CC BY
12алтайский вестник , государственной и муниципальной службы 2
УДК 35
Татьяна Николаевна Самсонова, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)
В статье предлагается обзор изменений в законодательной и нормативно-методической базе, лежащей в основе организации делопроизводства в органах государственного управления и местного самоуправления.
Ключевые слова: документ, альбом форм документов, документирование, делопроизводство, органы местного самоуправления.
ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТАМИ В СИСТЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
CHANGES OF REGULATORY AND METHODOLOGICAL SUPPORT OF DOCUMENT MANAGEMENT IN THE STATE AND MUNICIPAL
MANAGEMENT SYSTEMS
Известный документовед и один из создателей единых правил работы с документами А.Н. Сокова в работе «Деловая коммуникация в сфере управления» подчеркивала, что важнейшими составляющими управления документацией являются:
• организация полного и точного документирования деятельности предприятий, создание соответствующих форм документов;
• ведение механизмов контроля за объемами и качеством создаваемых документов;
• упрощение деятельности по созданию, накоплению и использованию документов;
• правовое обеспечение всех аспектов управления документацией1.
Данные принципы прошли проверку временем и по-прежнему могут служить ориентиром для совершенствования современных систем управления документами.
В 2016 г. Всероссийский научно-исследовательский институт документове-дения и архивного дела ИДАД) отмечает 50 лет деятельности по созданию единой системы делопроизводства в нашей стране и ее правовому обеспечению. Последовательное формирование специалистами ВНИИДАД нормативной и методической основы управления документами способство-
8-
вало повышению качества делопроизводственных процессов и обеспечению сохранности документированной информации в нашей стране. Эта деятельность осложнилась, когда в процессе административных реформ Росархив в 2004 г. потерял функции контроля и надзора в сфере делопроизводства и в соответствии со своим статусом стал заниматься разработкой проектов нормативных и подготовкой методических документов для поддержания единой системы делопроизводства и архивного дела в нашей стране. Данные проекты проходили длительные процедуры согласования в различных ведомствах, а выход необходимых документов запаздывал, что является недопустимым. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293 «Вопросы Федерального архивного агентства» Росархив вновь становится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства.
В данном материале предлагается краткий обзор изменений, внесенных в нормативно-методическую базу управления документами за 2015 и 2016 гг., на которые следует обратить внимание всем ответственным за делопроизводст-
А.
во в органах государственного управления и местного самоуправления.
Сначала обратимся к Федеральному закону № 43-Ф3 от 2 марта 2016 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»»2. На основании этого нормативного правового акта внесены изменения в Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»3. Поправки коснулись ст. 22 данного закона, в которой установлен срок хранения документов по личному составу, созданных в организациях начиная с 2003 г. А именно:
• в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях, выступающих источниками комплектования государственных и муниципальных архивов архивными документами, - в течение 50 лет со дня создания с проведением экспертизы ценности документов после истечения указанного срока хранения;
• в государственных и муниципальных архивах, в которые поступают документы по личному составу ликвидированных государственных органов, органов местного самоуправления, государственных, муниципальных и негосударственных организаций, - с даты поступления и до истечения 50 лет со дня создания с проведением экспертизы
в помощь управленцу
ценности документов после истечения указанного срока хранения;
• в иных организациях - не менее 50 лет со дня создания.
Таким образом, срок хранения документов по личному составу, созданных после 2003 г., сокращается до 50 лет. Не изменились сроки хранения документов по личному составу, образовавшихся в связи с прохождением гражданами государственной службы, не являющейся государственной гражданской службой. Эти документы по-прежнему хранятся:
• в государственных органах, в которых граждане проходили государственную службу, не являющуюся государственной гражданской службой, - в течение 75 лет после прекращения государственной службы с проведением экспертизы ценности документов после истечения указанного срока хранения;
• в государственных архивах, в которые поступают документы по личному составу ликвидированных государственных органов, указанных в пункте 1 настоящей части, - с даты поступления и до истечения 75 лет с даты прекращения государственной службы с проведением экспертизы ценности документов после истечения указанного срока хранения.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-Ф3 от 27 июля 2006 г. постановлением Правительства РФ № 477 от 15 июня 2009 г. введены в действие Правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти (далее - Правила делопроизводства). Правила делопроизводства имеют большое значение для формирования единых подходов к документированию и организации работы с документами в различных ведомствах, а также в органах местного самоуправления в условиях формирования систем электронного документооборота. В этот документ дважды в 2011 и 2016 гг. были внесены изменения, вызванные появлением новых нормативных и методических документов, в соответствие с которыми и были приведены Правила делопроизводства. Остановимся на отдельных изменениях, которые были внесены в Правила делопроизводства постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2016 г. № 356 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной влас-
ти»4. В 2014 г. ВНИИДАД в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» подготовил предложения по внесению изменений в действующий документ. Изменения коснулись следующих разделов: основные понятия, создание документов и особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти. Значительные поправки внесены в понятийный аппарат Правил делопроизводства, который в основном приведен в соответствие с новым терминологическим стандартом ГОСТ Р 7.0.8-20 1 35.
Внесены изменения в следующие понятия: реквизит документа, регистрация документа, номенклатура дел, служба делопроизводства. Произошла замена термина «электронный образ документа» на термин «электронная копия документа». А именно вместо понятия «электронный образ документа - электронная копия документа, изготовленного на бумажном носителе» будет применяться понятие «электронная копия документа - копия документа, созданная в электронной форме». Понятие «электронный образ документа» было введено постановлением Правительства РФ от 7 сентября 2011 г. № 751 об изменениях, которые вносятся в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, и не получило широкого применения на практике. Значительно расширена трактовка термина «система электронного документооборота», а именно: система электронного документооборота - автоматизированная информационная система, обеспечивающая создание электронных документов и электронных копий документов, управление ими, их хранение и доступ к ним, а также регистрацию документов.
Из Правил делопроизводства удален термин «сканирование документа». В регламентации использования электронных документов есть небольшие нововведения. Например, включение в Правила делопроизводства пункта о том, что при размещении электронной копии документа в СЭД подлинник документа (документ на бумажном носителе) может не передаваться в структурные подразделения, а храниться в службе ДОУ. Эта норма должна быть также определена в инструкции по делопроизводству федерального органа ис-
полнительной власти и органа местного самоуправления.
Раздел VI «Особенности работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти» изложен в новой редакции. Ранее в Правилах было установлено, что при передаче электронных документов в другие органы нужно было подписывать их электронной подписью (без конкретизации вида подписи). В новой редакции предписывается применение только усиленной квалифицированной электронной подписи. При этом уточняется, что в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти могут использоваться способы подтверждения действий с электронными документами, при которых используются иные виды электронных подписей в соответствии с Федеральным законом «Об электронной подписи». В нормативном документе не уточняется процедура упорядочения применения простой и усиленной неквалифицированной электронных подписей, что не будет способствовать широкому применению упрощенных способов подписания электронных документов. Требование о том, что «система электронного документооборота федерального органа исполнительной власти должна соответствовать требованиям, установленным Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации» (п. 41), из Правил исключено.
Остановимся подробнее на том, что п. 26 Правил дополнен подпунктом «в». В данном подпункте Федеральному органу исполнительной власти предписана процедура разработки и утверждения альбома шаблонов унифицированных форм документов, создаваемых федеральным органом исполнительной власти. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-Ф3 от 27 июля 2006 г. Правила делопроизводства и методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти являются основой для разработки инструкций по делопроизводству в органах местного самоуправления. Соответственно, задача по разработке альбома шаблонов унифицированных форм документов будет решаться специалистами различных организаций.
гЛлммшЯляммА»*
на.
а
алтайский вестиик государственной и муниципальной службы
14
'2016
В настоящее время для упорядочения своего документального фонда организации располагают различными нормативными и методическими документами. Среди них следует назвать стандарты, правила, перечни типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов. В нормативных и методических документах, подготовленных в разное время ВНИИДАД, а также публикациях А.Н. Соковой, В.Ф. Янко-вой, неоднократно упоминались табель и альбом форм документов как важнейшие локальные нормативные акты, упорядочивающие документальный фонд организации. Однако при отсутствии типового или примерного табеля форм документов подготовка этого системообразующего документа - дело не простое, требующее соответствующих компетенций. В связи с этим в практической деятельности ведомств табели явление крайне редкое. Изменение, внесенное в правила делопроизводства по поводу создания альбома форм документов, своевременно. Унификация состава и форм документов, безусловно, должно привести к упорядочению и, возможно, сокращению объемов документопо-токов. Однако альбом шаблонов форм документов предполагает наличие табеля форм документов. Для экономии трудозатрат и повышения качества альбомов потребуются дополнительные нормативно-методические документы, актуальные для документирования современных управленческих процессов в различных системах государственного и муниципального управления. Структура и содержание табеля должны быть отражены в типовом или примерном табеле форм документов федерального органа исполнительной власти и органа местного самоуправления.
С 21 сентября 2015 г. начали действовать Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденные при-
казом Минкультуры России от 31 марта 2015 г. № 526 (далее - новые Правила)6. Новые Правила являются комплексом нормативных положений, регламентирующих все основные процессы, выполняемые архивом организации, а именно: организация хранения документов, учет документов в архиве, комплектование архива документами, использование архивных документов. До утверждения новых Правил архивы органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций (далее - архивы организаций) руководствовались в своей работе Основными правилами работы архивов организаций7. Упомянутый документ не является нормативным документом и имеет статус нормативно-методического документа. Почему при наличии Основных правил 2002 г. появилась необходимость в разработке нового, при этом нормативного, документа по организации хранения документов в архивах организаций? Это объясняется тем, что Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» ввел множество новшеств в организацию архивного дела в нашей стране. Данным Федеральным законом было установлено понятие собственности на архивные документы: документы могут находиться в государственной (федеральной, собственности субъектов Российской Федерации), муниципальной, частной собственности (негосударственных организаций и частных лиц). В ст. 13, устанавливающей порядок создания архивов, отмечается, что государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района и городского округа обязаны создавать архивы для хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов. В ст. 17 об обязанностях государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов определено следующее: государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установ-
ленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов.
Упомянутые изменения в законодательстве и то, что Основные правила 2002 г. не имеют статус нормативного документа, вызвали необходимость разработки нормативного документа, определяющего порядок хранения документов в архивах организаций.
Новые Правила предназначены для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, создающих архивы для хранения, комплектования, учета и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов. Новые Правила являются нормативным документом, что определило более жесткие требования к их содержанию. Правила 2002 г. включали не только нормы, но и рекомендации по применению этих норм. Все положения рекомендательного, методического и описательного характера из новых Правил исключены, поэтому Правила 2002 г. не отменяются и пригодны к применению. Впервые в новых Правилах установлены основные требования к организации хранения в архивах организаций электронных документов.
Новые Правила намного меньше по объему предыдущих документов: они содержат только те положения (правила, требования), которые должны применяться в обязательном порядке. Новые Правила ориентированы, прежде всего, на организации - источники комплектования государственных и муниципальных архивов, но в документе это прямо не прописано, поэтому правила могут быть адресованы любым организациям, имеющим свой архив.
В ближайшее время ожидается выход нового национального стандарта из группы стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. ГОСТ Р6.30-2016 Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов, который заменит действующий в настоящее время ГОСТ Р6.30-2003 Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. Проект стандарта был размещен на официальном сайте ВНИИДАД в ноябре 2015 г. для обсуждения и в настоящее время проходит процедуру утверждения в Федеральном агентстве по техническому регулирова-
в помощь управленцу
нию и метрологии. Анализ проекта документа показал, что в новую редакцию стандарта внесены изменения по составу и правилам оформления реквизитов. В стандарте появились реквизиты, необходимые для оформления документа на электронном носителе.
В заключение еще раз обратимся к Указу Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293 «Вопросы Федерального архивного агентства». Данный нормативный акт вселяет надежду на активизацию деятельности по разработке новых, необходимых для современного делопроизводства нормативных и методических документов. Ключевыми являются первые два пункта прилагаемого к указу документа «Положение о Федеральном архивном агентстве», которые приведены далее в сравнении с предыдущим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 290. По положению 2004 г. Федеральное архивное агентство (Росархив) являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела. В положении от 2016 г. Федеральное архивное агентство (Росархив) определяется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, а также по контролю, оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в этой сфере. Важно подчеркнуть, что Федеральное архивное агентство из ведения Министерства культуры Российской Федерации перешло под прямое руководство его деятельностью Президентом Российской Федерации. Отметим, что полномочия Росархива выведены на более высокий уровень и расширены. В частности, Росархив получает право вносить Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, актов Президента Российской Федера-
ции и Правительства Российской Федерации, других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. В положении уточняется перечень документов, которые на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации разрабатываются и утверждаются Росархивом, среди них упомянуты:
• правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах;
• правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях; правила делопроизводства в государственных органах;
• типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов;
• примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях;
• перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения;
• примерное положение об архиве организации;
• типовое положение о центральной экспертной комиссии государственного органа, примерное положение об экспертной комиссии организации;
• примерное положение об экс-пертно-проверочных комиссиях федеральных государственных архивов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• типовые нормы времени и выработки на работы (услуги), выполняемые государственными и муниципальными архивами.
Росархив, как орган, напрямую заинтересованный в своевременности подготовки и качестве перечисленных выше документов, обеспечит необходимыми нормативными и методическими документами, регламентирующими сферу делопроизводства, системы государственного и муниципального управления и другие организации. Очень важно, что среди многих полномочий в положении о Росархиве упомянута также разработка примерной инструкции по делопроизводству для государственных учреждений, которая может пригодиться различным организациям для подготовки индивидуальной инструкции по делопроизводству.
1 Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. М.: Знание, 1985. С. 32.
2 О внесении изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»: Федеральный закон от 2 марта 2016 г. № 43-Ф3 // Российская газета. Федеральный выпуск № 6915 (47).
3 Об архивном деле в Российской Федерации Собрание законодательства РФ // 2004. № 43. Ст. 4169. 2013. № 7. Ст. 611. 2014. № 40. Ст. 5320.
4 О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2016 г. № 356 (ред. от 02.05.2016) // Собрание законодательства РФ 2016. № 18. Ст. 2641.
5 ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. Введ. 01.03.2014. М.: Стандартинформ, 2014. С. 4.
6 Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях / Росархив, ВНИИДАД. М.: ИПО «У Никитских ворот», 2015. 98 с.
7 Основные правила работы архивов организаций. М.: ВНИИДАД, 2002.
Tatyana Nikolaevna Samsonova, senior lecturer of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)
The article provides an overview of changes in the legislative and standard and methodical base which is the cornerstone of the organization of records management in state bodies and local self-government.
Keywords: record, album of forms of records, documenting, bodies of local self-government, records management.
112
L SB
