CC BY
29
»
Финансы, налоги, бухгалтерский учет
УДК 336.14
Т.В. Сорокина
РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАДАНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Управление расходами на основе бюджетирования, ориентированного на результат (далее -БОР), в значительной степени определяется полнотой реализации инструментов реформирования бюджетного процесса. Таким инструментом бюджетного планирования, позволяющим обеспечить результативность бюджетных расходов с учетом качества предоставляемых услуг, являются государственные и муниципальные задания.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) [1, ст. 6].
Порядок формирования и финансового обеспечения государственных заданий устанавливает на федеральном уровне Правительство Российской Федерации, на региональном уровне - высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а муниципальных заданий - местная администрация муниципального образования.
По срокам действия государственные и муниципальные задания делятся на краткосрочные - на период до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год, и среднесрочные - на три года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета). С учетом действующего бюджетного законодательства в практике бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы их можно классифицировать в зависимости от вида учреждения на госу-
дарственные и муниципальные задания бюджетному учреждению и задания автономному учреждению. Используется также такая форма, как государственное и муниципальное задание-заказ на предоставление медицинской помощи населению, в котором предусматривается оплата медицинских услуг за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов, а также бюджетов Фонда обязательного медицинского страхования. Кроме того, с 1 января 2012 г. в соответствии Федеральным законом № 83-ФЗ помимо вышеперечисленных будут формироваться задания казенным учреждениям в связи с изменениями видов учреждений в составе бюджетного сектора Российской Федерации [2].
Финансовое обеспечение выполнения государственных и муниципальных заданий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (см. таблицу) .
Обязательные требования по их формированию определены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Нормативное регулирование всех вопросов, связанных с реализацией заданий, осуществляют органы исполнительной власти соответствующих уровней. Формулировка основных положений порядка формирования и финансового обеспечения имеет свои особенности на территории каждого региона.
При этом качество реализации государственных и муниципальных заданий в бюджетном процессе субъектов Российской Федерации и муниципальных образований связано с наличием следующих проблем:
- отсутствием четкой взаимосвязи государственных и муниципальных заданий с внедряемыми инструментами БОР;
Источники финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий
Вид задания Источник финансового обеспечения
Государственное Федераль- Бюджеты государ-
задание федераль- ный ственных внебюд-
ного уровня бюджет жетных фондов
Государственное Бюджеты Бюджеты террито-
задание на уровне субъек- риальных государ-
субъектов РФ тов РФ ственных внебюд-
жетных фондов
Муниципальное Местные Бюджеты террито-
задание бюджеты риальных государ-
ственных внебюд-
жетных фондов
- недостаточной встроенностью заданий в бюджетный процесс и в целом в систему социально-экономического развития территории;
- отсутствием системы текущего мониторинга заданий на региональном и муниципальном уровнях в связи со сложностью «ручной» обработки большого количества информации о бюджетных услугах.
Все это обусловливает неготовность специалистов на уровне главных распорядителей бюджетных средств (далее - ГРБС) и учреждений, прежде всего социальной сферы, к применению государственных и муниципальных заданий и других инструментов БОР.
Использование заданий в бюджетном процессе зависит от того, насколько полно нормативные документы отражают их взаимосвязь с такими инструментами БОР, как реестр расходных обязательств, долгосрочные и ведомственные целевые программы, государственные и муниципальные закупки, доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, а также пояснительная записка в составе бюджетной отчетности (см. схему).
Государственные и муниципальные задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными и муниципальными учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных и муниципальных услуг, а также на выполнение работ [1, ст. 69].
Таким образом, ключевым объектом заданий являются государственные и муниципальные услуги. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ они определены как услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным и муниципальным заданием органами государственной власти и органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами [1, ст. 6].
Финансовое обеспечение заданий осуществляется на основании объемов бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнований на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. [1, ст. 69]. В их составе предусмотрены ассигнования на обеспечение функций бюджетных учреждений, на предоставление субсидий автономным учреждениям и другим некоммерческим организациям, а также на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения).
Субсидии автономным учреждениям предоставляются на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных или муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам. Кроме того, предусмотрены субсидии некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами на оказание указанными организациями государственных или муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам.
Также в состав бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг входят ассигнования на закупку товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд, предоставляемые в целях обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений. Это означает, что в заданиях органов государственной власти и органов местного самоуправления обязательно должны быть отражены значения показателей по реализации государственного или муниципального заказа в деятельности соответствующего бюджетного учреждения.
Государственные и муниципальные задания в системе БОР
В выписке из реестра расходных обязательств, которую содержат государственные и муниципальные задания, указываются код расходного обязательства, его наименование и вид в зависимости от того, действующее оно или принимаемое. Объемы финансового обеспечения за счет средств бюджетов устанавливаются в заданиях в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в соответствии с бюджетной сметой учреждения, утвержденной главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств. Таким образом, посредством этих документов каждая государственная или муниципальная услуга должна со-
измеряться конкретной величиной бюджетных расходов и результатами деятельности учреждений - получателей бюджетных средств.
Для того чтобы главные распорядители и распорядители бюджетных средств имели возможность в государственных и муниципальных заданиях устанавливать обоснованные показатели, характеризующие состав, качество и объем оказываемых услуг, соответствующим органом государственной власти и местного самоуправления должны быть разработаны нормативные документы, утверждающие для данной территории параметры государственных или муниципальных бюджетных услуг. К ним относятся пе-
речень, порядок оказания, стандарты качества, методика расчета стоимости и индикаторы результативности предоставления государственных или муниципальных бюджетных услуг.
Так, например, на 2010 г. муниципальное задание бюджетному учреждению формировалось структурным подразделением администрации г. Иркутска, выполняющим функции и полномочия главного распорядителя бюджетных средств, на основании Постановления мэра г. Иркутска от 31 марта 2009 г. № 031-06-1184/9 «Об утверждении перечня муниципальных услуг (работ) г. Иркутска» и Постановления администрации г. Иркутска от 22 марта 2010 г. № 031-06-790/10 «Об утверждении стандартов качества муниципальных услуг» [3; 4].
Как показал анализ, расчет стоимости услуг может производиться разными методами. В г. Иркутске ежегодно утверждаются нормативы финансирования затрат на предоставление единицы муниципальной услуги для каждой отрасли социальной сферы.
Поскольку основную долю в объеме бюджетных ассигнований на выполнение функций бюджетных учреждений составляют средства на выплату заработной платы, то соответственно формирование заданий необходимо осуществлять с учетом законодательно утвержденных положений по новой системе оплаты труда в бюджетной сфере.
Разработка основных параметров государственных и муниципальных услуг, а также контроль за исполнением заданий должны основываться на данных управленческого учета, организованного соответствующими финансовыми органами, главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, бюджетными и автономными учреждениями. Это позволит обеспечить объективную количественную и качественную оценку результативности и эффективности предоставляемых бюджетных услуг.
Государственное и муниципальное задания устанавливают требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания услуг для каждого учреждения в целях обеспечения осуществления функций органов государственной власти и вопросов местного значения, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в сферах образования,
здравоохранения, культуры, молодежной политики, физической культуры и спорта, строительства, управления и иных сферах с учетом потребности в предоставлении услуг.
Использование заданий в бюджетном процессе предполагает выполнение главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств следующих функций. Во-первых, это разработка, утверждение задания и доведение его до сведения учреждения в установленный срок. Во-вторых, ведение реестра заданий, в котором указывается уникальный номер государственного или муниципального задания; наименование учреждения, которому устанавливается это задание; категории потребителей соответствующих услуг, а также суммарный объем финансирования представленного задания.
В-третьих, главный распорядитель должен обеспечить изменение государственного (муниципального) задания в случае сокращения или увеличения объема бюджетных ассигнований на оказание услуг подведомственными бюджетными учреждениями в текущем финансовом году в течение определенного срока с момента доведения лимита бюджетных обязательств. Предельные сроки утверждения, доведения заданий до бюджетополучателей, а также внесения в них изменений должны устанавливаться соответствующим финансовым органом, поскольку это важное условие соблюдения принципа единства бюджетной системы и обеспечения высокого качества организации бюджетного процесса. В-четвертых, главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств ведут мониторинг исполнения государственного (муниципального) задания и его финансового обеспечения. Он осуществляется путем сбора, обобщения и анализа ежеквартальных отчетов государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений о выполнении задания с позиции оценки объемов оказанных бюджетных услуг в натуральном и стоимостном выражении.
В-пятых, важнейшей функцией является контроль за выполнением заданий, который осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. В связи с этим, практика применения данного инструмента БОР должна сопровождаться организацией таких видов контроля, как предварительный, текущий и последующий.
Предварительный контроль главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств следует проводить на стадии формирования государственного или муниципального задания. Это предполагает проверку:
- обоснованности предлагаемых учреждением предельных цен (тарифов) на оплату государственных или муниципальных услуг;
- корректности предложений учреждений по объемам бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг;
- соответствия предложений учреждений по порядку оказания государственных или муниципальных услуг установленным стандартам;
- правильности определения категорий потребителей государственных или муниципальных услуг и корректности определения значения прогнозного количества потребителей данных услуг.
Текущий контроль должен осуществляться на стадии исполнения муниципального задания в течение финансового года. Последующий контроль следует проводить по окончании финансового года на основании отчетов учреждений о выполнении задания, данных пояснительной записки в составе бюджетной отчетности, а также дополнительной информации в рамках мониторинга качества государственных или муниципальных услуг. Помимо главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств данный вид контроля становится важнейшим направлением деятельности контрольно-счетных органов, а также органов финансово-бюджетного контроля региональных и местных администраций.
При этом неотъемлемой частью контрольной деятельности является мониторинг нормативных документов, регламентирующих формирование и реализацию государственных и муниципальных заданий, мониторинг отчетности о выполнении заданий и мониторинг бюджетной отчетности учреждений.
Все виды контроля могут быть организованы в форме документальных и выездных проверок. Под документальной проверкой в этом случае понимается изучение представленных документов и аналитических материалов без выезда в бюджетное или автономное учреждение или на место непосредственного оказания
бюджетных услуг. Выездной проверкой следует считать проверку документов, процедур оказания государственных или муниципальных услуг, состояния материально-технической базы и прочих объектов контроля, используемых в процессе оказания услуг, связанную с выездом в учреждение или непосредственно на место оказания услуг.
В ходе выездной проверки целесообразно осуществлять контроль соответствия фактических получателей услуги установленным государственным или муниципальным заданием категориям потребителей, выполнения учреждением порядка оказания услуги, а также соблюдения утвержденных предельных цен (тарифов) на их оплату.
Организация контроля в форме документальной проверки позволяет определить соответствие качества предоставляемых услуг установленным стандартам по таким критериям, как доступность и своевременность предоставления услуги, отсутствие обоснованных жалоб со стороны получателей услуги, безопасность при ее предоставлении. При этом необходимо оценить соответствие объемов оказанных государственных или муниципальных услуг в стоимостном выражении, отраженных в отчетности об исполнении заданий и бюджетной отчетности учреждений.
Результаты контрольных мероприятий служат основой для оценки целесообразности расходов соответствующих бюджетов, а также позволяют скорректировать или досрочно прекратить дальнейшую реализацию государственного или муниципального задания. Этим могут быть обоснованы перспективы деятельности как бюджетных, так и автономных учреждений, включая их реорганизацию и ликвидацию.
Таким образом, полноценная роль государственных и муниципальных заданий в бюджетном процессе субъектов РФ и муниципальных образований может быть реализована при условии обеспечения взаимосвязи заданий с документами БОР на уровне финансовых органов и учреждений на основе установленных параметров соответствия объемов бюджетных услуг, нормативов финансовых затрат и размера финансового обеспечения заданий.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : Фед. закон № 145-ФЗ от 31.07.98 г. (с изменениями и дополнениями) // Консультант Плюс.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений [Электронный ресурс] : Федер. закон РФ № 83-ФЗ от 08.05.10 г. //
Консультант Плюс.
3. Об утверждении перечня муниципальных услуг (работ) г. Иркутска [Электронный ресурс] : пост. мэра г. Иркутска № 031-06-1184/9 от 31.03.09 г. // Консультант Плюс.
4. Об утверждении стандартов качества муниципальных услуг [Электронный ресурс] : пост. администрации г. Иркутска № 031-06-790/10 от 22.05.10 г. // Консультант Плюс.
УДК 368.013
Д.С. Иванов
К ВОПРОСУ О СЕКЬЮРИТИЗАЦИИ И ПЕРЕСТРАХОВАНИИ РИСКОВ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В последние годы остро встал вопрос ограниченности финансовых ресурсов как мирового, так и российского рынков страхования и перестрахования, при возмещении убытков, полученных в результате наступления рисков катастроф.
В Российской Федерации такое положение отчасти вызвано неразвитостью институтов страхования, а также невысоким уровнем доходов и уровнем жизни основной массы населения. Вместе с тем, по оценкам специалистов, несмотря на тенденцию к снижению общего числа природных бедствий и количества погибших в них в России, численность пострадавших в целом растет, а материальные потери увеличиваются еще более быстрыми темпами - по некоторым оценкам в среднем на 10-15 % в год.
Если в экономически развитых странах совокупная доля страховой и перестраховочной защиты составляет около 45 % от всех способов защиты и удержания рисков и за последние 25 лет имеет тенденцию к увеличению, то в развивающихся странах она достигает не более 3 % и меняется незначительно. В России доля совокупной страховой премии в 2005 г. составляла немногим более 2 % ВВП [6].
В настоящее время в России применяется традиционный способ перенесения страховой ответственности по указанным рискам путем покупки перестраховочной защиты у западных компаний, преимущественно у Munich Re.
На наш взгляд, внедрение секьюритизации в страхование позволит частично решить эти проблемы. Теоретические исследования и разработка методологических основ секьюритизации страховых рисков в настоящее время находятся в начальной стадии, что отражается в недостаточном освещении этих вопросов в научной литературе, как отечественной, так и зарубежной.
Секьюритизация в страховании представляет собой процесс выпуска страховыми компаниями ценных бумаг на основе обеспечения (собранной страховой премии) для трансферта риска, связанного с возникновением катастрофических или иных непредвиденных убытков по заключенным договорам страхования.
Нами выявлены факторы, способствующие развитию секьюритизации страховых рисков как альтернативного способа перестрахования на современном этапе:
1. Секьюритизация позволяет использовать нестандартные условия договора. Так, катаст-
