CC BY
96í-1
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
78í
'2020
УДК 35
Татьяна Николаевна Самсонова, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)
В статье предлагаются рекомендации по разработке инструкции по делопроизводству для органов местного самоуправления с учетом современных нормативных требований. Основанием для составления рекомендаций послужил анализ индивидуальных инструкций по делопроизводству, действующих в местных администрациях Алтайского края.
Ключевые слова: управление документами, делопроизводство, документ, инструкция по делопроизводству, органы местного самоуправления, реквизиты.
ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ ИНСТРУКЦИИ ПО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВУ КАК ОСНОВНОГО ЛОКАЛЬНОГО НОРМАТИВНОГО АКТА, ОПРЕДЕЛЯЮЩЕГО СИСТЕМУ УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТАМИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
PROCEDURE FOR THE DEVELOPMENT OF INSTRUCTIONS FOR RECORDS MANAGEMENT AS THE MAIN LOCAL REGULATORY ACT DEFINING DOCUMENT MANAGEMENT SYSTEM IN LOCAL
AUTHORITIES
Предлагаемые вашему вниманию рекомендации являются продолжением материалов, опубликованных ранее в Алтайском вестнике государственной и муниципальной службы [1, 2]. Возвращение к вопросу о подготовке локальных нормативных актов, необходимых для формирования системы управления документами в органах местного самоуправления, вызвано тем, что решение этой задачи остается актуальным в большинстве местных администраций Алтайского края.
Документирование информации в государственных органах, органах местного самоуправления осуществляется в соответствии с правилами делопроизводства, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства. Эта норма установлена на основе изменений, внесенных в ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных
технологиях и защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ Федеральным законом от 18.06.2017 № 127-ФЗ (ред. от 28.12.2017). За выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере архивного дела и делопроизводства в Российской Федерации в соответствии с Положением о Росархиве, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 № 293 «Вопросы Федерального архивного агентства», отвечает Федеральное архивное агентство. Указом Президента Российской Федерации от 18.12.2018 № 719 «О внесении изменений в Положение о Федеральном архивном агентстве, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 № 293», установлено, что Росархив отвечает за разработку правил делопроизводства не только в государственных органах, но и в органах местного самоуправления [3].
Федеральное архивное агентство в процессе осуществления недавно расширенных полномочий по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства предлагает новые нормативные документы для применения органам государственной власти и местного самоуправления.
Специалисты Всероссийского научно-исследовательского института делопроизводства и архивного дела (ВНИ-ИДАД), являющиеся разработчиками проектов нормативных и методических документов в соответствии с планами и заданиями Росархива, на научных конференциях делятся своими выводами об актуальной тематике для новых разработок. В частности, поднимается вопрос о необходимости создания государственной системы управления документами (е-ГСУД) с учетом расширяющихся масштабов применения электронных до-
в помощь управленцу
кументов [4]. Данная система, по мнению ученых ВНИИДАД, может стать платформой для объединения всех существующих в настоящее время информационных ресурсов и систем, применяемых в государственном управлении: МЭДО, СМЭВ, ССТУ и др. Для эффективной работы в действующих системах необходимо решение вопросов унификации видов документов, оптимизации процессов документирования деятельности участников электронного взаимодействия, формирования системы управленческих документов, состоящей из нескольких подсистем, только одной из которых является система организационно-распорядительной документации. На первом этапе намечается продолжение работы по актуализации и согласованию между собой действующих документов. В этих условиях важно научиться пользоваться имеющимися нормативными и методическими документами и ориентироваться в развивающемся нормативном пространстве с целью формирования систем управления документами и разработки необходимых локальных нормативных актов в сфере делопроизводства на уровне современных требований.
На сайте Росархива 10.01.2020 г. были опубликованы Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления (далее -Правила делопроизводства 2019 г.), введенные в действие приказом Росархива от 22.05.2019 № 71 (государственная регистрация № 57023 от 27.12.2019). Документ вступает в силу после отмены действия соответствующим постановлением Правительства РФ Правил делопроизводства для федеральных органов власти, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477.
На основе Правил делопроизводства 2019 г. в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» № 149-ФЗ (ред. от 28.12.2017) должна формироваться система управления документами в органах местного самоуправления. Обратим внимание на то, что требования Правил делопроизводства 2019 г. должны применяться не только к системе организационно-распорядительных документов, но также при работе с бухгалтерской, кадровой и другой специальной документацией в части общих принципов работы с документами, а также подготовки документов к передаче на архивное хранение [5].
Остановимся подробно на правилах подготовки проекта инструкции по делопроизводству в органах местного самоуправления как основного локального нормативного акта, регламентирующего порядок работы с документами. Подготовка проекта инструкции по делопроизводству начинается с определения ответственных должностных лиц за этот участок работы. Разработка локальных нормативных актов для регламентации делопроизводства должна быть включена в должностные обязанности начальника или работников структурного подразделения, на которое возложены функции управления документами в органе местного самоуправления. При отсутствии отдела эту работу выполняет должностное лицо, являющееся ответственным за ведение делопроизводства в соответствии с должностной инструкцией. Если в должностных инструкциях не упоминается обязанность разработки инструкции по делопроизводству, то данное поручение может быть документально оформлено с помощью издания распорядительного документа. На практике нередко встречается отсутствие должного контроля со стороны руководства за своевременностью исполнения специалистами обязанности по разработке инструкции по делопроизводству, установленной должностной инструкцией. В п. 1.8 Правил делопроизводства 2019 г. определено, что разработанная инструкция по делопроизводству, утверждается правовым актом органа местного самоуправления после согласования с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере архивного дела или государственным (муниципальным) архивом.
Подготовка проекта инструкции по делопроизводству должна начинаться с определения перечня нормативных документов, необходимых для выполнения этой работы. Назовем основные из них. Прежде всего, это Правила делопроизводства 2019 г. Но этот документ, следуя своему названию, содержит не все необходимые элементы инструкции по делопроизводству. В частности, в Правилах делопроизводства 2019 г. нет подробного изложения требований к оформлению реквизитов. После отмены в 2010 г. «библии» документоведов - Типовой инструкции по делопроизводству для Федеральных органов исполнительной власти на протяжении восьми лет в России не было надежной базовой основы для составления инструкций по делопро-
изводству. Только с августа 2018 г. роль основного шаблона для определения содержания и структуры текста инструкции по делопроизводству стала выполнять введенная в действие Примерная инструкция по делопроизводству для государственных организаций (далее Примерная инструкция), утвержденная приказом Росархива от 11.04.2018 № 44 [6]. При подготовке раздела о правилах документирования необходимо также воспользоваться ГОСТ Р 7.0.972016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов», с Изменениями № 1 [7]. Все современные стандарты, в том числе ГОСТ Р 7.0.97-2016, носят рекомендательный характер. Обязательность положениям ГОСТа придается законодательным, распорядительным или нормативным документом. Правила делопроизводства 2019 г. содержат статьи 2.6 и 2.7, которые делают положения ГОСТ Р 7.0.97-2016 обязательными для органов местного самоуправления в части оформления документов. По мере необходимости в контексте излагаемого материала нами будут упомянуты еще несколько важных для разработки инструкции по делопроизводству нормативных и методических документов.
Следующим этапом подготовки инструкции по делопроизводству является необходимость установить структуру документа. Эту задачу помогут решить Правила делопроизводства 2019 г., которые определяют общие принципы организации делопроизводства и управления документами, структуру инструкции по делопроизводству в органах местного самоуправления. Также в данном аспекте будет полезной Примерная инструкция, в которую включены все необходимые для инструкции по делопроизводству составные части. В индивидуальную инструкцию по делопроизводству требуется включать следующие разделы: общие положения, документирование управленческой деятельности; подготовка и оформление отдельных видов документов; организация документооборота; контроль исполнения документов; документальный фонд органа местного самоуправления; подготовка передачи документов на архивное хранение; изготовление, учет, использование и хранение печатей, штампов, бланков документов, носителей электронных подписей, приложения. Наименования разделов
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
т
'2020
могут редактироваться в зависимости от структурирования материала, размещенного в них. В зависимости от масштабов применения электронного документооборота разработчикам инструкции по делопроизводству необходимо определиться с тем, как будет регламентироваться порядок работы с электронными документами. Эти нормы и правила можно включить в состав каждого раздела или выделить в инструкции самостоятельный раздел по аналогии с Правилами делопроизводства 2019 г. На усмотрение организации передается право включения в инструкцию по делопроизводству терминологического раздела. Если вы не посчитаете необходимым размещать в инструкции соответствующий раздел, то следует в тексте документа сделать ссылку для пользователей вашей инструкции на ГОСТ Р 7.0.8-2013 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения [8].
Раздел «Общие положения» определяет назначение нормативного документа, сферу его действия, порядок и особенности применения. В раздел «Общие положения» необходимо включить статью с перечнем нормативных документов, которые были использованы для разработки инструкции по делопроизводству для обозначения правового поля делопроизводственной деятельности организации. В качестве ориентира по содержанию и последовательности изложения материала в «Общих положениях» полезно воспользоваться текстом соответствующего раздела Примерной инструкции.
Следующим разделом инструкции по делопроизводству органа местного самоуправления является раздел «Документирование управленческой деятельности», который определяет порядок разработки бланков, правила оформления реквизитов и общие требования к оформлению текстов официальных документов. В соответствии с Правилами делопроизводства 2019 г. оформление документов в органах местного самоуправления осуществляется на основе ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов», с Изменениями № 1. Из перечня реквизитов, приведенных в ГОСТ Р 7.0.97-2016, в инструкцию по делопроизводству органа местного самоуправления необходимо включить все реквизиты за исключением
реквизитов 02 «Эмблема организации» и 03 «Товарный знак». Важно отредактировать названия реквизитов исходя из потребностей оформления документов в органе местного самоуправления. Например, реквизит 01 следует назвать «Герб (геральдический знак) муниципального образования». Если муниципальное образование не имеет своей символики, то данный реквизит в инструкции по делопроизводству не упоминается. Необходимо также учесть, что органы местного самоуправления не имеют права использовать на своих бланках герб субъекта Российской Федерации. В настоящее время такая практика встречается в отдельных муниципальных образованиях Алтайского края. Требуют уточнения названия реквизитов 05, 06, 07, 08 по ГОСТ Р 7.0.97-2016. Логично назвать эти реквизиты следующим образом: 05 «Наименование органа местного самоуправления-автора документа», 06 «Наименование структурного подразделения органа местного самоуправления-автора документа, 07 «Наименование должности должностного лица органа местного самоуправления-автора документа», 08 «Справочные данные об органе местного самоуправления». Для конкретизации правил оформления каждого конкретного реквизита удобно пользоваться Методическими рекомендациями по применению ГОСТ Р 7.0.972016 [9]. Документ адресован напрямую органам местного самоуправления для организации единого порядка документирования и содержит детальные комментарии правил оформления реквизитов, бланков и текстов документов. При составлении рекомендаций об оформлении реквизитов необходимо помнить о необходимости соблюдения важнейшего принципа делопроизводства - унификации. В индивидуальных инструкциях по делопроизводству встречаются отклонения от единых правил оформления реквизитов, установленных соответствующим стандартом. Это могло быть следствием имеющихся расхождений в правилах оформления реквизитов, приведенных в различных нормативных и методических документах. Введение в действие ГОСТ Р 7.0.97-2016 ликвидировало эти противоречия. Примерная инструкция и Правила делопроизводства 2019 г. теперь содержат идентичные стандарту правила документирования. Недопустимо искажать установленные стандартом нормы, так как нарушение единых правил затрудняет идентифи-
кацию информации в организациях партнерах. Не стоит нарушать правила ГОСТ Р 7.0.97-2016 при оформлении реквизитов, расположенных на бланках, менять по собственному усмотрению состав информации в отметках о приложениях и об исполнителе в служебных письмах. Анализ инструкций по делопроизводству органов местного самоуправления дает нам основание рекомендовать авторам проектов индивидуальных инструкций по делопроизводству размещать в разных статьях правила оформления таких реквизитов, как 20 «Гриф согласования документа» и 21 «Виза». Это самостоятельные реквизиты, отражающие различные формы работы с документами. Во многих инструкциях эта разница не идентифицируется. Как правило, на практике очень небрежно соблюдаются правила оформления реквизита 26 «Отметка о заверении копии». Обращаем внимание специалистов на то, что при подготовке копии документов для предоставления в другую организацию необходимо в отметке о заверении копии указывать наименование организации, номер и дату дела, в котором хранится подлинник документа. Не следует забывать о новом реквизите 23 «Отметка об электронной подписи документа», введенном в применение ГОСТом Р 7.0.97-2016. Этот реквизит с 2016 г. широко используется в документах, поступающих в органы местного самоуправления, но в инструкциях по делопроизводству информация о нем отсутствует. В тексте инструкции будет правильным приводить примеры оформления реквизитов с указанием наименований должностей в соответствии со штатным расписанием органа местного самоуправления, а также инициалов и фамилий действующих руководителей.
В инструкции по делопроизводству необходимо определить видовой состав бланков документов. В органах местного самоуправления могут применяться следующие виды бланков: бланки писем Совета депутатов, Администрации, главы муниципального образования, структурных подразделений; бланки решений Совета депутатов, постановлений, распоряжений Администрации, постановлений, распоряжений главы муниципального образования, приказов руководителей структурных подразделений. Электронные шаблоны или образцы бланков приводятся в качестве приложений к инструкции по делопроизводству, размещаются в локальной сети органи-
в помощь управленцу
зации для применения или приводятся в Альбоме форм документов.
Раздел «Организация документооборота» составляется на основе указанных нами нормативных документов с учетом имеющихся возможностей применения электронного документооборота, а также сложившихся или требующих уточнения правил работы с входящими, внутренними и исходящими документами. По мере необходимости определяются сроки выполнения различных делопроизводственных процедур. При составлении раздела «Контроль исполнения документов» также учитывается наличие или отсутствие в органе местного самоуправления возможно сти применения информационных технологий в работе с документами. Для составления этих разделов следует воспользоваться нормами, установленными Правилами делопроизводства 2019 г.
Для подготовки раздела «Документальный фонд органа местного самоуправления» рекомендуем обратить внимание на новые нормативные документы, опубликованные на сайте Ро-сархива в феврале 2020 г. Прежде всего, это Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения, утвержденный приказом Росархива от 20.12.2019 № 236 (зарегистрирован Минюстом России 06.02.2020, регистрационный № 57449) [10], который должен использоваться вместо действующего ранее одноименного Перечня 2010 г. для определения сроков хранения документов при разработке номенклатуры дел. Документ значительно отличается от своего предшественника по структуре, видам перечисляемых направлений управленческой деятельности, количеству дел и уточненными сроками хранения. Обращаем внимание, что впервые Росархив предлагает для использования Инструкцию по применению Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе
деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения, утвержденную приказом Росархива от 20.12.2019 № 237 (зарегистрирована Минюстом России 13.02.2020, регистрационный № 57488) [11]. Документ будет, безусловно, полезным при установлении норм и правил по систематизации документального фонда органа местного самоуправления в инструкции по делопроизводству. В Правилах делопроизводства 2019 г. отмечается, что в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, использующих единую систему электронного документооборота, может применяться инструкция по делопроизводству, устанавливающая единый порядок делопроизводства в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и/или органах местного самоуправления. Уточним, что до формирования единой системы электронного документооборота в каждом органе местного самоуправления должна быть разработана и введена в действие индивидуальная инструкция по делопроизводству.
1. Самсонова Т.Н. К вопросу об организации документального фонда в условиях смешанного документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления / / Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. - 2018. -№ 16. - С. 111-116.
2. Самсонова Т.Н. Формирование системы управления документами в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования в аспекте современных нормативных требований // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. - 2019. - № 17. - С. 104-109.
3. О внесении изменений в Положение о Федеральном архивном агентстве, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 № 293: Указ Президента Российской Федерации от 18.12.2018 № 719 // Собрание законодательства РФ. -2018. - № 52. - Ст. 8239.
4. Варламова Л.Н. Государственная система управления документами: утопия или потребность времени? / / Документация в информационном обществе: задачи архи-
воведения и документоведения в условиях цифровой экономики. Доклады и сообщения XXV Международной научно-практической конференции. - Москва, 2019. - 192 с.
5. Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления: Приказ Росархива от 22.05.2019 № 71 [Электронный ресурс]. - URL: http:// archives.ru/documents/rules/office-work-rules-gos.shtml (дата обращения: 24.02.2020).
6. Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях: Приказ Росархива от 11.04.2018 № 44. - Москва: Росархив. ВНИИДАД, 2018. - 98 с.
7. ГОСТ Р 7.0.97-2016 Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов, с Изменениями № 1. - Введ. 2018-07-01. - Москва: Стандар-тинформ, 2018. - 27 с.
8. ГОСТ Р 7.0.8-2013 Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. -Введ. 2014-03-01. - Москва: Стандартин-форм, 2014. - 4 с.
9. Методические рекомендации по применению ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов». -Москва: Росархив. ВНИИДАД, 2018. - 91 с.
10. Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения: Приказ Росархива от 20.12.2019 № 236 [Электронный ресурс]. - URL:http:// archives.ru/documents/2019-pe reche n-typdocs-organization.shtml (дата обращения: 24.02.2020).
11. Инструкция по применению Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения: Приказ Росархива от 20.12.2019 № 237 [Электронный ресурс]. - URL:http://archives.ru/ documents/2019-instrukciya-perechen-typdocs-organization.shtml (дата обращения: 24.02.2020).
Tatyana Nikolaevna Samsonova, Senior Lecturer of the Department of Public and Municipal Administration of The Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)
The article offers recommendations for the development of instructions for office management for local governments, taking into account modern regulatory requirements. The basis for drawing up recommendations was the analysis of individual instructions on record management, operating in local administrations of the Altai territory.
Keywords: document management, record management, document, instructions for record management, local authorities, document details.
