных) заказов. Эта задача также поставлена Президентом России: «В течение трех лет необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики» [6].
Реформа бюджетного процесса, развитие которой закладывалось в новую редакцию Бюджетного кодекса РФ [5], потребовала и изменения формулировок некоторых принципов построения бюджетной системы РФ. Так, была дана новая формулировка принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств [1, 2]. Это означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использовани-
ем наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Необходимость учитывать результативность в бюджетном процессе определена и как одна из позиций по бюджетным полномочиям главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. При этом обеспечивать результативность бюджетных расходов призваны также получатели бюджетных средств в рамках своих бюджетных полномочий [5].
Основной инструментарий «управления результатами» в бюджетном процессе — это бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), и комплексное среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных ограничений по секторам (СБОР). БОР (или программно-целевое бюджетирование) и СБОР (или среднесрочный БОР) рассматриваются как основные подходы к повышению эффективности бюджетных расходов [7], оптимизации финансовых ресурсов для повышения качества и результативности общественных благ, ориентации бюджетных расходов на приоритеты социально-экономической политики, повышению эффективности государственного и муниципального секторов экономики.
Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не
Рис. 1. Инструменты системы планирования государственной политики
по результатам
только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства — распорядители средств.
Инструменты системы планирования государственной политики по результатам представлены на рис. 1.
Важнейшим направлением совершенствования системы управления государственными расходами на всех уровнях бюджетной системы является внедрение принципов бюджетирования по результатам.
Основные принципы БОР:
— наличие социальной, экономической, финансовой и производственной обоснованности расходов, включенных в бюджет;
— планирование измеримых результатов;
— ответственность менеджеров за полученные результаты;
— индикативная система оценки эффективности и результативности;
— мониторинг результатов деятельности.
Все основные приемы БОР основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению и др.). Поэтому переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе — перехода от административных методов к использованию хозяйственной инициативы на местах.
Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат (бюджетирование по результатам, программно-целевое бюджетирование), можно определить как систему бюджетного планирования и исполнения, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.
Важно подчеркнуть открытость концепции программно-целевого бюджетирования, которая означает, что включаемая в нее система элементов не является неизменной, а, напротив, — допускает многовариантность, различные способы установления связи между государственными расходами и значимыми для общества результатами.
16
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
Следует отметить, что работоспособность самого бюджетирования по результатам зависит от комплексности и последовательности реализации технологии БОР (рис. 2), которая должна функционировать как институт, а не отдельные элементы технологии [3].
Существование БОР как института предполагает:
— наличие правил (норм) относительно необходимости и допустимости выполнения установленных требований,
— наличие механизма, обеспечивающего соблюдение установленных предписаний.
При такой постановке вопроса БОР следует рассматривать как совокупность трех взаимосвязанных компонентов.
1. БОР — это система, основанная на стратегическом планировании и включающая распределение ограниченных бюджетных ресурсов между различными направлениями использования в соответствии с установленными приоритетами.
2. БОР — это система, ориентированная на отчетность по результату, а не исключительно по соблюдению процедур расходования средств (включая сроки освоения этих средств).
3. БОР — это технология управления в рамках субъекта бюджетного планирования (СБП), а также инструмент координации в решении межведомственных задач. БОР предполагает как развитие самостоятельности СБП в рамках полученных бюджетных средств (по сравнению со сметным финансированием), так и повышение их ответственности после сопоставления полученных и плановых целевых показателей.
Рис.2. ОбщаясхемафункционированияБОР
На уровне Калининградской обл. взаимосвязь основных элементов бюджетного процесса в рамках системы БОР можно представить в виде схемы (рис. 3).
Сравнительная характеристика традиционной модели бюджетирования, используемой в России, и программно-целевого бюджетирования представлена в табл. 1.
Следует отметить, что основные различия данных двух систем проявляются в процессе планирования бюджета. Вместе с тем использование метода учета по начислению не требует отказа от учета расходов по кассовому исполнению, поскольку оба метода могут использоваться параллельно, однако технология учета при этом значительно усложняется.
Принятый бюджет только разрешает выделение ассигнований и устанавливает их потолок. Собственно исполнение бюджета по программам состоит из ряда фаз (табл. 2).
Рис. 3. Взаимосвязьосновных элементовбюджетногопроцессанауровне Калининградской обл.
Таблица 1
сравнительная характеристика постатейного и программно-целевого бюджетирования [4]
критерий Постатейное бюджетирование Программно-целевое бюджетирование
Сфера контроля За ресурсами (казначейское исполнение бюджета) За результатами (программно-целевое бюджетирование)
Ключевые понятия Целевое использование. Планирование «от достигнутого» Эффективное использование. Планирование результата
Подготовка проекта государственного бюджета
Определение общей суммы расходов Составление макроэкономического прогноза на следующий финансовый год определяет объемы государственных доходов, уменьшение которых на отчисления в резервные фонды и другие обязательные платежи дает общую сумму расходов Осуществляется среднесрочное (многолетнее) планирование с последовательной корректировкой будущих периодов; используемый метод учета расходов по начислению также влияет на определение конкретной величин лимитов расходов по годам за весь период в целом
Распределение расходов Осуществляется по министерствам и ведомствам общей суммой Осуществляется по основным направлениям государственной политики, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов на реализацию программ, подпрограмм и видов деятельности министерств
Формирование министерствами бюджетных заявок Доведение до министерств лимитов финансирования на очередной финансовый год, приоритетов государственной политики на предстоящий год, параметров макроэкономического развития (прогноз динамики цен, заработной платы и валютного курса). Составление бюджетных заявок на основе корректировки финансирования предыдущего года на дефлятор ВВП Заявки составляются в разрезе целей и программ и состоят из двух частей: а) описание министерства, его целей, задач, функций и программ; б) финансовая информация о доходах и расходах министерства за три года с обоснованием расходов по программам на следующий финансовый год
Согласование, сведение и рассмотрение бюджета Согласование бюджетных заявок министерств с бюджетным департаментом на двусторонней и многосторонней основе. Сведение и рассмотрение бюджета министерством финансов (бюджетным департаментом) Согласование бюджетных заявок министерств с бюджетным департаментом на двусторонней и многосторонней основе в более удобном едином формате самих заявок. К процессу согласования заявок привлекаются законодатели, что позволяет им быть в курсе альтернативных подходов
Таблица 2
Этапы исполнения бюджета при программно-целевом бюджетировании
На этапе санкционирования расходов существенное значение имеет вопрос о переносе на следующий год остатков неиспользованных средств. Как правило, при системе БОР министерствам разрешается переносить остатки неиспользованных средств на будущий финансовый период. Такое право обусловлено, с одной стороны, большей свободой руководителей министерств и ведомств в использовании выделенных им средств, а с другой — переходом на многолетнее бюджетирование, которое обычно предполагается при программно-целевом бюджетировании. В этом случае контролирующий орган отслеживает не столько правомерность и целевой характер расходования государственных средств, сколько эффективность и результативность использования государственных ресурсов.
Кому и в каком объеме позволяется перенос неиспользованных бюджетных средств, решается в разных странах по-разному. Обычно не реализованные в течение года средства программ и капитальных проектов разрешено использовать в
Этап содержание
Санкционирование расходов бюджета Составление и утверждение бюджетной росписи или уведомления о бюджетных ассигнованиях. Перенос остатков неиспользованных средств на следующий год. Утверждение и доведение уведомлений о контрактных (заемных) полномочиях. Принятие финансовых (бюджетных) обязательств
Финансирование расходов бюджета Без изменений по сравнению с традиционным бюджетированием
Учет расходов Учет по методу начислений. Значительное снижение количества изменений, вносимых в роспись
Контроль Мониторинг эффективности расходов: акцент на контроль за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности
следующем году. В Швеции и Австралии разрешено также превышать смету текущего года за счет ассигнований будущего года, т. е. осуществлять так называемый «отрицательный перенос средств». В Новой Зеландии разрешается переносить кассовые платежи по обязательствам, не оплаченным в течение одного фискального года.
Следует иметь в виду, что перенос неиспользованных средств на будущий период — это характерная, но не исключительная черта бюджетного процесса, построенного на программно-целевых принципах. Тот же прием применяется и в странах, не использующих программного подхода, так как цель таких переносов — препятствовать широко распространенной практике судорожного расходования бюджетополучателями в конце года неиспользованных средств из-за боязни уменьшения ассигнований в следующем году.
Важно отметить особенности учета расходов при исполнении бюджета в процессе БОР. Так, для стран, применяющих БОР, характерен переход от кассового метода учета исполнения бюджета к методу учета по начислению. В отличие от кассового, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы— в момент их получения, метод начислений требует учета расходов на момент возникновения расходных обязательств, т. е. на момент поставки товаров и услуг, даже если платежи за них не были произведены. Аналогичным образом запись доходов при учете по начислению осуществляется на момент возникновения платежных обязательств, т. е. на момент завершения операции (продажи товаров и услуг), даже если платежи за них не были получены.
Существуют по крайней мере два фактора, связывающих бюджетный процесс, строящийся на программно-целевых принципах, с методом начислений:
— метод начислений требует внимания к тем областям расходов, обязательств и доходов, на которые министерства и ведомства при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не обращают внимания (например учет износа основных фондов). Благодаря методу учета расходов по начислению, при котором учет расходов на основные фонды ведется не на момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в процессе производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амортизации), информация о себестоимости производства тех или иных услуг становится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением государством услуг, является обязательным требованием БОР;
— по мере того как значительная часть государственной деятельности становится более коммерческой, метод начислений, принятый в частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами государственного сектора, позволяя лучше измерять эффективность и результативность. Так как в центре концепции программно-целевого подхода лежит измерение эффективности результативности, метод начислений дает возможность оценить реальные достижения в этой области.
В ходе исполнения бюджета может возникнуть необходимость внести изменения в бюджетные ассигнования. Например, сократить связи с незапланированным сокращением доходов в связи с чрезвычайными ситуациями и др. или, напротив, увеличить их министерству, которое не уложилось в смету. С точки зрения управления государственными расходами вносить изменения предпочтительнее, когда ресурсы распределены по программам, постатейно. Это связано с тем, что у министерства финансов имеются данные о приоритетности различных программ, о степени их реализуемости при разных уровнях финансирования и о последствиях сокращения бюджетного финансирования. Эта информация позволяет сократить расходы с наименьшими издержками для государственной экономической и социальной политики.
Хотелось бы отметить, что частые изменения в планах бюджетных расходов для программно-целевого бюджетирования не характерны. Однако любое министерство подписывается под указанными в своей бюджетной заявке альтернативными программами и обязуется их выполнить при заявленном уровне финансирования, а министерство финансов только выбирает одни из альтернативных вариантов, предложенных министерством. Таким образом, возникновение необходимости в выделении дополнительного финансирования на исполнения программно-целевого бюджета может свидетельствовать либо о слабой подготовке бюджетной заявки (вина министерства), либо о перерасходе средств (вина министерства). При программно-целевом бюджетировании министерства и ведомства могут рассчитывать только на те ресурсы, которые им выделены, хотя они вправе перебрасывать ресурсы статьями расходов в пределах одной программы.
Важную роль в процессе контроля за исполнением бюджета играют два документа: отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политичес-
ких решений и для составления проектов бюджета на будущий период.
Необходимость контроля привела к разработке различных механизмов и процедур оценки и мониторинга социальной и экономической эффективности реализуемых программ.
Существует несколько видов оценок, из сочетания которых складывается общая оценка программы:
— оценка управленческих процессов, которая показывает, реализуется ли программа так, как задумывалась, соответствуют ли предпринятые действия законодательству, профессиональным стандартам и ожиданиям потребителей;
— оценка социального (конечного) результата, показывающая, в какой мере достигнуты ожидаемые цели. При построении такой оценки основное внимание уделяется оценке достигнутых социальных результатов, независимо от того, были ли эти результаты получены только в результате реализации данной программы или достижению их способствовали также какие-то внешние факторы (другие программы);
— оценка вклада программы в достижение социального (конечного) результата — это оценка чистого эффекта программы на конечный результат, т. е. оценка воздействия программы отдельно от других факторов. Применяется в том случае, когда известно, что существуют внешние факторы, повлиявшие на конечный результат;
— анализ «затраты—результаты» и анализ «затраты—эффективность». Применительно к существующим программам эти виды анализа играют роль оценки. Анализ «затраты—эффективность» оценивает стоимость достижения одной цели или решения одной задачи и используется для выбора самых экономичных способов достижения целей. Анализ «затраты—результаты» направлен на определение всех затрат и результатов, обычно в денежной форме.
Таким образом, к настоящему времени создана нормативная и методическая база функционирования федеральных целевых программ, сформулированы приоритеты их реализации. В субъектах РФ и муниципальных образованиях накоплен определенный опыт использования программно-целевых методов в бюджетном процессе. Вместе с тем проблема повышения эффективности бюджетных расходов остается актуальной для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. А внедрение БОРа и СБОРа, на взгляд автора, позволяет конкретизи-
ровать как цели участников бюджетного процесса с точки зрения повышения эффективности, так и качества их деятельности.
Можно выделить следующие основные достоинства БОР:
— предоставление государством населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество реально заинтересовано;
— распределение средств не по видам затрат, а по программам и стратегическим целям;
— повышение обоснованности решений о государственных расходах;
— формулировка программ на основе общих целей и стратегических приоритетов;
— смещение функции контроля от «внешнего за ресурсами» до «внутреннего за эффективностью»;
— учет отдаленных последствий принимаемых решений, сравнение альтернатив, выбор оптимального сценария;
— трансформация госслужащих от «чиновников» к «менеджерам», усиление ответственности государственных министерств за конечный результат;
— установление четкой связи между политикой государственных расходов и политическими целями правительства.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах: одобрена распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р.
3. Ларина С. Е. Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы. М.: РАГС. 2008.
4. Малыгина О. С. Управление государственными расходами в условиях результативной ориентации. Межвузовский сборник научных трудов. Калининград: Балтийский институт экономики и финансов. 2007.
5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26.04.2007 № бЗ-ФЗ.
6. О бюджетной политике в 2003 году: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 01.06.2002.
7. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
