CC BY
63
УДК 336.132 © О.С. Торопченко
О.С. Торопченко
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ИНСТРУМЕНТОВ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются вопросы использования и взаимодействия инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. На основании научных публикаций предложена схема взаимосвязи инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе Российской Федерации. Добавлен новый авторский инструмент «оценка рисков в реализации государственных (муниципальных) программ». Предлагается авторская трактовка понятия «риск в реализации государственных (.муниципальных) программ».
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат, риск в реализации государственных (муниципальных) программ.
России процесс реформирования бюд-I—^ жетной системы начался с 2004 года с И целью повышения эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР). Применение такого сложного метода, как БОР потребовал создания единой системы инструментов в бюджетном процессе.
В настоящее время наиболее дискуссионными остаются вопросы о применяемых инструментах БОР и их взаимосвязи. Это объясняется тем, что отсутствуют методические рекомендации о применении в бюджетном процессе инструментов БОР. По мнению ученых Д.В. Жигалова, JI.B. Перцова и Ю.Ю. Чалой «применение современных методов и инструментов БОР нередко вызывает затруднения, обусловленные отсутствием федеральных методических рекомендаций по внедрению и практическому использованию большинства инструментов»[1]. Это обстоятельство задает направления для дальнейших исследований.
Общие вопросы использования инструментов бюджетирования в практике государственного и муниципального управления представлены в работах отечественных ученых: Е.В. Боровиковой, Н.Г. Вагизова, Ю.А. Гринева, Д.В. Жигалова, С.П. Кюрджиева, A.B. Михайлова, О.Ю. Парпгуко-вой, JI.B. Перцова, A.B. Сафиной, О.И. Тишутиной, Ю.Ю. Чалой, O.A. Черной, Т.П. Ярошенко и так далее. Большое количество научных публикаций свидетельствует о значимости и актуальности выбранной темы исследования. Вместе с тем существуют ряд проблем, связанных с бюджетированием, которые требуют дальнейших исследований и разработок со стороны научного сообщества. В частности, необходимо исследовать и дополнить систему бюджетирования новыми инструментами, позволяющими эффектно управлять государственными ресурсами.
В научных изысканиях, посвященных государственным финансам, представлены различные альтернативные подходы к структурированию и разделению инструментов бюджетирования. Например, специалисты Института экономики Д.В. Жигалов,
JI.B. Перцов и Ю.Ю. Чалая подразделяют инструменты БОР на две группы: 1) инструменты целеполага-ния и планирования, основанные на использовании программно-целевого метода управления, - долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств; 2) инструменты реализации установленных целей и задач - реестр государственных (муниципальных) услуг (работ), стандарты качества услуг, оценка потребности в услугах, оценка стоимости услуг, государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ) [1]. Указанная классификация, несомненно, полезна в области бюджетирования, однако с учетом изменений бюджетного законодательства она требует уточнения и конкретизации.
К.э.н., доцент кафедры финансов, денежного обращения и кредита Государственного университета управления М.Б. Траченко провела сравнительный анализ инструментов корпоративных систем бюджетного управления и бюджетирования, ориентированного на результат. В ходе исследования автор выделяет следующие инструменты бюджетирования, ориентированного на результат: государственное (муниципальное) задание, реестр государственных (муниципальных) услуг, стандарт (паспорт) государственных (муниципальных) услуг, распределение предельных объемов на оказание государственных (муниципальных) услуг, обоснование бюджетных ассигнований, реестр расходных обязательств, ведомственные и долгосрочные целевые программы, доклад о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств (распорядителей бюджетных средств) [4]. В предлагаемой классификации не учтены требования приказа №817 от 26.12.12 по проведению анализа риска при реализации государственных программ.
A.C. Чулков в своем диссертационном исследовании дополнил группу инструментов «оценкой эффективности предоставления муниципальных услуг» [5], а также проиллюстрировал взаимосвязь основных инструментов бюджетирования (рис. 1). К
сожалению, A.C. Чулков упускает из виду планиро- ассигнованиях, а также не рассматривает взаимосвязь вание и формирование потребности в бюджетных инструментов БОР в системе бюджетного процесса.
Документы планирования социально-экономического развития муниципального образования (приоритеты муниципального развития)
U
Долгосрочные целевые программы <-► Доклады о результатах и основных направлениях деяГ4 тельности L.
Стандарты качества муници пальных услуг
Ведомственные целевые программы
Оценка стоимости услуг
i
Оце потреС в ус; нка Зности iyrax i k
Население и потребители услуг - физические и юридические лица
Рис.1. Взаимосвязь основных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат
(рекомендовано A.C. Чуйковым)
Другой автор, Ю.В. Мефодьева, изучила проблемы внедрения инструментов результативного бюджетирования на региональном уровне (рис. 2) [2].
Автор достаточно упрощенно представила свое мнение относительно взаимосвязи инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
Реестр расходных обязательств
Перспективный финансовый план
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности
Ведомственная целевая программа
Рис. 2. Взаимосвязь инструментов планирования в системе БОР, предлагаемая Ю.В. Мефодьевой
В отличие от работ A.C. Чулкова и Ю.В. Мефодьевой, в исследовании И.В. Терентьевой была предпринята попытка проследить взаимосвязь инструментов бюджетирования и их роль в бюджетном процессе, но, к сожалению, автор исследует и выделяет всего 4 инструмента бюджетирования:
- доклады о результатах и основных направлениях деятельности;
- муниципальное задание;
- реестр муниципальных услуг;
- муниципальные программы (рис. 3) [3].
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования
Нормат. база, опред. расходные полномочия ОМСУ
ДРОНДы ГРБС
Муниципальные услуги
.Лимит бюджетных средств
Муниципальные программы
Программный бюджет МО
Реестр муниципальных услуг
Муниципальное задание
Оказание услуг
Оценка потребности в услугах
Стандарт качества услуги
Оценка стоимости услуги
Финансовое обеспечение муниципального зада ния
Рис.3. Схема взаимосвязи основных инструментов бюджетирования на муниципальном уровне,
предлагаемая II В. Терентьевой
Вышесказанное подтверждает тот факт, что все авторы по-разному представляют процесс взаимодействия основных инструментов, не учитывая при этом конечные и непосредственные результаты, формирование цели и задач главных распорядителей бюджетных средств, планирование потребности в бюджетных ассигнованиях.
В ходе исследования автором была разработана схема взаимосвязи инструментов бюджетирования в бюджетном процессе Российской Федерации (рис.4), отличающаяся от известных тем, что демонстрирует применение и роль каждого из инструментов бюджетирования в бюджетном процессе, а также способствует разработке законопроекта о бюджете на следующий финансовый год.
эе
2 ш
х
<
00 О о. X
х
<
Главный распорядитель бюджетных средств (ГРБС)
Формирует цеТш" -" ^" ^ >"
За- ' За- '
Конечные результаты
Государственная услуга (ГУ)
1 V. £ Г
' Л ' Л
Планирование бюджетных ассигнований (БА)
Непосредст-
-субсидии ГЗ; -субсидии на иные цели
Потребность ГРБС
Оценка потребности в ГУ
Оценка стоимости ГУ
Оценка объемов бюджетных ассигнований
Перечень ГУ
Реестр государственных (ы ниципальных) услуг
Стандарт качества муници пальных услуг
Государственное задание (ГЗ)
Показатели оказанных услуг
Реестр расходных обязательств
целевые программы (ведоме ные, федеральные, государственные)
Оценка рисков в реализации государственных (муниципальных) программ
Доклад о результатах и основных направлениях дея тельности
Закон о бюджете
Рис. 4. Схема взаимосвязи инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетном процессе Российской Федерации (составлено автором)
Взаимосвязь инструментов бюджетирования состоит в следующем:
1. В соответствии с БК РФ статьи 160.2-1. главный распорядитель бюджетных средств (далее -ГРБС) осуществляет внутренний контроль методологии бюджетного учета, соблюдает стандарты, процедуры составления и исполнения бюджетов и бюджетной отчетности. Опираясь на документы социально-экономического развития федерации и региона, а также особенности территории, ГРБС формирует цель, планирует задачи, устанавливает конечные результаты.
2. ГРБС формирует потребность в бюджетных ассигнованиях для формирования перечня государственных услуг на основании статьи 69.2 БК РФ.
3. При создании перечня государственных услуг производиться оценка потребности и стоимости услуги с целью выделения необходимого количества бюджетных средств и формирования реестра расходных обязательств, закрепленного статьей 87 БК РФ.
4. После создания перечня государственных услуг формируется реестр государственных (муниципальных) услуг, который служит основой единого перечня услуг для каждого ведомственного учреждения.
5. С целью установления единых, четких параметров и требований государственной услуги, ведомственными учреждениями разрабатываются стандарты качества, в которых приводятся описание услуги, категория потребителей, краткий перечень основных мероприятий в рамках действующей услуги, сроки ее предоставления, а также требования к материально-
техническому, организационному и кадровому обеспечению. Особое внимание уделяется контролю качества и процедуре рассмотрения жалоб.
6. В соответствии с установленными стандартами качества услуг и на основе федеральных отраслевых документов ГРБС формирует государственное задание и влючает показатели оказанных услуг.
7. Государственные, федеральные и ведомственные программы, утвержденные статьями 179, 179.1, 179.3 БК РФ применяются для достижения стратегических целей и задач Правительства с целью социально-экономического развития территории.
Приказом Министерства экономического развития РФ №690 от 20.11.13 пунктом 34.3 предусмотрено анализировать, выявлять и оценивать риски при реализации государственных программ, а также применять меры позволяющие управлять ими. Однако в большинстве применяемых государственных (муниципальных) программ, независимо от субъекта Российской Федерации, редко можно встретить упоминание о рисках, а тем более анализ, выявление, оценку и меры по их устранению. В связи с этим автор считает, что оценка рисков в реализации государственных (муниципальных) программ РФ должна стать еще одним инструментом бюджетирования в государственных финансах.
Считаем необходимым, в целях исключения разночтений в трактовке данного определения, использовать в нормативных документах, научных исследованиях понятие «риск в реализации государственных программ». Под риском в реализации государственных программ автор подразумевает наступление неблагоприятных событий, влекущих за собой уменьшение средств государственных (муниципальных) финансов в связи с недостижением запланированных результатов и планируемых показателей.
8. После окончания срока реализации программы в средствах массовой информации публикуется отчет о ее реализации и достигнутых показателях.
9. После публикации отчета формируется законопроект о бюджете на очередной финансовой год.
Таким образом, проведенное исследование позволило сделать вывод, что к основным инструментам БОР в Российской Федерации можно отнести: федеральные, ведомственные и государственные целевые программы; реестр расходных обязательств; реестр государственных (муниципальных) услуг; государственное (муниципальное) задание; государственную (муниципальную) услугу, стандарты качества услуг, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также оценку рисков в реализации государственных (муниципальных) программ
1 1-X Ф —N —У целевые программы (ведомственные, федеральные, государственные)
О вГ —N —У государственная (муниципальная) услуга
X ГО
01 О 1-О. ГО ? 5 —✓ реестр государственных (муниципальных) услуг
* £ 5- м ы. ф 2 о. «> го
—N —У государственные (муниципальные) задания
3 1
х £ Ф о и о. (0 1- 01 —N —У стандарты качества государственных (муниципальных) услуг
и о X о. Ф —N —V реестр расходных обязательств
Л
01 о X и О —N доклады о результатах и основных направлениях деятельности
—N оценка рисков в реализации государственных (муниципальных) программ
Рис. 5. Основные инструменты внедрения бюджетирования, ориентированного на результат
Результаты настоящего исследования могут являться теоретической и практической основой для разработки методических и методологических положений в управлении государственными финансами.
Резюмируя вышеизложенное следует отметить, что сегодня необходимо предпринимать шаги по
улучшению метода бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе с помощью внедрения новых эффективных инструментов, позволяющих повысить уровень бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной власти.
Библиографический список
1. Жигалов, Д.В. Применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программно-целевого управления в разрезе государственных программ [Текст] / Д.В. Жигалов, JI.B. Пер-цов, Ю.Ю. Чалая // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2009. - № 12. - С. 28-45.
2. Мефодьева, Ю.В. Проблемы внедрения инструментов результативного бюджетирования в управление финансово-экономической подсистемой на региональном уровне [Текст] / Ю.В. Мефодьева // Вестник ЧГУ. -2011. - №1. - С.422.
3. Терентьева, А.С. Взаимосвязь инструментов бюджетирования по результатам и их роль в бюджетном процессе муниципального образования [Текст] / А.С. Терентьева // Проблемы учета и финансов. - 2013. - №3 (11). - С.50.
4. Траченко, М.Б. Развитие методологии бюджетирования в системе общественных финансов [Текст] / М.Б. Траченко // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовой журнал. - 2012. - № 1. - С. 73-74.
5. Чулков, А.С. Бюджетирование ориентированное на результат, в системе планирования муниципальных финансов: автореф. дис. ... канд. экон. наук [Текст] / А.С. Чулков//. Краснодар. -2011. - С. 15-16.
References
1. Zhigalov D.V., Pertsov L.V., Roan YU.YU. Primenenie instrumentov bjudzhetirovanija, orientirovannogo na rezul'tat, kak metoda programmno-celevogo upravlenija v razreze gosudarstvennyh programm [Result oriented budgeting instruments using as the method of a program-focused management broken down by state programs] / D. V. Zhigalov, L.V. Pertsov, Yu.Yu. Chalaya//Imushhestvennye otnoshenija v Rossijskoj Federacii. 2009. No. 12, pp. 28-45.
2. Mefodyeva Yu.V. Problemy vnedrenija instrumentov rezul'tativnogo bjudzhetirovanija v upravlenie finansovo-jekonomicheskoj podsistemoj na regional'nom urovne [The problems of implementation of effective budgeting tools in managing the financial and economic issues on regional level] / Yu.V. Mefodyeva//V estnik ChGU. 2011, No. 1, p. 422.
3. Terentyeva A.S. Vzaimosvjaz' instrumentov bjudzhetirovanija po rezul'tatam i ih rol' v bjudzhetnom processe municipal'nogo obrazovanija [Result oriented budgeting instruments relations and their role in the budgetary process of municipality] / Terentyeva//Problemy ucheta i finansov. 2013, No. 3 (11) , p. 50.
4. Trachenko M. B. Razvitie metodologii bjudzhetirovanija v sisteme obshhestvennyh finansov [Budgeting methodology dynamics in system of public finances] / M. B. Trachenko//Nauchno-issledovatel'skij finansovyj institut. Finansovoj zhurnal. 2012, No. 1, pp. 73-74.
5. Chulkov A.S. Bjudzhetirovanie orientirovannoe na rezul'tat, v sisteme planirovanija municipal'nyh finansov. Dissertation ...PhD in economics [The result oriented budgeting in system of planning of municipal finances: autoabstract] / Chulkov//. Krasnodar. 2011, pp. 15-16.
RESULT ORIENTED BUDGETING INSTRUMENTS INTERRELATION IN THE BUDGETARY
PROCESS OF RUSSIAN FEDERATION
Olga S. Toropchenko,
Postgraduate, Omsk State Transport University
Abstract. In the article, the questions of using and interaction of result oriented budgeting tools are considered. Based on scientific publications the scheme of interrelation of result oriented budgeting instruments in the budgetary process of the Russian Federation offered. New authoring tool «risk assessment in the implementation of the state (municipal) programs» added. The author's interpretation of the "risk in implementation of the state (municipal) programs" concept offered.
Keywords: budgeting, result oriented, risk, the state (municipal) programs
Сведения об авторе:
Торопченко Ольга Сергеевна - аспирант кафедры «Финансы, кредит, бухгалтерский учет и аудит» Омского государственного университета путей сообщения (г.Омск, Российская Федерация), e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 29.02.2016.
