CC BY
76
Бевзюк В.В.
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА КАЧЕСТВА ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
В экономически развитых странах финансовый менеджмент в секторе государственного и муниципального управления считается одним из широко распространенных инструментов контроля в бюджетной сфере, органично встроенным в систему исполнительной власти. При этом на органы исполнительной власти ложится ответственность за принятие планов повышения качества финансового менеджмента, а финансовые органы должны организовывать его мониторинг и оценку в целях оптимизации функций государственного и муниципального управления.
Формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами базируется на развитии методологии финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления, формировании критериев оценки (мониторинга) его качества, развитии нормативноправового и методического обеспечения внутреннего финансового контроля и аудита в органах государственной власти (органах местного самоуправления), а также оказании методической поддержки главным администра-
торам средств федерального бюджета, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в повышении качества финансового менеджмента.
Создание многофакторной системы мониторинга качества финансового менеджмента государственных (муниципальных) учреждений в ходе реализации бюджетной реформы направлено не только на оценку деятельности каждого государственного (муниципального) учреждения на основе использования количественных показателей, характеризующих степень отлаженности бюджетных процедур, механизмов внутреннего финансового контроля, но и на введение качественных показателей, характеризующих результативность бюджетных расходов, качество финансовой дисциплины и др.
Вместе с тем неотработан-ность процедур оценки качества финансового менеджмента замыкается на целом ряде проблем, которые связаны с незавершенностью процесса формирования целостной системы управления общественными финансами, к которым можно отнести следующие:
- отсутствие стратегического планирования, проявляющееся прежде всего в слабой увязке между стратегическим и бюджетным планированием;
- отсутствие практики долгосрочного бюджетного плани-
рования и недостаточность горизонта трехлетнего социальноэкономического прогнозирования и бюджетного планирования;
- незавершенность процесса формирования государственных (муниципальных) программ как основы бюджетного планирования и основы для достижения целей государственной (муниципальной) политики;
- низкая мотивация органов государственной власти и органов местного самоуправления к решению задач оптимизации бюджетных расходов и неоправданного их увеличения;
- недостаточная действенность системы государственного и муниципального контроля и его ориентация на оценку эффективности бюджетных расходов;
- недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий;
- низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, недостаточное использование стимулирующих возможностей налоговой системы для поддержки инвестиционно-инновационной деятельности;
- неэффективная система распространения лучших международных практик и российского опыта в реализации действенной бюджетной политики;
- несоответствие международным стандартам системы бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в секторе государственного управления;
- ограниченность применения оценки эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления. [1]
Что касается недостатков самого механизма мониторинга и оценки качества финансового менеджмента, то они сводятся прежде всего к несовершенству понятийного аппарата, связанному с определением таких понятий, как финансовый менеджмент и мониторинг качества финансового менеджмента. Далеко не все главные распорядители бюджетных средств используют механизм мониторинга и оценки качества финансового менеджмента. Существенно отличаются методические подходы к количественным и качественным показателям оценки качества финансового менеджмента, методам их расчета. Все это требует разработки принципиально новых направлений повышения качества управления региональными финансами и усиления стимулов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом, а также повышения эффективности использования бюджетных средств. Финансовый менеджмент должен быть орга-
нично встроенным в деятельность органов государственной власти (органов местного самоуправления) и охватывать все взаимосвязанные бюджетные процедуры (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит), что в конечном итоге направлено на обеспечение адресного, экономного и результативного использования бюджетных средств, оказание государственных и муниципальных услуг, принятие эффективных управленческих решений, создание полноценной системы внутреннего финансового контроля и аудита в органах государственной власти (органах местного самоуправления).
Реформирование и повышение эффективности применения инструментов финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления связано с реформированием системы межбюджет-ных отношений и повышением качества управления региональными финансами.
Модернизация управления общественными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики предполагают применение новых правил, процессов и процедур, направленных на:
- разработку и совершенствование нормативного и методического обеспечения системы мониторинга качества финансового менеджмента;
- повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджета в субъектах РФ;
- оценку качества проводимой долговой политики на региональном уровне;
- повышение прозрачности бюджетного процесса в субъектах РФ;
- анализ и выявление луч-тттих механизмов финансовых взаимоотношений субъектов РФ и муниципальных образований;
- повышение качества
управления государственной собственностью и оказания государственных услуг;
- внедрение рискоориентированного планирования, внутреннего финансового контроля и аудита;
- соблюдение и качественное исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов, административных и внутренних регламентов (стандартов);
- формирование и представление полной и достоверной финансовой, бухгалтерской и иной отчетности.
Начиная с 2008 года Минфином России проводится ежеквартальный и ежегодный мониторинг качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета, отчеты о котором направляются в правительство Российской Федерации в составе ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета. Оценка каче-
ства финансового менеджмента служит для главных администраторов средств федерального бюджета ориентиром для проведения работы по совершенствованию внутренних процедур финансового менеджмента [2].
Используя федеральный опыт, субъекты Российской Федерации формируют собственные системы показателей качества финансового менеджмента и методику их оценки, разрабатывают методические подходы к применению мониторинга и оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Результаты оценки качества управления региональными финансами свидетельствуют о том, что регионы, как правило, придерживаются алгоритма бюджетного процесса и в соответствии с этим формируют группы показателей в разрезе формирования проекта бюджета (как отдельного направления мониторинга), бюджетного или финансового планирования, исполнения бюджета, учета и отчетности, контроля и аудита. Наряду с этим используется шкала для оценки значений показателей качества финансового менеджмента, производится расчет итоговой оценки качества финансового менеджмента по схеме применения балльной системы в разрезе ГРБС по применяемым к ним показателям с учетом удельного веса показателей, групп показателей и коэффициентов [3, с. 14-16].
Согласно Приказу Министерства финансов Ростовской области от 18.11.2010 № 83 «О организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета» в редакции Приказа Министерства финансов Ростовской области от 19.04.2012 № 32 [4], в целях повышения эффективности расходов и качества управления главными распорядителями средств областного бюджета разработано «Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета».
Качество финансового менеджмента определено по следующим блокам показателей: среднесрочное финансовое планирование, исполнение бюджета в части расходов, исполнение бюджета по доходам, учет и отчетность, контроль и аудит, исполнение судебных актов, кадровый потенциал финансового (финансовоэкономического) подразделения, управление активами.
На основании данных расчета показателей качества финансового менеджмента определяется итоговая оценка качества финансового менеджмента по каждому главному распорядителю средств областного бюджета по формуле:
Е = 100£ 5, £ У(р),
, У'
где е - итоговая оценка по главному распорядителю средств областного бюджета;
5 - вес / -й группы показателей качества финансового менеджмента;
5 - вес 7 -го показателя ка-
V *•'
чества финансового менеджмента в I -й группе показателей качества финансового менеджмента;
Е(р) - оценка по 7 -му показателю качества финансового менеджмента в I -й группе показателей качества финансового менеджмента.
По итогам 1 -го полугодия 2012 года в оценке качества финансового менеджмента было учтено наличие и качество правовых актов главных распорядителей бюджетных средств, осуществлен расчет количественных показателей качества финансового менеджмента, в том числе: доля бюджетных ассигнований, представленных в программном виде; доля бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг в соответствии с государственными заданиями; доля изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись за 1-е полугодие 2012 года; отклонение от плана формирования доходов; внедрение управленческого учета; качество формирования главными распорядителями бюджетных средств бюджетной отчетности и бухгалтерской отчетности государственных автономных и бюджетных учреждений; соблюдение
сроков предоставления главными распорядителями бюджетных средств бюджетной отчетности и бухгалтерской отчетности государственных автономных и бюджетных учреждений; сумма, подлежащая к взысканию по исполнительным документам.
Мониторинг осуществлен по 41 Главному распорядителю средств областного бюджета, фактически осуществляющих свою деятельность в 2012 году.
По значимости среднесрочное финансовое планирование занимает одно из центральных мест в системе показателей оценки качества финансового менеджмента. Одним из важнейших показателей в этом блоке является «доля бюджетных ассигнований, представленных в программном виде», наиболее высокая оценка сложилась по ГРБС, у которых
Результаты проведения мониторинга качества финансового менеджмента представлены в таблице 1.
Из приведенных данных видно, что практически по всем блокам оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета Ростовской области, средний балл увеличен в 2012 г. по сравнению с тем же периодом 2011 г.
преобладают расходы, предусмотренные в рамках областных целевых программ.
В соответствии с Программой повышения эффективности бюджетных расходов в Ростовской области на период до 2012 года внедрение принципов организации деятельности органов исполнительной власти, направленных на достижение ими кон-
Таблица 1
Результаты проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета
Ростовской области, за 1 полугодие 2011-2012 гг. [5]_______
Блок показателей Средний балл по 1( ( ■ б а л л ь н о й к а л е
1 полугодие 2011 г. 1 полугодие 2012 г.
Среднесрочное финансовое планирование 80,87 81,35
Исполнение бюджета в части расходов 84,74 87,26
Исполнение бюджета по доходам 97,02 95,12
Учет и отчетность 81,15 88,89
Контроль и аудит 92,80 92,95
Исполнение судебных актов 92,40 93,95
Кадровый потенциал финансового (финансово-экономического) подразделения 77,24 77,24
Управление активами 62,17 62,17
кретных целей и задач, а также необходимость создания условий для перехода на программный принцип формирования бюджета послужили усилению роли программно-целевого метода планирования расходов областного бюджета при формировании и исполнении областного бюджета на среднесрочную перспективу.
Так, в 2012 году предусмотрены расходы на реализацию 36 областных программ с объемом финансирования 98,6 млрд. рублей, в 2013 г. - 31 программа, в 2014 г. - 29 программ, на реализацию которых предусмотрено 87,7 млрд. рублей и 92,7 млрд. рублей соответственно. В 2012 году в программах сосредоточено 87 процентов расходов областного бюджета, в 2013 и 2014 годах - 81,9 процента и 79,9 процента соответственно. Из 36 программ в 2012 году 12 имеют социальную направленность [6].
Также значительный удельный вес в итоговых показателях качества финансового менеджмента имеет показатель «исполнение бюджета в части расходов». При проведении мониторинга качества финансового менеджмента за 1-е полугодие 2012 года улучшилась оценка по семи ГРБС за счет повышения качества нормативных актов о порядке составления, утверждения и ведения бюджетных смет.
Одним из основных показателей по блоку «Исполнение бюджета по доходам» является отклонение плана формирования
доходов по налоговым и неналоговым доходам областного бюджета. Большинство главных распорядителей выполнили функции администраторов доходов областного бюджета в полном объеме, что оценивает их деятельность наилучшим образом. Нулевая оценка присвоена 3 ГРБС (министерству общего и профессионального образования, министерству имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий и организаций, управлению ветеринарии).
При мониторинге по блоку «учет и отчетность» учтены показатели, рассчитанные за 2011 год, такие как: наличие единой автоматизированной системы сбора и свода бюджетной отчетности; применение получателями программных комплексов по автоматизации бюджетного учета; внедрение управленческого учета; предоставление в годовой бюджетной отчетности сведений о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств. по итогам 1 -го полугодия 2012 года большинство ГРБС улучшили показатели по качеству формирования бюджетной отчетности, что позволило улучшить оценку по данному блоку двадцати восьми главным распорядителям бюджетных средств.
При расчете по блоку «контроль и аудит» учтены годовые показатели по итогам 2011 года, а именно: осуществление мероприятий внутреннего контроля; дина-
мика нарушений, выявленных в ходе внешних контрольных мероприятий; проведение инвентаризации; доля недостач и хищений денежных средств и материальных активов; качество правового акта о порядке проведения мониторинга результатов деятельности подведомственных учреждений. По итогам 1-го полугодия 2012 года произведена оценка качества правового акта об организации внутреннего финансового контроля. Большинством ГРБС данный документ утвержден.
По блоку «исполнение судебных актов» улучшилась итоговая оценка у пяти ГРБС. Показатели кадрового потенциала финансового (финансово-
экономического) подразделения рассчитываются ежегодно. В связи с этим учтены итоги мониторинга за 2011 год по показателям: квалификация сотрудников; повышение квалификации сотрудников; укомплектованность финансового (финансово-
экономического) подразделения центрального аппарата ГРБС.
Аналогичную работу по проведению мониторинга качества финансового менеджмента осуществляют муниципальные образования в Ростовской области. Вместе с тем можно выделить некоторые проблемы проведения мониторинга и оценки качества финансового менеджмента на муниципальном уровне, которые сводятся к тому, что методология такой оценки является достаточно сложной и перегру-
женной с точки зрения критериев, что требует разработки и применения некоторой упрощенной системы оценки качества финансового менеджмента в муниципальных образованиях. это связано с тем, что органы местного самоуправления ограничены в применении инструментов оценки качества финансового менеджмента в связи с отсутствием полноценной автоматизированной системы мониторинга, ограниченной финансовой самостоятельностью и возможностью применения мер администрирования налоговых поступлений, отсутствием соответствующего кадрового потенциала и др. [7, с. 77-79]. Наряду с этим следует отметить, что финансовое стимулирование по результатам оценки качества финансового менеджмента практически не используется как на региональном, так и на муниципальном уровнях.
Таким образом, можно сделать вывод, что механизм мониторинга и оценки качества финансового менеджмента претерпевает существенные трансформационные изменения в контексте модернизации системы общественных финансов, изменения бюджетного законодательства, а также создания дополнительных стимулов для органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества управления общественными финансами.
