CC BY
46. Печенская, М.А. Состояние бюджетов муниципальных образований и направления эффективного использования их собственных доходных источников / Проблемы развития территорий. - 2012. - №60. - С. 8396.
7. Печенская, М.А., Поварова, А.И. Теоретико-методологические аспекты бюджетной обеспеченности региона // Проблемы развития территории. - 2010. - № 5(51). - С. 4148.
8. Проблемы модернизации межбюджетных отношений // Модернизация финансовой сферы России / под ред. В.К. Сенчагова; Ин-т экон. РАН. - М.-СПб. : Нестор-История, 2011.
9. Региональные особенности уровня и качества жизни: Монография // Учреждение Российской академии наук Институт социально-экономических проблем народонаселения РАН. - М.: ООО «М-Студио», 2012. -392 с.
10. Теория и практика социально-экономических процессов в регионе / Труды
Института экономики Карельского научного центра Российской академии наук. Выпуск 10. 2006 г. - Петрозаводск: изд. Карельского научного центра РАН, 2006 - 308 с.
11. Уровень бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации в 2004 - 2006 годах [Электронный ресурс] // Бюллетень Счётной палаты РФ. - 2007 - №7 (115). -Режим доступа: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/ 2007/АСН20070820941/АСН20070820941_р _007.htm
12. Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа): Монография / Под. ред. Р. Хакимова. - Казань: Казанский институт федерализма, 2004. - 688 с.
13. Экономика общественного сектора: Учебник / Под ред. П.В. Савченко, И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова. - М.: ИНФРА-М, 2010. - 763 с.
УДК 336.5
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Терентьева Ирина Викторовна (terentieva-murom@yandex.ru) Муромский институт (филиал) ФГБОУ ВПО «Владимирский государственный университет им. А.Г. и Н.Г. Столетовых»
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 13-12-33006 «Совершенствование механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, в регионе (на примере Владимирской области)»
В статье приведены предложения по повышению эффективности использования инструментов бюджетирования по результатам на муниципальном уровне. Представлена схема взаимодействия инструментов бюджетирования по результатам между собой и раскрыта их роль в бюджетном процессе муниципального образования.
Ключевые слова: инструменты бюджетирования по результатам, муниципальные программы, муниципальное задание, реестр услуг, оценка стоимости услуг, стандарты качества услуг
Современная практика использования органами местного самоуправления инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), характеризуется тем, что они слабо взаимосвязаны между собой и недостаточно встроены в бюджетный процесс муниципальных образований [5]. Отсутствие четких механизмов взаимодействия инструментов БОР приводит к формальному характеру их использования, к неполному раскрытию их потенциальных возможностей по реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне. В Положениях о бюджетном процессе муниципальных образований инструменты БОР, как правило, вообще не упоминаются, а соответственно они не играют реальной
роли в бюджетном процессе и не учитываются при формировании местного бюджета и оценке его исполнения. Поэтому наряду с совершенствованием самих инструментов БОР важнейшее значение для повышения эффективности их использования приобретает теоретическая проработка роли инструментов БОР в бюджетном процессе, а также характера их взаимодействия между собой.
В научной литературе к инструментам БОР относят: доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы), долгосрочные и ведомственные целевые программы, реестры муниципальных услуг, стандарты качества услуг, оценку потребности в услугах, оценку стоимости услуг и муниципальные задания
[2]. Учитывая последние изменения в Бюджетный кодекс РФ, вместо долгосрочных и ведомственных целевых программ в качестве инструмента БОР будем использовать муниципальные программы.
Нами предлагается следующий механизм взаимодействия инструментов БОР, способствующий повышению эффективности их использования на муниципальном уровне (рис. 1).
о
Рисунок 1. Механизм взаимодействия основных инструментов БОР на муниципальном уровне
34
Разработка докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) должна основываться на стратегии социально-экономического развития муниципального образования. ДРОНДы включают в себя цели и задачи ГРБС в соответствующей сфере деятельности, а также перечень муниципальных программ для их достижения, входящих в программный бюджет муниципального образования.
Каждая муниципальная программа подлежит утверждению местной администрацией и содержит перечень основных мероприятий программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов, а также объемов их финансового обеспечения. При разработке муниципальной программы должны быть учтены муниципальные услуги, предоставляемые в соответствии с нормативной базой, определяющей расходные полномочия органов местного самоуправления в данной сфере деятельности. Кроме того, в муниципальной программе подлежат отражению обобщенные параметры муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг.
Все предоставляемые муниципальные услуги должны быть включены в единый реестр муниципальных услуг муниципального образования. На каждую услугу, включенную в реестр, необходимо разработать и утвердить стандарт качества оказания услуги. Кроме того, по каждой услуге, включенной в реестр муниципальных услуг, ежегодно должна осуществляться оценка потребности в услугах, в том числе на основе опросов населения. Результаты оценки потребности в услугах, в свою очередь, могут повлиять на состав услуг, включаемых в реестр муниципальных услуг, и в муниципальные программы.
Муниципальные задания на оказание услуг населению составляются с учетом оценки потребности в услугах, стандартов качества предоставления услуг и оценки стоимости услуг. Оценка потребности в услугах позволяет определить показатели, характеризующие объем оказываемых услуг конкретным учреждением. Стандарты качества позволяют установить показатели качества предоставления муниципальных услуг, соблюдение которых является обязательным для учреждений. Оценка стоимости услуг позволяет определить полную стоимость предоставления единицы оказываемых услуг, которая состоит из прямых и косвенных затрат.
Прямые затраты непосредственно связаны с оказанием услуги (затраты на оплату труда, на приобретение материалов). Они рассчитываются по нормативам, исходя из натуральных норм (трудоемкости, расхода материалов), от-
раженных в стандартах качества оказания услуг. Косвенные затраты связаны с общехозяйственными нуждами (затраты на коммунальные услуги, на содержание имущества, на услуги связи, транспортные услуги, оплату труда административно-управленческого персонала). Они могут рассчитываться, например, методом прямого счета (при наличии механизмов оптимизации этих затрат) и подлежат распределению по услугам, оказываемым учреждением, пропорционально определенной базе [1, 4].
Оценка потребности в услугах и оценка стоимости муниципальных услуг необходимы для финансового обоснования муниципальных заданий учреждениям. Объемы финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий ограничены лимитами бюджетных средств, выделяемых ГРБС по результатам оценки докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Отсюда возникает потребность в балансировании бюджетных возможностей с объемами оказываемых услуг и (или) стоимостью услуг, в том числе за счет изменения стандартов качества услуг.
Для того, чтобы вышеперечисленные инструменты БОР дали ожидаемый эффект, необходимо встроить их в бюджетный процесс муниципального образования, учитывая рассмотренные взаимосвязи между ними. Это предполагает внесение соответствующих изменений в Положение о бюджетном процессе муниципального образования.
В настоящее время в бюджетном законодательстве оговаривается использование в бюджетном процессе на муниципальном уровне только двух инструментов - муниципальных заданий и муниципальных программ. Однако целесообразно также раскрыть понятие и роль в бюджетном процессе ДРОНДов, стандартов качества услуг, реестров муниципальных услуг, оценки потребности в услугах и оценки стоимости услуг.
Нами предлагается следующий порядок составления и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования, учитывающий предложенный механизм взаимодействия инструментов бюджетирования, ориентированного на результат и раскрывающий их роль в бюджетном процессе:
1. Финансовое управление уточняет доходную часть местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования, а также основных направлений налоговой политики муниципального образования.
2. ГРБС предоставляют финансовому управлению ДРОНДы на очередной финансовый год и плановый период. В ДРОНДах отражаются фактические данные о выполнении му-
ниципальных программ в отчетном периоде и приводится информация о планируемых муниципальных программах и (или) изменениях в действующие программы.
3. Финансовое управление на основе оценки ДРОНДов формирует бюджет действующих расходных обязательств и бюджет принимаемых расходных обязательств.
В бюджет действующих расходных обязательств подлежат включению муниципальные программы, фактическое выполнение которых соответствует требуемому уровню результативности и эффективности.
В бюджет принимаемых расходных обязательств подлежат включению новые муниципальные программы и (или) действующие муниципальные программы, по которым планируется внесение изменений (кроме программ, которые изменяются в соответствии с действующим законодательством, например, в связи с повышением заработной платы, пособий и т.д.).
Муниципальные программы ГРБС включаются в бюджет принимаемых расходных обязательств на конкурсной основе с учетом приоритетности программы для социально-экономического развития муниципального образования и ее эффективности.
Величина бюджета принимаемых расходных обязательств на очередной финансовый год и плановый период равна разности между общей величиной доходов бюджета и величиной бюджета действующих расходных обязательств на соответствующий период.
4. Финансовое управление определяет лимиты бюджетных средств для каждого ГРБС на основе стоимостной оценки их муниципальных программ, включаемых в бюджеты действующих и принимаемых обязательств.
5. Финансовое управление совместно с ГРБС уточняет реестр муниципальных услуг муниципального образования, с учетом мероприятий муниципальных программ, включенных в бюджеты действующих и принимаемых расходных обязательств.
6. По новым услугам, включаемым в реестр муниципальных услуг, ГРБС разрабатывают стандарты качества оказания услуг в виде отдельного нормативно-правового акта и производят оценку потребности в услугах на очередной финансовый год и плановый период.
7. По муниципальным программам, включенным в бюджет действующих расходных обязательств, ГРБС уточняют муниципальные задания на очередной финансовый год и плановый период в части оценки потребности в услугах и стоимости услуг.
По муниципальным программам, включенным в бюджет принимаемых расходных обязательств, ГРБС формируют муниципальные задания поставщикам услуг с учетом стандартов
качества услуг, оценки потребности в услугах и стоимости услуг.
8. ГРБС уточняют объемы финансирования муниципальных программ и соотносят их общую величину с утвержденным лимитом бюджетных средств. В случае превышения лимита финансирования производится корректировка муниципальных программ в части объемов оказания услуг, их стоимости, стандартов качества.
9. ГРБС предоставляют финансовому управлению уточненные ДРОНДы и муниципальные программы на очередной финансовый год и плановый период.
10. Финансовое управление формирует проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период и вносит его, а также разрабатываемые одновременно с ним документы и материалы, на рассмотрение местной администрации.
11. Администрация муниципального образования рассматривает проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период с соответствующими материалами и обоснованиями и принимает решение о внесении его на рассмотрение представительными органами власти муниципального образования.
В состав документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета в представительный орган власти, на наш взгляд, целесообразно включить доклады о результатах и основных направлениях деятельности ГРБС, а также муниципальные программы на очередной финансовый год и плановый период.
Проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период предлагается рассматривать в двух чтениях:
- в первом чтении предметом рассмотрения являются основные характеристики бюджета (общая величина доходов, расходов, дефицит/профицит бюджета) на очередной финансовый год и плановый период, а также распределение средств бюджета действующих обязательств по муниципальным программам;
- во втором чтении предметом рассмотрения является распределение средств бюджета принимаемых обязательств по муниципальным программам, а также приложения к решению о бюджете. Проект решения о местном бюджете выносится на голосование в целом.
На стадии исполнения местного бюджета важнейшее значение имеет текущий мониторинг реализации запланированных мероприятий, выполнения установленных показателей затрат и результатов. Это необходимо для своевременной корректировки муниципальных заданий и муниципальных программ, что в свою очередь, предполагает расширение полномо-
чий ГРБС по управлению программными расходами. Например, распорядители бюджетных средств получают полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году [3]. Одновременно возрастает и ответственность ГРБС за достижение установленных показателей результативности и эффективности расходования бюджетных средств.
На заключительной стадии бюджетного процесса - рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности - основное внимание должно быть уделено оценке результативности и эффективности выполнения муниципальных программ ГРБС за отчетный год, выявлению причин их невыполнения и принятию соответствующих санкций к ответственным лицам.
Отдельного рассмотрения заслуживают показатели результатов расходования бюджетных средств, которые можно разделить на три типа: показатели непосредственных результатов, показатели конечных результатов и показатели качества. Показатели непосредственных результатов характеризуют объемы предоставления услуг и, на наш взгляд, должны использоваться для формирования и оценки выполнения муниципальных заданий. Показатели качества характеризуют материально-техническое обеспечение услуги, квалификацию и опыт персонала и т. п. Они являются обязательным элементом муниципальных заданий. Показатели конечных результатов отражают общественно значимый эффект от расходования бюджетных средств. Эти показатели целесообразно
применять для оценки выполнения муниципальных программ, а также целей и задач ГРБС, сформулированных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности.
Литература
1. Жигалов Д.В. Механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий // Руководитель бюджетной организации. - № 4. - 2010. - С. 4-11.
2. Жигалов Д.В., Перцов Л.В., Чалая Ю.Ю. Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления. -Фонд «Институт экономики города», Москва, 2009. - 26 с.
3. Макашина О.В. Анализ и особенности бюджетирования по результату // Научно-технические ведомости СПбГТУ. - № 3 (58). - 2008. - Том 2, СПбГПУ. - с.161-165.
4. Опарина М.А., Карагодина Д.С. Нормативы финансирования государственных услуг: используем опыт коммерческого сектора // Бюджет. - № 5. - 2010. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://bujet.ru/article/77789.php
5. Терентьева И.В. Анализ внедрения инструментов бюджетирования по результатам на муниципальном уровне (на примере Владимирской области) // Современная экономика: проблемы, тенденции, перспективы [Электронный ресурс] - 2013. - № 8. - С. 73-96. -Режим доступа: http://media.wix.cOm/ugd//a836c9_3b1c0c07b 66df159592d8b46bc62e91 b.pdf
