CC BY
68ЕМЕЛИН Михаил Юрьевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры юриспруденции, филиал ЧОУВО «Московский университет им. С.Ю. Витте» в г. Пенза e-mail: mikhemelin@yandex.ru
НИКОЛАЕВ Борис Викторович,
кандидат исторических наук, доцент кафедры уголовного права Пензенского государственного университета e-mail: nikolboris@yandex.ru
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНСТИТУТА УГОЛОВНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЧЛЕНОВ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ и Пензенской области, грант «Основные тенденции развития избирательного права и практики его применения на региональном уровне: опыт России и США» 18-411-580003\18 р_а
Аннотация. В статье анализируется законодательное регулирование административной и уголовно-правовой ответственности членов избирательных комиссий в Российской Федерации. Среди существенных недостатков нормативно-правового регулирования указываются: отсутствие систематизации статей КоАП РФ; недостаточная синхронизация положений избирательного законодательства и законодательства об административной ответственности в части обеспечения привлечения членов комиссий к административной ответственности и принятия решения о прекращении их полномочий; отсутствие порядка и обоснованного срока реализации решений о прекращении полномочий членов избирательных комиссий. На основе проведенного анализа авторами предлагается внесение изменений в существующее административное, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство.
Ключевые слова: выборы, референдум, член избирательной комиссии с правом решающего голоса, ответственность.
EMELIN Mikhail Yurievich,
PhD in Law, associate professor at the Department of Jurisprudence, branch of Witte Moscow University
in Penza
NIKOLAEV Boris Viktorovich,
PhD, associate professor at the Department of Criminal Law, Penza State University
IMPROVING THE EFFICIENCY OF THE INSTITUTION OF CRIMINAL AND ADMINISTRATIVE LIABILITY OF MEMBERS OF ELECTION COMMISSIONS
Annotation. The article analyzes the legislative regulation of administrative and criminal liability of members of election commissions in the Russian Federation. Among the significant shortcomings of legal regulation are: lack of systematization of articles of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation; insufficient synchronization of the provisions of the electoral legislation and the legislation on administrative responsibility, in terms of ensuring that members of the commissions are held administratively liable and decisions are made to terminate their powers; lack of an
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
УДК 342.84
DOI 10.24411/2076-1503-2020-10150
order and a reasonable deadline for the implementation of decisions on the termination of powers of members of election commissions; insufficient accuracy of criminal law. Based on the analysis, the authors propose amendments to the existing administrative, criminal and criminal procedure legislation.
Key words: elections, referendum, member of the election commission with casting vote, responsibility.
Выборы и референдум признаются Конституцией России «высшим непосредственным выражением власти народа». Особое значение в этой связи приобретает задача обеспечения законности при проведении выборов, эффективное противодействие противоправной деятельности в сфере избирательных правоотношений. Исследователи отмечают недостаточную защищенность в настоящее время избирательных прав граждан [11, с. 93, 94]. Значимую роль в этой связи играют избирательные комиссии, имеющие особый правовой статус в системе органов государственной власти [5, с. 108 - 114].
В 2018 г. (по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ) судами общей юрисдикции по первой инстанции максимальное число дел по вопросам административных наару-шений в сфере избирательных правоотношений было рассмотрено по нарушению порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов (ст. 5.5) - 386 дел; по проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (ст. 5.11) - 94 дела; по несвоевременному перечислению средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума (ст. 5.21) - 52 дела; по подкупу избирателей, участников референдума либо осуществлению в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах (ст. 5.16) - 37 дел; по нарушению права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1), незаконному финансированию избирательной компании (ст. 5.18 -5.20), нарушению в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности (ст. 5.9) - соответственно 17, 14 и 13 дел [12].
Анализ соответствующих составов в КоАП РФ позволяет сделать вывод, что они не всегда представлены последовательно, не в полной мере прослеживается логика и критерий их систематизации. В гл. 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» составы
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
избирательных правонарушений «разорваны» на две части. В этой связи, учитывая количество составов и их общественную значимость, обоснованными выглядят предложения о систематизации избирательных правонарушений в рамках отдельной главы КоАП РФ [13, с. 5 - 11].
Кроме того, в законодательстве используется формулировка «нарушение законодательства о выборах и референдумах», в частности, как основание для освобождения или прекращения полномочий члена комиссии. При этом формально такие нарушения не выделены из «административных правонарушений, посягающих на права граждан».
В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах, не могут быть членами комиссии с правом решающего голоса - до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
Согласно ч. 6 указанной статьи член комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена комиссии при возникновении обстоятельств, указанных в Законе. При этом, в случае привлечения его к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах, исходя из законодательных формулировок, полномочия члена комиссии прекращаются немедленно (ч. 8 ст. 29). Законодательно гарантии принятия решения об освобождении или прекращении полномочий члена комиссии и порядок принятия подобного решения не предусмотрены.
Частью 6.1 ст. 22 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ предусмотрена процедура проведения проверки в отношении лиц, назначаемых членами избирательных комиссий, с предоставлением сведений, в т.ч. о привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах. В отношении же действующих членов избирательных комиссий порядок получения сведений о привлечении к административной ответственности не урегулирован.
Статьей 29.11 КоАП РФ среди лиц, которым направляется копия постановления о привлечении к административной ответственности, избирательные комиссии не указаны. Представляется целесообразным дополнить указанную статью положением, согласно которому постановление о привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах направляется в вышестоящую избирательную комиссию. Это позволит обеспечить надлежащее исполнение и контроль за реализацией законодательных положений.
Статью 29 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ также следует дополнить положением об обязательном уведомлении субъектов назначения членов комиссии с правом решающего голоса о привлечении таковых к административной ответственности.
Необходимо обратить внимание, что проблема административной ответственности в настоящее время осложняется не недостаточностью санкций, а отсутствием эффективного механизма их реализации, в частности обеспечения привлечения членов комиссий к административной ответственности и прекращения их полномочий. При этом, законодательно этот механизм закреплен недостаточно, условно, с допущениями, которые не позволяют его эффективно применять на практике.
Прекращение полномочий «до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию», предлагает крайне неэффективный вариант борьбы с нарушениями избирательного законодательства. Большинство из нарушений, предусмотренных КоАП РФ, и совершаемых членами избирательных комиссий, посягают не только на конституционные права граждан, но и на основополагающие положения конституционного строя и принципы государственного управления.
Согласно ст. 4.6 КоАП РФ лицо считается подвергнутым административному наказанию до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.
При подобном подходе не исключена ситуация, когда, допустив административное правонарушение, член избирательной комиссии с правом решающего голоса уже к следующей избирательной кампании не будет считаться подвергнутым административному наказанию, и может быть восстановлен в полномочиях (при этом, в период между избирательными кампаниями члены участковых избирательных комиссий фактически не выполняют своих обязанностей и не реализуют свой правовой статус). Это создает предпосылки для повторного совершения правонарушений в кратчайшие сроки.
Предполагаем, что увеличение срока отстранения от деятельности избирательных комиссий лица, подвергнутого административному наказанию за нарушения законодательства о выборах и референдумах (или полный запрет на неограниченный срок), необходимым элементом в формировании эффективной правовой защиты избирательных прав.
Из предусмотренных Уголовным кодексом РФ пяти составов избирательных преступлений основу уголовно-правовой ответственности члена избирательной комиссии сотавляют три: фальсификация избирательных документов, документов референдума (ст. 142); фальсификация итогов голосования (ст. 142.1); незаконные выдача и получение избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме (ст. 142.2).
Часть 1 ст. 142 УК РФ предусматривает ответственность за фальсификацию избирательных документов. Термин «избирательные документы» не определен уголовным законодательством, что обуславливает практические трудности квалификации и необходимость учета избирательного законодательства. На основе анализа избирательного законодательства в качестве избирательных документов называются, в частности, подписной лист с подписью избирателя или участника референдума; избирательный бюллетень; открепительное удостоверение; список избирателей; протокол об итогах голосования, сводная таблица об итогах голосования [9, а 6 -19]. При расследовании фактов фальсификации необходимо тщательное исследование соответствующей документации для точного определения индивидуальной принадлежности соответствующих записей и установления подлинности таких документов с использованием подчерковед-ческого и технико-криминалистического анализа [10, а 3 - 5].
Статья 142.1 УК РФ устанавливает ответственность за фальсификацию итогов голосования и содержит исчерпывающий перечень соответствующих преступных деяний. Несмотря на отсутствие прямого указания данной статьи на специальный субъект, именно члены избирательной комиссии с правом решающего голоса имеют наибольшую возможность реализации соответствующих преступных действий и подлежат уголовной ответственности [6, с. 22 - 25].
Федеральным законом от 29.07.2017 г. № 249-ФЗ введена в действие ст. 142.2 Уголовного кодекса РФ, предусматривающая ответственность за выдачу членом избирательной комиссии, комиссии референдума гражданину избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме в целях предоставления ему возможности проголосовать вместо избирателей,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
участников референдума, в т.ч. вместо других избирателей, участников референдума, или проголосовать более двух раз в ходе одного и того же голосования либо выдача гражданам заполненных избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме.
Частью второй криминализировано получение гражданами бюллетеней для этих целей. Таким образом, законодатель выделил в самостоятельную статью уголовного закона нелегальную избирательную технологию, получившую название избирательная «карусель» [8, с. 22]. При этом, криминализовали действия как члена избирательной комиссии, так и иных лиц, участвующих в реализации подобной схемы. Подобный подход, на наш взгляд, вполне оправдан, поскольку реализация подобных действий требует вовлечения посторонних лиц, которые также не должны избежать ответственности.
По мнению исследователей, члены избирательных комиссий с учетом наличия у них организационно-распорядительных полномочий, могут являться субъектами преступлений, предусмотренных также ст. 285, 286, 290, 292, 293 УК РФ [6, с. 22 - 25].
Проблемы в определении субъекта преступлений, непродуманная, противоречивая законодательная техника, наличие административной ответственности за аналогичные правонарушения порождают значительные проблемы при реализации уголовной ответственности за преступления в сфере избирательных правоотношений [11, с. 93 - 103].
В соответствии с ч. 1 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» членами комиссии с правом решающего голоса не могут быть лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость.
Несмотря на значительное внимание к наличию у членов комиссии судимостей, проблемы в реализации данного положения закона аналогичны положениям о привлечении к административной ответственности, рассмотренным ранее. Согласно ч. 8 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ вступление в силу обвинительного приговора суда является основанием для прекращения полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса. Нормы о проверке при назначении членом избирательной комиссии с правом решающего голоса закреплены законодательно. Вместе с тем вопросы взаимодействия при вынесении обвинительного приговора в отношении уже назначенного члена комиссии в достаточной мере не урегулированы. Так в ст. 312 УПК РФ среди лиц, которым вруча-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
ется копия приговора, избирательные комиссии не указаны. Данный пробел может быть ликвидирован за счет вынесения представления органом следствия. Однако формально порядок взаимодействия избирательных и процессуальных норм не отрегулирован.
Особый правовой статус, стремление обеспечить независимость осуществления функций и высокая значимость осуществляемой деятельности являются факторами, определяющими развернутую систему административной и уголовно-правовой ответственности члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, а также особенности и гарантии при привлечении к ней.
Исследование содержания норм КоАП РФ приводит к выводу о необходимости дополнительной систематизации его статей с целью повышения эффективности противодействия противоправной деятельности в сфере избирательных правоотношений. Так же требуется дополнительная синхронизация положений избирательного законодательства и законодательства об административной ответственности в части обеспечения привлечения членов комиссий к административной ответственности и принятия решения о прекращении их полномочий, порядка и срока реализации указанного решения. Требуют уточнения соответствующие составы, предусмотренные УК РФ, прежде всего в целях конкретизации используемой терминологии и отграничения от составов КоАП РФ. Процесс принятия решений о прекращении полномочий члена избирательной комиссии в случае вступления в законную силу приговора суда также требует качественной регламентации с закреплением порядка, обязанностей компетентных органов.
Список литературы:
[1] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-Ф3 (ред. от 27.12.2019). «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2020). URL: http://www.consultant.ru
[2] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г. с изм. от 30.01.2020 г.). «Консультант-Плюс» (дата обращения: 20.02.2020 г.). URL: http:// www.consultant.ru
[3] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2019) с изм. и доп., вступ. в силу с 01.02.2020. «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.02.2020). URL: http://www. consultant.ru
[4] Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации». «КонсультантПлюс» (д ата обращения: 20.02.2020). URL: http://www.consultant.ru
[5] Адигамова Ю.И. Условия возбуждения уголовных дел в отношении отдельных участников избирательного процесса // Актуальные проблемы росс. права. - 2015.- № 2. - С. 108-114.
[6] Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Уголовная ответственность за нарушение избирательного законодательства как институт охраны конституционных прав граждан // Росс. следователь. -2016. - № 6. - С. 22-25.
[7] Берлявский Л.Г., Тарабан Н.А. Эволюция административной ответственности за избирательные правонарушения в российском законодательстве // Административное право и процесс. -2016. - № 4. - С. 28-31.
[8] Бычкова Е.И. «Карусель» на выборах как уголовно наказуемый «аттракцион» // Росс. следователь. - 2016. - № 24. - С. 22-24.
[9] Бычкова Е.И. Особенности производства осмотра места происшествия по делам о преступлениях против избирательных прав граждан // Росс. следователь. - 2015. - № 20. - С. 6-19.
[10] Костикова Н.А. Использование специальных знаний при расследовании фальсификации избирательных документов // Росс. следователь. - 2015. - № 23. - С. 3-5.
[11] Лакехин М.А. Проблемы криминализации фактов фальсификации избирательных документов, документов референдума и итогов голосования: пути решения // Современное право. -2016. - № 5. - С. 93-103.
[12] Официальный сайт Судебного департамента при Верховном суде РФ (дата обращения: 20.02.2019). URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=4891
[13] Стуканов А.П., Соловьева А.К. Надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере законодательства о выборах // Законность. - 2018. - № 5. - С. 5-11.
Spisok literatury:
[1] Ugolovnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 13.06.1996 g. № 63-FZ (red. ot 27.12.2019). «Kon-sul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 20.02.2020). URL: http://www.consultant.ru
[2] Ugolovno-processual'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 18.12.2001 g. № 174-FZ (red. ot 27.12.2019 g. s izm. ot 30.01.2020 g.). «Konsul'tant-
Plyus» (data obrashcheniya: 20.02.2020 g.). URL: http://www.consultant.ru
[3] Kodeks Rossijskoj Federacii ob administra-tivnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 g. № 195-FZ (red. ot 27.12.2019) s izm. i dop., vstup. v silu s 01.02.2020. «Konsul'tantPIyus» (data obrashcheniya: 20.02.2020). URL: http://www.consultant.ru
[4] Federal'nyj zakon ot 12.06.2002 g. № 67-FZ (red. ot 29.05.2019) «Ob osnovnyh garantiyah izbira-tel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazh-dan Rossijskoj Federacii». «Konsul'tantPIyus» (data obrashcheniya: 20.02.2020). URL: http://www.con-sultant.ru
[5] Adigamova Yu.I. Usloviya vozbuzhdeniya ugolovnyh del v otnoshenii otdel'nyh uchastnikov izbiratel'nogo processa // Aktual'nye problemy ross. prava. - 2015. - № 2. - S. 108-114.
[6] Berlyavskij L.G., Taraban N.A. Ugolovnaya otvetstvennost' za narushenie izbiratel'nogo zakono-datel'stva kak institut ohrany konstitucionnyh prav grazhdan // Ross. sledovatel'. - 2016. - № 6. - S. 22-25.
[7] Berlyavskij L.G., Taraban N.A. Evolyuciya administrativnoj otvetstvennosti za izbiratel'nye pra-vonarusheniya v rossijskom zakonodatel'stve // Administrativnoe pravo i process. - 2016. - № 4. - S. 28-31.
[8] Bychkova E.I. «Karusel'» na vyborah kak ugolovno nakazuemyj «attrakcion» // Ross. sledovatel'. - 2016. - № 24. - S. 22-24.
[9] Bychkova E.I. Osobennosti proizvodstva osmotra mesta proisshestviya po delam o prestu-pleniyah protiv izbiratel'nyh prav grazhdan // Ross. sledovatel'. - 2015. - № 20. - S. 6-19.
[10] Kostikova N.A. Ispol'zovanie special'nyh znanij pri rassledovanii fal'sifikacii izbiratel'nyh doku-mentov // Ross. sledovatel'. - 2015. - № 23. - S. 3-5.
[11] Lakekhin M.A. Problemy kriminalizacii fak-tov fal'sifikacii izbiratel'nyh dokumentov, dokumentov referenduma i itogov golosovaniya: puti resheniya // Sovremennoe pravo. - 2016. - № 5. - S. 93-103.
[12] Oficial'nyj sajt Sudebnogo departamenta pri Verhovnom sude RF (data obrashcheniya: 20.02.2019). URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=79&item=4891
[13] Stukanov A.P., Solov'eva A.K. Nadzor za ispolneniem zakonov pri proizvodstve po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah v sfere zakono-datel'stva o vyborah // Zakonnost'. - 2018. - № 5. - S. 5-11.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2020
