CC BY
102
Финансовый контроль
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СООТВЕТСТВИИ
с задачами бюджетной реформы
е.н. синева,
кандидат экономических наук, доцент Финансовая академия при Правительстве РФ
Государственный финансовый контроль за расходами бюджета как функция управления является одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов. Надо отметить, что именно эта цель — повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, — являющаяся актуальной практически для всех стран, преследуется в рамках проводимой в настоящее время в Российской Федерации бюджетной реформы. В свою очередь государственный финансовый контроль является элементом бюджетной политики государства, стадией бюджетного процесса, следовательно, совершенствование бюджетной политики в целом должно определенным образом отразиться на системе государственного финансового контроля.
Суть указанной реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (концепция программно-целевого бюджетирования). Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг), в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному
планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств.
Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагают формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
При этом основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на следующий год, в том числе решений о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей.
Следовательно, переход организации бюджетного процесса в Российской Федерации на принципы результативности бюджетных расходов требует от контролирующих органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов и тем самым давать оценки эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти и иными получателями данных средств. Такие механизмы содержит аудит эффективности, широко применяемый в зарубежных странах в течение последних десятилетий как один из видов государственного финансового контроля.
40
финансы и кредит
Внедрение аудита эффективности в деятельность контролирующих органов наполнит качественно новым содержанием систему государственного финансового контроля России. Результаты аудита эффективности должны сделать деятельность органов власти по использованию государственных средств более открытой и прозрачной для общества и давать информацию гражданам о том, как государство достигает поставленных целей и решает насущные социально-экономические проблемы.
Таким образом, изменение парадигмы бюджетного процесса в целом приводит к изменению парадигмы государственного финансового контроля как его стадии. Иными словами, происходит переход от осуществления контроля статического и апостериорного к осуществлению контроля преимущественно динамического и априорного.
Вопросы внедрения и развития методов бюджетирования, ориентированного на результат, а также механизма аудита эффективности в Российской Федерации в настоящее время являются весьма актуальными, что подтверждается последовательным развитием идеи бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетных посланиях Президента РФ. Кроме того, данные вопросы обсуждаются на различных конференциях, «круглых столах», им посвящены многочисленные публикации. Счетная палата РФ осуществляет активную работу по изучению зарубежного опыта в области организации контроля за эффективным использованием государственных средств и адаптации его к российским условиям.
Бюджетирование, ориентированное на результат (далее — БОР), позволяет:
■ повысить заинтересованность отраслевых министерств и их подразделений в предоставлении именно тех услуг, в которых общество реально заинтересовано;
■ принимать оптимальные решения не только на предстоящий год, но и на более долгосрочную перспективу;
■ усилить подотчетность правительства обществу посредством принятия министерствами ответственности не только за функционирование подведомственных им учреждений, но и за предоставление услуг высокого качества, в соответствии с заранее согласованными, количественно измеримыми целевыми показателями;
■ обеспечить открытость информации о степени достижения запланированных результатов, предоставляя гражданам возможность оценивать работу правительства.
В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается в первую очередь
ответственность за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т. е. максимизации результатов относительно затрат или минимизации затрат относительно результатов. В условиях БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году в рамках установленных лимитов. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.
Другими словами, концепция БОР предполагает повышение уровня децентрализации и делегирования полномочий в рамках министерств и ведомств: считается, что отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор более эффективных средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции.
Одновременно с ростом самостоятельности министерств и ведомств должно происходить усиление их ответственности за достижение конечного результата и выполнение поставленных задач, что находит отражение в организационной структуре государственных учреждений и системе стимулирования эффективного выполнения программ.
В качестве одного из инструментов повышения ответственности руководителей министерств и ведомств за эффективность использования полученных средств используется система различных методов стимулирования эффективной реализации программ государственными учреждениями и санкций за неполное достижение запланированных результатов.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, вносит определенные изменения в содержание каждой стадии бюджетного процесса. В частности, при переходе от традиционного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит постепенное изменение механизмов контроля за исполнением бюджета, а именно: усиливается внутренний (внутриведомственный) финансовый контроль. Это связано с общей тенденцией повышения степени децентрализации и предоставления большей самостоятельности исполнителям в выборе способов и средств выполнения поставленных задач.
В новой системе планирования именно министерства и ведомства становятся главным субъектом финансового контроля и как главные распорядители бюджетных средств, в соответствии с Бюджетным
кодексом РФ, определяют и планируют цели, а также рассчитывают и планируют ресурсы для их достижения. Так как в результате административной реформы исполнителями всех расходов являются агентства, службы и бюджетные учреждения, то контроль за эффективностью выполнения целей, поставленных перед ними, должны осуществлять министерства. В этих целях в каждом министерстве должна быть воссоздана существовавшая в недалекие времена система внутреннего финансового контроля.
Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется лишь в отношении высокоагрегированных расходов.
Кроме того, концепция БОР подразумевает обеспечение максимальной открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно расходуются денежные средства налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.
При переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов1. При этом отчетность должна стать инструментом анализа эффективности достигнутых результатов и полноты выполнения намеченных показателей.
Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы на такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
Однако именно разработка системы показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов является одной из главных проблем при внедрении программно-целевого бюджетирования.
Дальнейшее развитие концепции программно-целевого бюджетирования и, соответственно, эффективности бюджетных расходов приводит к разграничению понятий прямых и конечных результатов деятельности получателей бюджетных средств. Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров
1 Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. — С. 33 — 34.
и услуг — «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.
Достижение конечных результатов есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг — ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерить. Так, для измерения социальной эффективности государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности — запланированный объем предоставления услуг с реально предоставленным.
Мониторинг представляет собой непрерывный процесс измерения и регистрации показателей результативности, достигаемых в ходе реализации программ.
В отличие от мониторинга, оценка результатов, как правило, представляет собой разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватить, помимо прочего, такие вопросы, как актуальность (польза от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивость ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ.
Существует несколько видов оценок, из сочетания которых складывается общая оценка программы:
1. Оценка управленческих процессов, которая показывает, реализуется ли программа так, как задумывалась, соответствуют ли предпринятые действия законодательству, дизайну программы, профессиональным стандартам и ожиданиям потребителей.
2. Оценка социального (конечного) результата, показывающая, в какой мере достигнуты ожидаемые цели. При построении такой оценки основное внимание уделяется оценке достигнутых социальных результатов, независимо от того, были ли эти результаты получены только в результате реализации данной программы или достижению их способствовали также какие-то внешние факторы (другие программы).
3. Оценка вклада программы в достижение социального (конечного) результата — это оценка чистого эффекта программы на конечный результат, т. е. оценка воздействия программы отдельно от других факторов. Применяется в том случае, когда известно, что существуют внешние факторы, повлиявшие на конечный результат.
42
финансы и кредит
4. Анализ «затраты — результаты» и анализ «затраты —эффективность». Применительно к существующим программам эти виды анализа играют роль оценки. Анализ «затраты — эффективность» оценивает стоимость достижения одной цели или решения одной задачи и используется для выбора самых экономичных способов достижения целей. Анализ «затраты — результаты» направлен на определение всех затрат и результатов, обычно в денежной форме. Как показывает практика разных стран, сбор и анализ информации, необходимой для программно-целевого бюджетирования, — очень сложный и трудоемкий процесс. Создание и развитие соответствующих информационных систем занимает обычно несколько лет.
Оценка, проводимая по завершении программы, позволяет сопоставить фактические и ожидаемые результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы успеха программы и проблемы, возникшие в ходе ее выполнения. Тем самым она вооружает органы исполнительной и законодательной власти ценной информацией для определения и корректировки приоритетов государственной политики, для разработки новых программ.
Таким образом, отметим следующие преимущества бюджетирования, ориентированного на результат:
> регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;
> возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;
> экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;
> возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;
> предпосылки для повышения эффективности контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
> выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ;
> возможность самостоятельного расходования бюджетными учреждениями выделенных им средств для достижения поставленных ре-
зультатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);
> возможность для бюджетополучателей хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;
> возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы;
> в целом бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени и какой ценой удается достичь этих целей.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, должно сопровождаться институциональной реформой системы государственного управления и контроля, предусматривающей, в числе прочего, адаптацию к задачам бюджетирования, ориентированного на результат, функций федеральных органов власти, координирующих и контролирующих деятельность отраслевых министерств и ведомств—таких как Счетная палата РФ, федеральные службы Минфина России и другие. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля правильности расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования.
Контрольные функции органов внешнего и внутреннего финансового контроля должны обеспечивать перенос главного акцента в осуществлении контроля за бюджетными расходами с отслеживания целевого характера использования средств на анализ социальной и экономической эффективности результатов реализации программ, оценку соответствия полученных министерствами и ведомствами результатов запланированным показателям социальной и экономической эффективности. Это потребует разработки и утверждения единой методики расчета эффективности расходования бюджетных средств и осуществления унификации регламентов и стандартов деятельности всех субъектов финансового контроля.
Было бы, конечно, наивно думать, что создание системы контроля эффективности управления государственными средствами решит все проблемы, но, безусловно, это будет способствовать появлению непосредственной заинтересованности в росте результативности расходов с одновременным ужесточением ответственности в случае неэффективного управления ими.
