CC BY
34
Бюджетно-налоговая политика
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И НОВАЦИИ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЙ
е.в. боровикова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения ВША Минфина россии
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг., а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов в систему местного самоуправления, и, прежде всего, в бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне происходит гораздо более высокими темпами, и уже в 2006 г. впервые федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на 3 года. Органы власти субъектов РФ и мунипалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.
Обратимся к опыту одного из регионов Центрального экономического района — Тульской области. По совокупности показателей социально-экономического развития и бюджетного сектора область является типичным для Центрального экономического района субъектом.
Приведенные данные (см. таблицу) свидетельствуют о росте как доходной, так и расходной частей областного бюджета. Практически на протяжении всего периода бюджет исполняется с дефицитом, размер которого по прогнозу на 2007 г. должен увели-
читься на 20 % по сравнению с уровнем 2006 г. Однако покрывать расходы на уровне запланированных не удается. Регион пока не может обходиться без государственной финансовой поддержки — проблема бюджетной самодостаточности пока не решена. В то же время объем средств, формируемых в составе областного бюджета для целей распределения между муниципальными образованиями, составлял в 2006 г. 32,6 % всех расходов бюджета [1].
Недоимка по обязательным платежам в бюджеты всех уровней с территории Тульской области на 1 декабря 2005 г. составляла 2 009,9 млн руб. На 1 декабря 2006 г. недоимка в консолидированный бюджет области по налогам и сборам от организаций, администрируемых налоговыми органами Тульской области, составила 1 077,2 млн руб. Очевидно, что в отношении многих финансовых проблем в субъекте РФ действенные инструменты не применены.
Бюджетная и налоговая политика Тульской области на 2007 г. сформирована с учетом изменений в бюджетном и налоговом законодательстве и направлена на повышение эффективности и прозрачности управления региональными финансами, улучшение социальных показателей в рамках реализации областных целевых программ [2]. При этом в качестве главной цели налоговой политики обозначено создание эффективного регионального
Исполнение бюджета Тульской области в 2002 — 2007 гг., млн руб.
Показатель 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. (прогноз)
Доходы 7 763,643 8 273,599 11 035,358 12 904,7 15 671,813 17 929,005
Расходы 8 030,015 8 594,037 11 280,723 12 894 17 106,353 19 648,342
Профицит, дефицит (-) - 266,372 - 320,438 - 245,365 10,7 - 1 434,54 - 1 719,337
Источник'. Вестник администрации Тульской области за 2002 — 2006 гг.
налогового законодательства, что предполагает решение следующих задач:
— развитие норм в отношении транспортного налога — в части регулирования размеров налоговых ставок, а также своевременного внесения изменений в соответствии с федеральной законодательной базой;
— развитие норм в отношении упрощенной системы налогообложения — введение для индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без привлечения наемных работников, упрощенной системы налогообложения на основе патента;
— обеспечение повышения собираемости налогов на территории области за счет налога на доходы физических лиц путем применения методов осуществления контроля за выплатой официальной заработной платы в размере не ниже прожиточного минимума; целенаправленной работы с предприятиями-недоимщиками по погашению накопленной задолженности по начисленным налогам, пеням, штрафам, в том числе через осуществление реструктуризации задолженности юридических лиц по платежам в бюджет области;
— обеспечение муниципальных образований методической помощью по вопросам совершенствования нормативных актов, касающихся сферы налогообложения;
— соблюдение объективности налогового законодательства путем привлечения к процессу законотворчества всех заинтересованных государственных структур региона, профсоюзов и других представителей общественных структур налогоплательщиков, а также проведение публичной экспертизы законопроектов путем публикации их в сети Интернет.
В рамках бюджетной политики предусмотрен ряд программ по развитию социальной сферы и укреплению региональных и муниципальных финансов: областная целевая программа «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда в Тульской области на 2002 — 2010 годы», увеличение финансирования по которой в 2007 г. должно составить 67 %; «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Тульской области на 2007 — 2010 годы», предусматривающая проведение работ во всех 26 муниципальных образованиях области; областная целевая программа «Реформирование финансов Тульской области на 2006 — 2008 годы» [3, 4]. Планируется принятие долгосрочной программы развития здравоохранения Тульской области на 2007 — 2010 гг.
В условиях реформирования местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений в области 20 декабря 2006 г. принят Закон Тульской области «О некоторых особенностях межбюджетных отношений на территории Тульской области в 2007 — 2008 годах», предполагающий действие модели межбюджетных отношений при наличии муниципальных образований двух уровней [5]. В Законе установлен порядок передачи финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий в форме субвенций, расчета размера дотаций поселениям из районного фонда финансовой поддержки поселений, определены методика расчета и установления замещающих дотаций поселениям дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений, а также особенности образования и распределения областного фонда софинансирования социальных расходов.
Основными задачами реформирования финансов определены:
— реформа бюджетного процесса и управления
расходами;
— внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат;
— совершенствование системы инвестиций;
— совершенствование долговой политики и др.
В качестве одной из задач реформирования
региональных и муниципальных финансов предусмотрено внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат. В этой связи особенности системы финансового планирования могут быть представлены с учетом среднесрочного периода плановых процедур и отчетных документов распорядителей и получателей бюджетных средств, предусмотренных при осуществлении на практике инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) (рис. 1).
При переходе на программно-целевое бюджетирование возникают изменения в процедуре подготовки бюджета, а также в совокупности документов, которые готовят финансовые органы и участники бюджетного процесса. Стандартная или сложившаяся процедура предполагает распределение общей суммы расходов между структурными подразделениями органа исполнительной власти. Бюджетный отдел готовит и рассылает информацию об установленных на год лимитах бюджетных средств в разрезе структурных подразделений органа исполнительной власти, основные параметры макроэкономического развития. Структурные
Формирование и представление доклада о целевых характеристиках и индикаторах социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований
Программа социально-экономического развития территории Проект перспективного финансового плана, консолидированного бюджета субъекта РФ, муниципальных образований
Формирование и представление докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования
Определение целей, задач, стратегии деятельности субъектов бюджетного планирования Планирование результатов деятельности субъектов бюджетного планирования Внутренний контроль за результатами деятельности, подготовка докладов об использовании бюджетных ассигнований
Рис. 1. Концепция финансового планирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях
подразделения органа исполнительной власти подают в бюджетный отдел свои бюджетные заявки — обоснования потребностей в финансировании, корректируя лимиты финансирования предыдущего финансового года. Затем происходит согласование бюджетных заявок с бюджетным отделом.
Бюджетирование предусматривает преобразование общего лимита расходов в лимит бюджетного финансирования по основным направлениям бюджетной политики, которые служат основой для обоснования расходов на реализацию программ, подпрограмм и видов деятельности. Заявки на по-
лучение бюджетного финансирования составляются в разрезе целей и программ по единой форме. Физические показатели перестают быть базой для определения расходных потребностей. Важным компонентом определения расходных потребностей становится анализ затрат и результатов по каждой программе (обоснование необходимости предлагаемых мероприятий, определение возможных альтернатив, сравнение затрат и результатов по выявленным альтернативам).
Рассмотрение бюджетных заявок также осуществляется с учетом приоритетов программных мероприятий.
На рис. 2 представлены процедуры и документы, которые, по мнению автора, могли бы составить основу планирования бюджета, ориентированного на максимально эффективное использование ресурсов.
В частности, к ним относятся:
Предварительная оценка эффективности ведомственной целевой программы.
Паспорт ведомственной целевой программы.
Доклад о результатах и направлениях программно-целевой деятельности.
ГПБС
Бюджетная I
т
БП
ГРБС
Предварительная ^ I оценка эффективности ■ | ведомственной 1 * программы ^
ГПаспорт ведомственной"] | целевой программы J
Г Доклад о результатах и I направлениях I I программно-целевой 1 1 деятельности '
I" Годовой бюджет "] ¡^принимаемых обязательств
Г Реестр ведомственных ! ¡^ целевых программ ^
¡~~ Финансовый ппан-отчвт ~~I распределения объемов БПО ^
¡"Среднесрочный финансовый
I план .
!__ .т_ _.,
Комитет финансов
субъекта РФ
Программа ^
социально-экономического I | развития региона, направления |
I бюджетно-налоговой политики
и
Отбор ведомственны! целевых программ
| Бюджетная роспись, |-I лимиты бюджетных |
ГПБС
X
ГРБС
Г
План мониторинга
1 результативности I
, выполнения ведомственных I
' целевых программ |
Г
Промежуточная оценка текущих результатов выполнения ведомственных целевых программ
Отчет ш оценке результатов выполнения ведомственных целевых программ
I
1_
Мониторинг результативности выполнения программ
1 г
Б П
Отчет об использовании средств
"1
Планирование расходной части бюджета
Исполнение расходной части бюджета
Рис. 2. Структурно-функциональная схема планирования бюджетных расходов при реализации концепции БОР в субъектах РФ
Финансовый план-отчет распределения объемов БПО (бюджет принятых обязательств).
Реестр ведомственных целевых программ.
Проект годового бюджета принимаемых обязательств.
План мониторинга результативности выполнения ведомственных целевых программ.
Промежуточная оценка текущих результатов выполнения ведомственной целевой программы.
Отчет по оценке результатов выполнения ведомственной целевой программы.
Активизация деятельности финансовых департаментов по подготовке проектных документов и выбора направлений реформирования территориальных финансов свидетельствует о начале нового этапа в развитии технологий бюджетного процесса, бюджетного и налогового планирования в Тульской области. Однако методологического и методического обеспечения по реализации различных инструментов финансового менеджмента, постепенно внедряемых на всех уровнях бюджетной системы, а также по разрешению сложившихся проблем в отношении муниципальных финансов в настоящее время недостаточно.
Одной из главных целей бюджетно-налогового планирования является сохранение и повышение сбалансированности и устойчивости бюджетов. Воздействие рисков, возникающих на разных стадиях бюджетного процесса, снижает платежеспособность органов местного самоуправления, приводит к нарушениям ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ по показателям бюджетного дефицита, расходных и долговых обязательств. Кроме того, переход к новым методам планирования и управления общественными финансами предполагает использование технологий оценки бюджетных рисков.
В бюджетных отношениях рисковая ситуация может создаваться по разным причинам и на различных этапах бюджетного процесса, например, с введением в действие нового законодательства или с изменением действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару, падением производства, отсутствием методической базы аналитического инструментария бюджетного и налогового планирования, низкой эффективностью и методической обеспеченностью налогового администрирования, изменением потребностей бюджетополучателей и т. д. Величину возможных потерь для бюджета и степень риска трудно предвидеть, но сопутствующую оценку необходимо проводить. Существует необходимость предвидеть, что
произойдет, если сократятся поступления средств в бюджет, насколько это повлияет на эффективность расходов, и в этих условиях предпринять не стандартные решения, а оптимальные, адекватные создающейся ситуации, т. е. использовать стратегию и тактику бюджетного планирования.
Группировка методов анализа и оценки бюджетного риска, которые могут быть адаптированы к условиям регионального и местного уровней бюджетной системы, может быть представлена следующим образом:
1) качественные методы (экспертные и рейтинговые оценки, аналогии);
2) количественные методы (экономико-статистические, аналитические, включающие в себя имитационное моделирование, определение чувствительности, построение дерева или программы решений или мероприятий). Применение метода экспертной оценки в
сочетании с методом построения программы мероприятий по оптимизации бюджетных рисков представляется наиболее приемлемым для условий планирования и использования бюджетных ресурсов, что, безусловно, будет способствовать выявлению наиболее значимых воздействий на результаты бюджетной деятельности.
Литература
1. www. region. tula. ra.
2. Постановление губернатора Тульской области от 06.07.2006 № 55-пг «О ходе реализации мероприятий по оздоровлению государственных и муниципальных финансов Тульской области».
3. Постановление Тульской областной Думы от 02.11.2006 № 38/1623 «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Тульской области на 2007 год».
4. Постановление администрации Тульской области от 28.03.2006 № 149 «О мерах по реализации Закона Тульской области № 665-ЗТО «О бюджете Тульской области на 2006 год».
5. Закон Тульской области от 20.12.2006 № 41/1746 «О некоторых особенностях межбюджетных отношений на территории Тульской области в 2007 - 2008 годах».
5. Вестник администрации Тульской области за 2002 - 2006 гг.
6. ГородничевП. Н, ГородничеваК. П. Финансовое и инвестиционное прогнозирование: Учеб. пособие. — М.: Изд. «Экзамен», 2005. — 224 с.
7. www. minfin. ru.
