CC BY
72
Дмитрий АЯЦКОВ
ПОСЛАНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ В. ПУТИНА И ЗАДАЧИ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
В статье показана взаимосвязь политических изменений, зафиксированных в Послании Президента России ВВ. Путина, и статей Конституции РФ. Делается вывод о необходимости дальнейшего конституционного развития как фактора оптимизации политических процессов и отношений в России.
The article reveals the correlation between the political changes marked in the State of the Nation Address by the RF President Vladimir Putin and the RF Constitution. The conclusion on the need for further constitutional development as a factor of optimizing the political processes and relations in Russia is made.
Ключевые слова:
политико-правовая система, Конституция РФ, Послание Президента РФ, конституционная реформа; political and legal system, RF Constitution, State of the Nation Address by the RF President, constitutional reform.
В традиционном Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. были затронуты вопросы о положении в стране, об основных на -правлениях внутренней и внешней политики государства1. Таким образом, этот важнейший политический документ тесно связан с важнейшим правовым документом — Основным законом РФ. Многое из предложений президента РФ напрямую было связано с положениями Конституции РФ. Это и имеет особую значимость в преддверии 20 летнего юбилея Основного закона.
Президентом РФ были затронуты принципиальные вопросы, касающиеся совершенствования государственного управления во взаимосвязи с положениями Конституции.
Как указал президент РФ, государству сегодня адресованы основ ные общественные запросы: обеспечить гарантии гражданских прав и справедливость, снизить уровень насилия и социального неравенства, навести порядок в ЖКХ и т.д. В связи с этим все звенья государствен -ного механизма следует ориентировать на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы. Такая позиция вполне согла -суется с принципом верховенства прав и свобод человека. В иерархии конституционных ценностей на первом месте находятся права и сво боды человека и гражданина2. Согласно ст. 18 Конституции, именно права и свободы граждан определяют смысл, содержание и примене ние законов и действий законодательной и исполнительной властей. В Российской Федерации права и свободы: человека и гражданина имеют системообразующее и целеполагающее значение не только для конституционного регулирования положения личности в обществе и государстве, но и, в конечном счете, для развития всей государственно -правовой системы России. Более того, конституционная норма о вер -ховенстве прав и свобод придает практическую — правотворческую и правоприменительную — значимость аксиологической констатации высшей ценности человека, его прав и свобод и обусловленных этим конституционных обязанностей Российского государства3.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ прямо
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 // Российская газета, 2012, 13 дек.
2 См.: Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливо -им. п.А. Стполътиш сти / ПОд ред. р.н. Комковой. - М. : ДМК Пресс, 2009.
— филиала Е4НХиГС 3 См.: Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность
rector@pags.ru и конституционные обязанности. — М., 2011.
АЯЦКОВ
Дмитрий
Федорович —
д.и.н., профессор;
директор
Поволжского
института
управления
говорится о необходимости создания специальной законодательной базы для административного судопроизводства, о формировании в таких судах судебных составов, разрешающих споры граждан с органами власти всех уровней.
Напомним, что Россия как правовое государство берет на себя обязанность гаранта прав и свобод человека и граж данина. Для выполнения этой публично -правовой обязанности РФ располагает законодательной базой и системой орга нов правоохраны, к которым относятся также и суды. Однако, как нам известно, административные суды пока в России не созданы.
Потребность в их создании продикто -вана не только провозглашением на кон ституционном уровне административного судопроизводства формой осуществле ния судебной власти наряду с консти туционным, гражданским и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118). Анализ действующего законодательства показы вает, что одной из тенденций его развития является расширение сферы судебной деятельности, в т.ч. судебного контроля за законностью решений и действий долж ностных лиц, государственных органов, общественных объединений1.
О необходимости создания админи -стративных судов говорят и российские ученые, судьи2, поскольку в специфике категорий дел административного судо производства наиболее отчетливо про
1 Загудаев Е.А. Судебная защита прав и свобод граждан в России // Мировой судья, 2011, № 5.
2 См.: Старилов Ю.Н. Административная
юстиция: Теория, история, перспективы. — М. : НОРМА, 2001; он же. От административной юстиции к административному судопроизводству.
— Воронеж, 2003; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть».
- М. : Рудомино, 2001, с. 39-112; Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников // Российская юстиция, 2004, № 3, с. 4-5; Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право, 2005, № 5; Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика, 2004, № 4, с. 32; Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права, 2006, № 2; Выступление Председателя Верховного суда Российской Федерации Лебедева В.М. // Российская юстиция, 2009, № 1; Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. -М. : НОРМА, 2010, с. 359, и др.
являются особенности государственного управления в области защиты прав и сво бод граждан. Административный суд осу ществляет контроль за деятельностью ор ганов управления и их должностных лиц, разрешая публично правовые споры.
Назначение судебной системы, пре жде всего, состоит в эффективной защите граждан и их объединений, а также в кон троле за деятельностью органов исполни тельной власти. Поэтому, создавая новую систему правосудия, следует придержи ваться этой цели и определить основные принципы рассмотрения дел, возникаю щих из административных и иных публич ных отношений в судах.
Конечно же, вопрос о необходимости изменений в Основном законе страны дискуссионный. В последнее время активно обсуждаются проблемы кар динальных изменений в основных об ластях государственной и общественной жизни страны. Эти предложения охватывают систему разделения властных полномочий как по горизонтали (между различными ветвями власти), так и по вертикали (между федерацией и ее субъ ектами). В центре внимания российской общественности находятся вопросы со вершенствования конституционных по ложений относительно разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной вла сти, реорганизации местного самоуправ -ления, обеспечения единства правового пространства на всей территории страны, проведения реформы государственного управления и т.п.
Основами конституционного строя РФ в части организации системы государст венной власти предусмотрено: 1) федеративное государственное устройство;
2) разделение властей на законодатель ную, исполнительную, судебную; 3) един -ство системы государственной власти.
Действующая Конституция РФ, феде ральные законы и указы президента РФ конкретизируют систему государствен ного управления в РФ как на федераль ном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Тем не менее в настоящее время наблюдается некоторое несоот ветствие правовых норм, в соответствии с которыми организуется система госу дарственной власти в России на различ ных уровнях управления, сохраняется дублирование функций, главным образом
исполнительно распорядительных и кон трольных.
В целях совершенствования системы го сударственного управления и приведения его в соответствие с вышеприведенными основами конституционного строя пред лагается:
1) ввести должность главы субъекта РФ — высшего должностного лица субъекта РФ с возложением на него функций политиче ского управления субъектом федерации;
2) установить, что глава субъекта РФ — высшее должностное лицо субъекта РФ не вправе быть включенным в состав законо дательной, исполнительной или судебной ветви государственной власти субъекта РФ, возглавлять законодательный (пред ставительный) или высший исполнитель ный орган государственной власти субъ екта РФ;
3) гарантировать невмешательство в де ятельность главы субъекта РФ — высшего должностного лица субъекта РФ со стороны законодательного (представительного) или исполнительных органов государственной власти субъекта РФ;
4) ликвидировать в субъектах РФ инсти -тут главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов с одновремен ной передачей их полномочий главам субъ ектов РФ — высшим должностным лицам субъектов РФ;
5) определить порядок назначения главы субъекта РФ — высшего должностного лица субъекта РФ президентом РФ на срок 6 лет, но не более срока исполнения полномочий назначившего его президента РФ;
6) установить, что глава субъекта РФ — высшее должностное лицо субъекта РФ в своей деятельности непосредственно подчиняется главе государства — прези -денту РФ.
Реализация вышеперечисленных пред ложений позволит последовательно реа лизовать принцип разделения властей на уровне субъекта РФ, ввести единообразие в системе организации государственной власти на федеральном и региональном уровнях, более четко определить зоны от ветственности ветвей, органов государст венной власти и их должностных лиц на федеральном и региональном уровнях, из бежать дублирования функций.
В послании президента РФ были затро нуты проблемы ответственности власти, чиновников. В плане персональной от ветственности должностных лиц действи
тельно имеются пробелы законодательного характера.
Статья 53 Конституции РФ закрепила в качестве конституционного принципа по ложение об ответственности государства за вред, причиненный его органами и долж ностными лицами. Норма данной статьи направлена на защиту граждан, пострадав ших от незаконных действий органов госу дарственной власти и их должностных лиц. Одновременно эта норма имеет превентив ное значение: она призвана способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти.
Действующий в настоящее время право вой механизм не является эффективным средством защиты прав и интересов граж дан и юридических лиц, укрепления за конности, преодоления вседозволенности и бюрократизма в государственном аппарате.
Мало разработана общая правовая тео -рия ответственности государства, его орга нов и должностных лиц за вред, причинен ный гражданину или юридическому лицу. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что в дан ной сфере правового регулирования оста ются значительные правовые коллизии.
Сложившуюся ситуацию нельзя при знать допустимой, поскольку речь идет о защите нарушенных прав граждан и юри дических лиц.
В настоящее время нет единого норма тивного правового акта, регламентирую щего порядок реализации права гражда нина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц).
Принятие специального закона «О по -рядке возмещения вреда жертвам чрезвы чайных происшествий» будет способство -вать решению названных проблем.
Согласно ст. 1 Конституции РФ Россия является демократическим правовым го сударством с республиканской формой правления. Одним из необходимых усло вий демократического развития общества является возможность осуществления оппозиционной политической деятельно сти. Как было отмечено президентом РФ, «цивилизованный диалог возможен только с теми политическими силами, которые цивилизованным же образом выдвигают, обосновывают и формулируют свои тре -бования, отстаивают их в рамках закона.
Государство должно и будет стремиться к тому, чтобы обеспечить равный доступ всех политических партий к средствам массо вой информации, и не только в процессе избирательных кампаний...»'.
Следует согласиться с мнением главы государства. К настоящему времени в Российской Федерации в основном сфор мирована законодательная база, необхо димая для реализации политической ак тивности граждан. В частности, приняты федеральные законы «О политических пар -тиях», «Об общественных объединениях», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», регулярно совершенствуется избирательное законо дательство.
Однако действующее законодательство не учитывает особенностей деятельности политических сил, находящихся в оппо зиции к действующей власти. Принятие законопроекта позволит ускорить полити ческую структуризацию общества, оптими -зировать работу представительных органов власти.
Такой законопроект должен содержать положение о равенстве прав всех политиче -ских партий, в т.ч. и оппозиционных. При этом оппозиционные партии должны поль зоваться на равных условиях с партией, по лучившей большинство депутатских ман датов в Государственной думе, средствами массовой информации, как общефедераль ными, так и муниципальными.
Конституция России как основной за кон государства изначально имела некото рые недостатки (включение в гл. 7, ст. 129), другие изменения диктуют сегодня меняю щиеся общественные отношения.
Выделение отдельной главы о прокура туре Российской Федерации назрело давно. Этот орган власти изначально неверно был включен в гл. 7 «Судебная власть», по скольку прокуратура РФ не осуществляет правосудие. В ч. 1 ст. 118 Конституции РФ закреплено, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, в ч. 2 ст. 118 записано, что судебная власть осуществляется посредством конститу ционного, гражданского, администра тивного и уголовного судопроизводства. Прокуратура является надзорным органом и никакие формы правосудия не осущест вляет, не выносит судебных решений, хотя
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 // Российская газета, 2012, 13 дек.
и обладает более широкими полномочиями в области судопроизводства, нежели другие субъекты права.
Прокуратура — орган с особым право -вым статусом, который закреплен в Федеральном законе от 17 января 1992 г «О прокуратуре Российской Федерации», этот же статус должен быть закреплен и на уровне Конституции РФ.
Прокуратура РФ фактически является четвертой ветвью власти в России, по меньшей мере, органом с особым ста тусом, поскольку представляет собой «единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, дей ствующих на территории Российской Федерации». Таким образом, система органов прокуратуры представляет со бой независимое надзорное образование, которое имеет определенное влияние на государственное строительство. Ей при -сущи такие функции и направления дея тельности, которые не осуществляет ни один орган государственной власти, ни одна ее ветвь.
К сожалению, особый статус прокура туры не определен в Конституции, ст. 129 не закрепляет основное назначение проку ратуры, вследствие чего нужно обращаться к федеральному закону. Для более точного понимания статуса прокуратуры ее функ ции нужно обозначить на конституцион ном уровне.
Таким образом, включение ст. 129, каса ющейся прокуратуры РФ, в гл. 7 «Судебная власть» является юридически неверным. В связи с этим нужно исключить из гл. 7 Конституции РФ ст. 129 и включить в нее гл. 10 «Прокуратура Российской Федерации». В этой главе необходимо за крепить понятие этого органа, обозначить основные функции прокуратуры РФ и по рядок назначения прокуроров.
В заключение следует отметить, что к из менению Конституции нужно подходить весьма взвешенно и обдуманно, четко планируя этапы предстоящей конституцион ной реформы, просчитывая все возможные результаты. Конституционная реформа, безусловно, затрагивает интересы всего общества, поэтому она должна стать ре зультатом социального и политического согласия во имя будущего нашей великой и единой Родины — России.
