CC BY
522
Бюджет
ГОСУДАРСТВЕННОЕ (МУНИЦИПАЛЬНОЕ) ЗАДАНИЕ КАК НОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ В МЕХАНИЗМЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ
м. л. васюнина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов Е-mail:vasyuninaml@mail.ru Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации
В статье дается характеристика государственного (муниципального) задания и его места в финансовом обеспечении государственных (муниципальных) учреждений, анализируются проблемы использования государственных (муниципальных) заданий в бюджетном процессе.
Ключевые слова: государственная (муниципальная) услуга, задание, бюджет, учреждение, распорядители, средства.
Одним из новых инструментов, введенных в механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг, является государственное (муниципальное) задание. Его применение предполагает:
— повышение эффективности управления производством и потреблением государственных (муниципальных) услуг;
— повышение обоснованности бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) учреждений;
— обеспечение соответствия между объемом бюджетных средств, предоставляемых государственным (муниципальным) учреждениям, и объемом и качеством оказанных ими государственных (муниципальных) услуг;
— усиление ответственности государственных (муниципальных) учреждений за результативность использования бюджетных средств и соблюдение требований к государственным (муниципальным) услугам и условиям их оказания.
Оказание государственной (муниципальной) услуги в соответствии с государственным (муниципальным) заданием является одним из ее родовых признаков. Бюджетный кодекс РФ определяет, что государственным (муниципальным) заданием является документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Таким образом, государственное (муниципальное) задание является инструментом регулирования требований учредителя (органа государственной власти или органа местного самоуправления, выполняющего полномочия учредителя) к качественно-количественным характеристикам государственных (муниципальных) услуг и условиям их реализации.
Посредством доведения государственного (муниципального) задания учредитель закрепляет за государственным (муниципальным) учреждением обязательства по оказанию государственных (муниципальных) услуг, относящихся к основным видам деятельности, предусмотренным уставом учреждения. Формируя задание, учредитель принимает обязательства по его финансовому обеспечению. Финансовое обеспечение деятельности государственного (муниципального) учреждения предполагает оценку выполнения им государственного (муниципального) задания.
Государственное (муниципальное) задание устанавливается бюджетным и автономным учрежде-
ниям. Для автономных учреждений формирование государственного (муниципального) задания является обязательным. Требование обязательности формирования государственного (муниципального) задания для бюджетных учреждений нормативными правовыми актами не закрепляется. Бюджетным кодексом РФ не исключается возможность формирования государственного (муниципального) задания для иных некоммерческих организаций (кроме государственных или муниципальных учреждений). Однако нормативная правовая база, устанавливающая порядок формирования, доведения и финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий для некоммерческих организаций, не являющихся государственными (муниципальными), отсутствует.
Принципами формирования государственного (муниципального) задания являются:
— единые методологические подходы для бюджетных и автономных учреждений, а также иных организаций — исполнителей государственного (муниципального) задания;
— обеспечение доступности и прозрачности сведений о государственных (муниципальных)
услугах, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями;
— реалистичность и обоснованность показателей государственного (муниципального) задания;
— измеримость основных показателей государственного (муниципального) задания (объема и качества государственных или муниципальных услуг, численности потребителей), нацеленных на обоснованное определение объемов бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг.
Формирование государственного (муниципального) задания отнесено к полномочиям главных распорядителей бюджетных средств. Главными распорядителями средств федерального бюджета устанавливаются государственные задания для федеральных бюджетных учреждений и задания учредителя (государственные задания) для автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности (федеральных автономных учреждений). Общая характеристика указанных заданий представлена в таблице.
Формирование государственного (муниципального) задания для бюджетных и автономных учреждений осуществляется в единой структуре и на основе
общая характеристика государственного задания для федеральных бюджетных учреждений и для автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности
основные характеристики государственное задание для федеральных бюджетных учреждений государственное задание для федеральных автономных учреждений
Субъект бюджетного процесса, формирующий государственное задание Главный распорядитель средств федерального бюджета, в ведении которого находятся бюджетные учреждения Главный распорядитель средств федерального бюджета, осуществляющий полномочия учредителя
Форма государственного задания Устанавливается главным распорядителем средств федерального бюджета в соответствии с формой, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями»
Состав государственного задания Государственное задание включает разделы: — выписка из реестра расходных обязательств Российской Федерации; — потребители государственной услуги; — характеристика качества государственной услуги, ее объема (состава); — требования к квалификации и персоналу персонала; — порядок оказания государственной услуги; — предельные цены (тарифы) на оплату государственной услуги (если предусмотрено оказание услуги на платной основе); — порядок контроля за исполнением государственного задания; — требования к отчетности об исполнении государственного задания
Срок формирования и доведения государственного задания Формируется государственное задание не позднее одного месяца после опубликования федерального закона о федеральном бюджете
Срок доведения государственного задания не определен Доводится до начала финансового года
Форма предоставления бюджетных средств Сметное финансирование бюджетного учреждения Субсидия на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам. Субсидия на возмещение нормативных затрат на содержание движимого и особо ценного недвижимого имущества
единых подходов. Однако это не исключает различий в механизме его финансового обеспечения.
Бюджетное финансирование государственных (муниципальных) заданий, выполняемых бюджетными учреждениями, осуществляется в форме сметного финансирования бюджетного учреждения, не предусматривающего разделения сметных назначений на возмещение затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, и сметных назначений на содержание государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетных учреждений. Для федеральных бюджетных учреждений обязательства по выполнению государственного задания сопряжены с правом на самостоятельное утверждение бюджетной сметы. Руководитель главного распорядителя средств федерального бюджета предоставляет руководителю федерального бюджетного учреждения право утверждать бюджетную смету и вносить изменения в нее при доведении государственного задания. Это расширяет возможности федерального бюджетного учреждения в осуществлении самостоятельного и оперативного распределения сметных назначений и повышает роль бюджетных учреждений как участников бюджетного процесса в управлении бюджетными расходами.
Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусматривается, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется в формах субсидии и субвенции. Эта позиция не нашла полного подтверждения в бюджетном законодательстве Российской Федерации, которое не предусматривает права автономных учреждений на получение субвенций и определяет субвенции исключительно как форму межбюджетного перераспределения средств. В Бюджетном кодексом РФ закреплено, что возмещение затрат автономных учреждений на оказание государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием производится в форме субсидии.
Финансовое обеспечение государственных заданий, выполняемых федеральными автономными учреждениями, осуществляется путем предоставления следующих видов субсидий:
— на возмещение нормативных затрат на оказание государственных услуг;
— на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением или приобретенного им за счет средств учредителя;
— на выравнивание финансового обеспечения выполнения задания учредителя (для федеральных автономных учреждений, созданных путем изменения типа федерального государственного учреждения).
Условия предоставления и использования данных видов субсидий не предусматривают регламентации направлений использования автономными учреждениями полученных средств, не нарушают их самостоятельности в управлении своими финансовыми ресурсами.
Опыт применения государственного (муниципального) задания указал на несовершенство отдельных подходов и элементов в механизме его формирования и финансового обеспечения.
Во-первых, до настоящего времени у главных распорядителей бюджетных средств отсутствуют действенные стимулы к активному применению государственного (муниципального) задания. Полномочия по формированию государственного (муниципального) задания закреплены за главными распорядителями бюджетных средств с 01.01.2009. Между тем примеры утверждения государственных заданий федеральным бюджетным учреждениям единичны. На региональном и местном уровнях государственные (муниципальные) задания также не нашли полной реализации. По существу, положения Бюджетного кодекса РФ, предусматривающие введение государственного (муниципального) задания, применительно к бюджетным учреждениям формальны. По-прежнему активна практика финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений на основе применения контрольных цифр (например, контрольных цифр приема — для государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования), которые в отдельных случаях необоснованно отождествляются с государственными (муниципальными) заданиями.
Во-вторых, государственное (муниципальное) задание не встроено в сметное финансирование бюджетных учреждений. Механизм сметного финансирования бюджетных учреждений не содержит инструментов, стимулирующих бюджетные учреждения к обеспечению объема, качества, условий оказания государственных (муниципальных) услуг в соответствии с требованиями государственного (муниципального) задания. Нормами бюджетного права не формулируются требования соответствия показателей бюджетных смет показателям государственного (муниципального) задания и не регулируется порядок корректировки бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств
и сметных назначений в зависимости от выполнения государственного (муниципального) задания. Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений не предусматривают согласования сроков формирования и доведения главными распорядителями бюджетных средств до подведомственных бюджетных учреждений государственных (муниципальных) заданий и сроков составления и утверждения бюджетных смет.
В-третьих, формирование государственных (муниципальных) заданий осуществляется в условиях отсутствия системы учета государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями. Нет системы их стандартизации и нормативного закрепления требований к содержанию и качеству. В Российской Федерации не сформирована методологическая база определения потребности в государственных (муниципальных) услугах и оценки их соответствия требованиям к качеству и условиям оказания.
Таким образом, переход к финансированию государственных (муниципальных) услуг на основе государственного (муниципального) задания требует подготовительного этапа, предусматривающего комплекс мероприятий методического и организационно-правового содержания по созданию системы планирования, учета, оценки и контроля за результативностью оказания государственных (муниципальных) услуг.
Повышению роли государственных (муниципальных) заданий в финансовом обеспечении государственных (муниципальных) услуг могут способствовать следующие мероприятия.
1. Активизация деятельности главныхраспоряди-телей бюджетных средств по формированию и доведению до подведомственных бюджетных учреждений государственных (муниципальных) заданий. Решение этой проблемы требует нормативного закрепления обязательности доведения до бюджетных учреждений государственного (муниципального) задания. С этой целью в состав полномочий бюджетных учреждений как получателей бюджетных средств, устанавливаемых Бюджетным кодексом РФ, необходимо включить полномочия по выполнению государственного (муниципального) задания. Оказание государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием должно стать квалификационным признаком принадлежности бюджетного учреждения к составу получателей бюджетных средств. Кроме того, для бюджетных учреждений целесообразно
установление запрета на отказ от выполнения государственного (муниципального) задания.
Применительно к федеральным бюджетным учреждениям степень активности перехода к государственному заданию может учитываться в ходе мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета. Действующий порядок оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета предусматривает расчет доли бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг в соответствии с государственными заданиями в общем объеме бюджетных ассигнований, утвержденном главному распорядителю средств федерального бюджета. Целевым ориентиром является значение показателя, равное 100 %.
Использование данного показателя не исключает вероятности неточных выводов (положительная динамика может быть обусловлена влиянием расчетных факторов - сокращением общего объема бюджетных ассигнований, утверждаемых главному распорядителю средств федерального бюджета, и др.) и не позволяет дать оценку институциональным действиям главных распорядителей бюджетных средств по введению государственных заданий. Таким образом, система показателей мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, может быть дополнена группой показателей, характеризующих переход к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания. В их составе могут быть выделены:
— показатели, отражающие функционирование системы учета потребности в государственных услугах (инвентаризация нормативных правовых актов, устанавливающих государственные услуги; ведение реестра государственных услуг и полнота отражения общей информации о государственных услугах; утверждение порядка мониторинга потребности в государственных услугах; публикация результатов оценки потребности в государственных услугах);
— показатели стандартизации государственных услуг (утверждение стандартов качества на оказание государственных услуг; доля государственных услуг, оказываемых в соответствии с утвержденными стандартами; утверждение порядка оценки соответствия государственных услуг установленным стандартам);
— показатели формирования и доведения государственных заданий до федеральных государственных учреждений (утверждение порядка формирования государственных заданий для федераль-
ных государственных учреждений; утверждение порядка мониторинга и контроля за исполнением государственных заданий федеральными государственными учреждениями; доля государственных услуг, отражаемых в реестре государственных услуг, по которым доводится государственное задание; утверждение порядка мониторинга результатов исполнения государственных заданий; уровень государственных услуг, оказываемых в соответствии с государственными заданиями и отвечающих требованиям утвержденного стандарта; доля федеральных государственных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется в соответствии с государственным заданием);
— показатели финансового обеспечения государственных услуг на основе государственного задания (полнота распределения бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг между видами государственных услуг в соответствии с государственными заданиями; наличие методики планирования объема бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг; доля бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг в соответствии с государственными заданиями).
2. Составление и ведение главными распорядителями бюджетных средств реестра государственных (муниципальных) услуг. Формирование реестра государственных (муниципальных) услуг подчинено задаче учета и анализа состава и объема государственных (муниципальных) услуг, оценки их необходимости и доступности для субъектов хозяйствования и граждан. Реестр государственных (муниципальных) услуг представляется основным инструментом, обеспечивающим получение сводной информации о государственных (муниципальных) услугах. Он позволит реализовывать единые подходы к формированию государственных (муниципальных) заданий для подведомственных государственных (муниципальных) учреждений.
Составление и ведение реестра государственных (муниципальных) услуг должно осуществляться в корреспонденции с составлением и ведением реестра расходных обязательств. Реестр государственных (муниципальных) услуг и реестр расходных обязательств (в части оказания государственных или муниципальных услуг) должны быть согласованы по общим структурным элементам и показателям, а их содержание нацелено на обоснование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг. Данные реестра государственных (муниципальных) услуг являются актуальными для обоснованного рас-
пределения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств между бюджетными учреждениями. Таким образом, главные распорядители бюджетных средств могут наделяться полномочиями по составлению и ведению реестра государственных (муниципальных) услуг. Переход к формированию реестров государственных (муниципальных) услуг расширит методологическую основу планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, позволит создать информационную базу для мониторинга их эффективности.
Формирование реестра государственных услуг может осуществляться с учетом следующих правил:
1) реестр государственных (муниципальных) услуг подлежит составлению (корректировке) главными распорядителями бюджетных средств в ходе составления проекта бюджета одновременно с составлением (корректировкой) реестра расходных обязательств. Государственные (муниципальные) услуги, по которым не предусмотрены расходные обязательства, не могут являться предметом государственного (муниципального) задания и отражаться в реестре государственных (муниципальных) услуг. Обязательства по обеспечению государственных (муниципальных) услуг, предусмотренных нормативными правовыми актами, договорами (соглашениями) и отражаемых в реестре государственных (муниципальных) услуг, должны быть учтены в реестре расходных обязательств в полном объеме;
2) показатели государственных (муниципальных) заданий, размещаемых между государственными (муниципальными) учреждениями, должны соответствовать характеристикам государственных (муниципальных) услуг, закрепленным в реестре государственных (муниципальных) услуг. Для государственных (муниципальных) услуг, указанных в реестре государственных (муниципальных) услуг, формирование государственных (муниципальных) заданий должно быть обязательным;
3) порядок составления реестра государственных (муниципальных) услуг должен учитывать различия в содержании государственных (муниципальных) услуг, предусматривая их группировку по следующим категориям:
— государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в сфере образования, охраны здоровья, науки, культуры, социального обслуживания населения;
— государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными)
учреждениями, уполномоченными на организацию выполнения государственных (муниципальных) функций (в том числе регистрация актов, документов, прав, объектов; ведение информационных баз и представление сведений из нее; выдача разрешений (лицензий) на осуществление деятельности и др.).;
— иные государственные (муниципальные) услуги.
Учет в реестре государственных (муниципальных) услуг и формирование государственных (муниципальных) заданий распространяется на государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в пределах доводимых бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.
3. Расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению элементов государственного (муниципального) задания. Формирование государственного (муниципального) задания осуществляется главными распорядителями бюджетных средств по форме, устанавливаемой соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией. Типовая структура государственного (муниципального) задания определена Бюджетным кодексом РФ. Перечень ее элементов является исчерпывающим и не предусматривает введения иных структурных единиц. Полномочия главных распорядителей бюджетных средств ограничиваются возможностью исключения отдельных показателей из государственного (муниципального) задания. Например, главные распорядители средств федерального бюджета устанавливают требования к материально-техническому обеспечению оказания государственной услуги по своему усмотрению.
Между тем формирование государственных (муниципальных) заданий в соответствии с типовой структурой осуществляется в условиях отсутствия методологического обеспечения, что приводит к многозначности понимания отдельных показателей и стремлению к детализации некоторых элементов государственного (муниципального) задания. В частности, регламентация порядка оказания государственной (муниципальной) услуги может дополняться характеристикой периодичности ее оказания. Это обусловлено целесообразностью регулирования требований к режиму работы государственного (муниципального) учреждения, продолжительности предоставления и перерывов в предоставлении государственной (муниципальной) услуги. В рамках типовой структуры государс-
твенного (муниципального) задания могут быть конкретизированы основания для приостановления или досрочного прекращения исполнения государственного (муниципального) задания. Это направлено на обеспечение равных правовых условий для исполнителей государственного (муниципального) задания и защиту интересов сторон в ходе его реализации. В составе оснований для приостановления или досрочного прекращения исполнения государственного (муниципального) задания могут быть выделены:
1) окончание периода действия (аннулирование) разрешительных документов на осуществление соответствующих видов деятельности;
2) ликвидация государственного (муниципального) учреждения;
3) исключение государственной (муниципальной) услуги из реестра государственных (муниципальных) услуг;
4) иные основания, предусмотренные нормативными правовыми актами и влекущие невозможность оказания государственной (муниципальной) услуги.
Таким образом, полномочия главного распорядителя бюджетных средств по формированию государственного (муниципального) задания могут дополняться полномочиями по самостоятельному определению его формы в соответствии с общим порядком, установленным Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией. Это позволит учитывать специфику государственной (муниципальной) услуги, по которой формируется государственное (муниципальное) задание, и особенности функционирования государственных (муниципальных) учреждений.
Введение государственного (муниципального) задания в процесс государственного (муниципального) финансирования является результатом поиска путей повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами. Его роль в механизме финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг требует всестороннего научного осмысления, а использование в качестве инструмента регулирования производством и потреблением общественных благ — создание необходимых методологических и организационно-правовых условий.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации:
Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. URL: http://www.minfin.ru.
