CC BY
93
В.В. Денисенко, Г.Л. Пугиев
Административная ответственность избирательных комиссий
Итоги выборов последних лет традиционно связывают не только с качеством избирательного законодательства, уровнем организации и проведения избирательной кампании, но и с вопросами ответственности избирательных комиссий.
По мнению М.С. Белявской, важным условием формирования легитимной и эффективной власти местного самоуправления в России является неукоснительное соблюдение требований конституционной законности при проведении муниципальных выборов. Избирательные комиссии, участвующие в проведении этого вида выборов, должны нести ответственность за решение указанной задачи [1, с. 382]. Очевидно, что сказанное справедливо применительно не только к муниципальным выборам, но и выборам вообще. М.С. Белявская акцентирует внимание на конституционно-правовой ответственности - особом виде юридической ответственности, используемом в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права, случаях. Она не может применяться всегда, когда речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений, поскольку в этом нет необходимости. Ее основное назначение - защита Конституции и других конституционно-правовых норм присущими ей средствами. При выполнении этой задачи конституционно-правовая ответственность сочетается с иными видами юридической ответственности, которые выполняют и многие другие функции по защите правовой системы Российской Федерации, ставя во главу угла охрану Конституции и других конституционно-правовых норм [2, с. 247].
Не отрицая значения конституционно-правовой ответственности избирательных комиссий, отметим, что наряду с ней достаточно эффективно могут и должны использоваться и другие, традиционные виды юридической ответственности, включая административную ответственность. В этой связи различные аспекты административной ответственности избирательных комиссий не остались вне поля зрения исследователей.
При отсутствии специальных исследований, посвященных проблематике административной ответственности избирательных комиссий, некоторые авторы фрагментарно освещали эти вопросы, анализируя составы административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах [3, с. 15-22; 4, с. 15-18]. У других авторов акценты сделаны на административной ответственности в деятельности избирательных комиссий [5, с. 17-18]. Оценивая работы, в которых административная ответственность применительно к избирательным комиссиям рассматривается как непосредственно, так и опосредованно, можно выделить немало заслуживающих внимания выводов и предложений, а также суждений дискуссионного характера.
Так, А.В. Протченко отмечает, что ею «проведен анализ практики участия избирательных комиссий Дальневосточного федерального округа, который свидетельствует о том, что практически все избирательные комиссии недостаточно активно используют меры административного применения. Проведенные избирательные кампании 2008-2009 гг. дали немало оснований для применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и исходя из этого полагает, что «для качественного правового роста кадрового состава избирательных комиссий целесообразным было бы организовать на базе правоохранительных органов (территориальная прокуратура, подразделения внутренних дел) теоретическую и практическую подготовку членов окружной и участковых избирательных комиссий по применению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [5, с. 8-9]. Не отрицая необходимость правовой подготовки членов избирательных комиссий, заметим, что в некоторых субъектах Южного федерального округа, в частности, в Краснодарском и Ставропольском краях, Волгоградской и Ростовской областях, подобная практика уже широко используется на протяжении многих лет.
Еще одно предложение А.В. Протченко связано с тем, что «с целью улучшения деятельности избирательных комиссий в сфере применения избирательного законодательства целесообразно было бы членов комиссии с правом решающего голоса, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, назначать из числа членов комиссии, имеющих практику работы в правоохранительных органах, а также высшее юридическое образование» [5, с. 8]. При кажущейся привлекательности подобного предложения обратим внимание на то, что его реализация, на наш взгляд, противоречит принципу демократизма, поскольку при формировании избирательных комиссий будет искусственно сужен круг лиц, рекомендуемых к включению в их состав, за счет вынужденного «выделения квоты» для лиц, «имеющих практику работы в правоохранительных органах, а также высшее юридическое образование».
Анализ института административной ответственности применительно к избирательным комиссиям позволяет утверждать, что, с одной стороны, они выступают как органы, призванные обеспечивать избирательные права граждан и в этой связи наделенные, в частности, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в области законодательства о выборах и референдумах, с другой - как субъекты административных правонарушений в указанной сфере правоотношений.
Первый подход применен А.В. Протченко, которая при рассмотрении на монографическом уровне вопроса «Административные правонарушения в деятельности избирательных комиссий» проанализировала порядок обжалования заявлений (жалоб), поступивших в избирательные комиссии в период подготовки и проведения выборов, подчеркнула особую роль избирательных комиссий в обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, проявлениями чего являются принцип независимости избирательных комиссий и недопущение вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, дол-жностных лиц, иных граждан. Изучив практику участия избирательных комиссий Дальневосточного федерального округа в выборах 2009 года, А.В. Протченко выявила основные нарушения избирательного законодательства, которые заключаются в следующем: несоблюдение сроков назначения членов территориальных избирательных комиссий, порядка и сроков представления в избирательные комиссии сведений об избирателях, опубликования сведений об участковых избирательных комиссиях. При этом оставлены без внимания как административная практика избирательных комиссий по составлению протоколов об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции, так и административные правонарушения, совершаемые членами избирательных комиссий [5, с. 17-18].
Обратим внимание на еще один аспект в работе А.В. Протченко, которая отмечает, что «в соответствии с избирательным законодательством РФ в систему избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, входят: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и др.) комиссии, участковые комиссии. При этом федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти». И на основании этого «автором предложено, что было бы целесообразным действия и решения избирательных комиссий и их должностных лиц сделать предметом обжалования только в вышестоящих соответственно уровню проводимых выборов избирательных комиссиях, а всю их деятельность сделать объектом контроля со стороны судебных органов» . Но разве сегодня деятельность избирательных комиссий не является объектом контроля со стороны судебных органов? С другой стороны, как следует относиться к предложению о целесообразности обжалования действий и решения избирательных комиссий и их должностных лиц только в вышестоящих соответственно уровню проводимых выборов избирательных комиссиях? Автором явно игнорируется то, что действиями или бездействием избирательных комиссий могут совершаться административные правонарушения, устанавливающие административную ответственность председателя и/или членов избирательных комиссий.
Иной подход демонстрирует Р.Г. Степанов, который выделяет «избирательные административные правонарушения» (по терминологии Р.Г. Степанова), посягающие на:
1) права граждан при регистрации (учете) избирателей, участников референдумов, составлении списков избирателей, участников референдума. Избирательные административные правонарушения, посягающие на установленный порядок формирования и деятельности избирательных комиссий референдума;
2) права граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума, а также на установленный законодательством статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума;
3) права граждан на получение и распространение информации о выборах, референдумах;
4) установленный порядок финансирования выборов референдума;
5) права граждан при организации и осуществлении голосования, законодательно закрепленный порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума, установление итогов выборов, референдума и их опубликование [3, с. 15-22].
Представленная классификация административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах построена исходя из критерия родового объекта посягательства на анализируемые правоотношения. Естественно, что основное внимание Р.Г. Степанова было сосредоточено на оценке составов соответствующих административных правонарушений. В результате проведенного исследования им было внесено несколько предложений, в том числе касающихся
административной ответственности избирательных комиссий. Так, по мнению Р.Г. Степанова, целесообразно:
- ст. 5.6 КоАП РФ дополнить ч. 3, устанавливающей ответственность за непредставление или несвоевременное представление председателем, заместителем председателя, секретарем, иным уполномоченным на то членом избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса нижестоящим избирательным комиссиям сведений и материалов, указанных в законе или запрашиваемых ими в соответствии с законом;
- ввести в текст КоАП РФ статью, устанавливающую административную ответственность за нарушение вышестоящей избирательной комиссией, комиссией референдума порядка и сроков формирования участковых избирательных комиссий, комиссий референдума [3, с. 22].
Однако, приведенные предложения, на наш взгляд, более логично могут быть реализованы в сфере конституционно-правовой ответственности.
Полагаем, что административные правонарушения в области законодательства о выборах и референдумах могут быть классифицированы и по иным критериям, в частности, в зависимости от субъектов их совершения. Следовательно, можно выделить административные правонарушения, субъектами которых станут:
1) любые субъекты - как физические, так и юридические лица;
2) только физические лица:
а) только граждане, не являющиеся кандидатами, доверенными лицами или уполномоченными представителя кандидата; председателем, заместителем председателя, секретарем, иным членом избирательной комиссии, комиссии референдума;
б) граждане и должностные лица, не являющиеся кандидатами, доверенными лицами или уполномоченными представителя кандидата; председателем, заместителем председателя, секретарем, иным членом избирательной комиссии, комиссии референдума;
в) кандидаты, доверенные лица или уполномоченные представители кандидата;
г) председатель, заместитель председателя, секретарь, иной член избирательной комиссии, комиссии референдума.
В настоящее время в КоАП РФ административные правонарушения, субъектами которых персонально названы исключительно председатель, заместитель председателя, секретарь, иной член избирательной комиссии, комиссии референдума (представители избирательных комиссий), предусмотрены:
- ч. 2 ст. 5.6 в случае выдачи председателем, заместителем председателя, секретарем или иным членом избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса лицам, указанным в ч. 1 ст. 5.6 КоАП РФ, заверенной копии протокола избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов или референдума, содержащей данные, которые не соответствуют данным, содержащимся в первом экземпляре соответствующего протокола, либо заверенной председателем, заместителем председателя, секретарем или иным членом избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса копии протокола с нарушением требований, предусмотренных законом;
- ч. 2 ст. 5.17 за непредоставление, не предусмотренное законом неполное предоставление либо несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума либо финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений;
- ст. 5.22 в случае выдачи членом избирательной комиссии, комиссии референдума гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме в целях предоставления возможности гражданину проголосовать за других лиц или проголосовать более одного раза в ходе одного и того же голосования либо выдача гражданину заполненного избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме;
- ст. 5.24 за нарушение председателем или членом избирательной комиссии, комиссии референдума установленного законом порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума, порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой «повторный» или «повторный подсчет голосов»;
- ст. 5.25 за непредоставление председателем участковой избирательной комиссии, комиссии референдума, председателем территориальной избирательной комиссии, комиссии референдума, председателем окружной избирательной комиссии, комиссии референдума, председателем избирательной комиссии, комиссии референдума субъекта Российской Федерации, Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сведений об итогах голосования или о результатах выборов;
- ч . 1 ст. 5.56 за непредставление председателем, заместителем председателя или секретарем избирательной комиссии, комиссии референдума в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, или их представление с нарушением установленных законом сроков.
Выделение и оценка административных правонарушений в области законодательства о выборах и референдумах, субъектами которых могут быть исключительно председатель, заместитель председателя, секретарь, иной член избирательной комиссии, комиссии референдума, направлены на оптимизацию правового регулирования административной ответственности избирательных комиссий как специальных субъектов административно-деликтных отношений, на совершенствование механизма административно-правовой защиты избирательных прав граждан. Такая оптимизация может осуществляться как за счет внесения изменений в конструкции действующих статей, так и включения в КоАП РФ по мере необходимости новых составов.
Литература
1. Белявская М.С. Юридическая ответственность избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов в России // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 2.
2. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2004.
3. Степанов Р.Г. Ответственность за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права: административно-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006.
4. Япрынцев Е.В. Правовое регулирование административно-деликтных отношений в сфере законодательства о выборах и референдумах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005.
5. Протченко А.В. Административно-правовая ответственность за нарушение избирательных прав граждан: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009.
