CC BY
37алтайский вестник ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОМ СЛУЖБЫ
72i
2015
УДК 35
Татьяна Николаевна Самсонова, доцент кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)
В статье предлагается обзор действующих нормативных документов, лежащих в основе организации смешанного (электронного и бумажного) документооборота и определяется состав необходимых мероприятий для организации процесса внедрения элементов электронного документооборота в органах местного самоуправления.
Ключевые слова: документ, делопроизводство, электронный документооборот, органы местного самоуправления, электронная подпись, перечень электронных документов.
НОРМАТИВНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЭЛЕМЕНТОВ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА В ОРГАНАХ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
NORMATIVE AND ORGANIZATIONAL ASPECTS OF APPLICATION OF ELEMENTS OF ELECTRONIC DOCUMENT MANAGEMENT IN LOCAL GOVERNMENT
Очередным этапом в реализации постановления Правительства РФ № 890 от 06 сентября 2012 г. «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» является выход постановления Правительства РФ от 25 декабря 2014 г. № 1494 «Об утверждении правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодей-ствия»1. Правила устанавливают порядок обмена электронными документами между государственными структурами (федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.). В настоящее время в системах документооборота органов власти разных уровней документопотоки (прежде всего входящие и исходящие) активно пополняются электронными документами. Для упорядочения этого процесса Распоряжением Правительства РФ от 02 апреля 2015 г. № 583-р утвержден «Перечень видов документов, передаваемых при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, государственных внебюджетных фондов в электронном виде». Этот документ впервые нормативно определил состав документов, которые могут создаваться, использоваться и храниться на электронном носителе.
Документы на электронных носителях постепенно занимают свои позиции в системах делопроизводства и на уровне местного самоуправления. Однако формирование безбумажного документооборота в учреждениях муниципального управления значительно уступает темпам этого процесса в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причин этому много. Стоит отметить, что инициатива применения электронных документов на муниципальном уровне ранее определялась, прежде всего, внутренними потребностями этих систем управления. В 2014 г. из внешней среды управления в органы местного самоуправления Алтайского края стали поступать организующие импульсы по упорядочению внедрения электронных документов в систему документооборота. В частности, с целью
совершенствования государственного и муниципального управления 17 октября 2014 г. было издано постановление Администрации Алтайского края № 483 «О единой системе электронного документооборота Алтайского края». В этом документе установлены требования к порядку подключения к системе электронного документооборота, организации работы и использованию электронной подписи в ней. Среди пользователей системы электронного документооборота, определенных данным постановлением, упоминаются руководители и специалисты органов местного самоуправления Алтайского края, заключивших соглашения о присоединении к ЕСЭД.
Единая система электронного документооборота Алтайского края создается на основе системы автоматизации делопроизводства «Дело», применяемой в органах местного самоуправления. В постановлении Администрации Алтайского края № 483 упомянуто, что участники ЕСЭД обеспечивают формирование единого информационного банка документов; назначение сотрудников, ответственных за организацию работ
—е
5й
- *
УПРАВЛЕНИЕ
по подключению к системе электронного документооборота и взаимодействие с уполномоченным органом, рабочие места пользователей программно-техническими средствами, а должностных лиц усиленными квалифицированными электронными подписями, работоспособность программного обеспечения и технических средств пользователей и осуществляют поэтапный переход к работе с электронными документами. Соответственно, участие в ЕСЭД предполагает осуществление ряда организационных процедур, в том числе разработку локальных нормативных актов, определяющих порядок работы с электронными документами.
В 2013 г. с целью изучения процесса внедрения электронного документооборота в администрации г. Барнаула студентами Алтайского филиала РАНХиГС неоднократно проводилось анкетирование сотрудников администрации, непосредственно исполняющих обязанности, связанные с организацией делопроизводства. Все сотрудники, участвовавшие в опросах, считали необходимым внедрение электронного документооборота для повышения эффективности работы аппарата управления и отмечали недостаточность проработки организационных и нормативных аспектов работы с электронными документами2. Появление вышеупомянутых постановлений должно активизировать формирование системы электронного документооборота в местных администрациях.
В данной статье мы обозначим действующие нормативные документы, имеющие непосредственное отношение к организации смешанного (электронного и бумажного) документооборота в органах местного самоуправления, а также определим ряд задач, требующих решения, с целью упорядочения работы с электронными документами.
В настоящее время организация делопроизводства в органах власти на местном уровне осуществляется с учетом следующих обстоятельств. Конституция РФ 1993 г. отделила от государственных органов местные организационно и функционально. Специфика правового положения местных администраций заключается в том, что они, с одной стороны, исполняют волю представительного органа местного самоуправления и обеспечивают решение вопросов местного значения в рамках своей компетенции, а с другой - местные администрации реализуют переданные им государственные полномочия и составляют низовое звено вертикали исполнительной власти Рос-
сии. Наибольший объем документов создается в результате реализации местных полномочий и полномочий по обеспечению деятельности самой администрации. Характер вопросов местного значения является типовым для муниципалитетов. Однако в федеральном законодательстве отсутствует нормативная регламентация видового состава, порядка разработки и оформления этого комплекса документов. Соответственно, органы местного самоуправления и их структурные подразделения вынуждены самостоятельно разрабатывать и утверждать локальными правовыми актами состав, формуляры, образцы и вид носителя документов, сопровождающий тот или иной вид деятельности.
Самостоятельность органов местного самоуправления и отсутствие достаточной нормативной базы в сфере делопроизводства применительно к муниципальному уровню дает право органам местного самоуправления на издание локальных нормативных актов, регламентирующих порядок документирования и организации работы с документами. Основным документом, определяющим единую систему работы с документами в организации, традиционно является инструкция по делопроизводству. Определим нормативные основы для разработки инструкций по делопроизводству в органах местного самоуправления.
В нашей стране на протяжении нескольких десятилетий последовательно формировались единые правила ведения делопроизводства. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (далее Правила делопроизводства) закрепило это направление государственного регулирования сфере документирования и организации работы с документами в системах государственного и муниципального управления. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-Ф3 от 27 июля 2006 г. Правила делопроизводства должны стать основой для разработки инструкций по делопроизводству в системе муниципального управления3. В Правилах делопроизводства впервые появился раздел, определивший особенности работы с электронными документами. При разработке данного раздела был сформулирован и реализован важный методологический принцип организации документооборота в условиях приме-
нения современных информационных технологий. Организация работы с документами, независимо от вида носителя (бумажного или электронного), осуществляется по единой методологии, но в разном технологическом режиме4. На основе Правил делопроизводства специалисты ВНИИДАД подготовили методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Как и Правила делопроизводства, методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти являются нормативной базой для разработки инструкций по делопроизводству в организациях системы муниципального управления5.
Стоит отметить, что до настоящего времени Правила делопроизводства и методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти не рассматривались на практике в качестве нормативного документа для ведения делопроизводства на муниципальном уровне. Например, Инструкция по делопроизводству, введенная в действие постановлением администрации г. Барнаула № 1563 от 25 августа 2012 г., составлена в соответствии с ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». В разделе «Общие положения» данного локального нормативного акта нет ссылок на иные нормативные документы. Можно понять позицию составителей проектов инструкций по делопроизводству в этом вопросе. В связи с тем, что методические рекомендации адресованы федеральным органам исполнительной власти, применять их для составления инструкции по делопроизводству в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования достаточно сложно6. Однако необходимость утверждения инструкции по делопроизводству в новой редакции, содержащей раздел, регламентирующий порядок работы с ЭД, в соответствии с упомянутыми методическими рекомендациями становится неоспоримой, если в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования предполагается внедрение электронного документооборота. Единый порядок работы с документами в электронном виде должен фиксироваться путем внесения изменений в действующую инструкцию по делопроизводству, в части регламен-
государственной
АЛТАЙСКИЙ ВЕСТНИК
и муниципальной службы
ь
'015
тирующей порядок создания, обращения, учета, хранения, уничтожения, передачи документов на хранение в архив.
Значительное влияние на темпы перехода к электронному документообороту оказывает, прежде всего, наличие или отсутствие заинтересованности руководства в решении этой проблемы. Руководство местной администрации должно инициировать и организовать переход на электронный документооборот. Для этого необходима последовательная работа по планированию и координации деятельности с целью внедрения информационных технологий в практику местного самоуправления.
Прежде всего, следует разработать и утвердить план мероприятий по организации применения элементов электронного документооборота; назначить ответственных исполнителей и установить сроки исполнения. В плане следует отразить в первую очередь процедуры издания организационных и распорядительных документов, регламентирующих порядок перехода на СЭД, а также регламентировать порядок внесения изменений в инструкцию по делопроизводству. Ответственность за работу с документами в электронном виде следует закрепить в положениях о структурных подразделениях и должностных инструкциях работников. Назначение ответственных лиц за организацию работы и архивное хранение документов в электронном виде также можно регламентировать распорядительным документом.
Внедрение электронного документооборота должно начинаться с определения состава документов, которые можно создавать и хранить в электронном виде в системе документооборота организации. В свое время Росархив разработал и утвердил приказом от 29 апреля 2011 г. № 32 рекомендации по подготовке перечней документов, создание, хранение и использование которых в федеральных органах исполнительной власти при организации внутренней деятельности должно осуществляться в форме электронных документов (далее Перечень ЭД). На основании этих рекомендаций в органах системы местного самоуправления следует составить Перечень ЭД, который утверждается руководителем.
Рекомендации определяют, что в Перечень ЭД не следует включать документы постоянного срока хранения и те, срок хранения которых не установлен. Данное предписание имеет однозначный характер, что очень важно для составителей конкретных Перечней ЭД. Составите-
лям Перечней ЭД даны определенные рекомендации, которые не исключают самостоятельности в принятии данного ответственного управленческого решения. Прежде чем составлять Перечень ЭД, необходимо определить круг управленческих ситуаций, при которых могут, должны или не должны использоваться электронные документы. При этом важно учитывать обязательность бумажного подлинника для документов постоянного и долговременного сроков хранения, а также документов, обеспечивающих права граждан. Согласно рекомендациям в перечни ЭД можно включать документы, которым установлен, в основном, временный срок хранения. Это проекты нормативных, распорядительных, организационных и иных документов; плановые, отчетные документы, подлежащие обобщению; информационные документы; справочные документы; документы по оперативным вопросам; внутреннюю переписку; документы по регистрации, учету и контролю и др.; документы, ведение которых в электронной форме предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Для составления Перечня ЭД также необходимо использовать распоряжение Правительства РФ от 02 апреля 2015 г. № 583-р об утверждении Перечня видов документов, передаваемых при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов в электронном виде.
На основании утвержденного руководителем Перечня ЭД необходимо внести изменения в номенклатуру дел. В номенклатуре дел в графе «Примечание» делаются пометки о формировании электронных дел.
Очень значимой является проблема обеспечения юридической силы электронных документов. Электронная подпись (ЭП) - это реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе.
Порядок выдачи сертификатов ключей подписей уполномоченных или должностных лиц органов местного самоуправления устанавливается нормативным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления.
Для применения ЭП необходимы:
• должностные инструкции, утвержденные главой муниципального образования или главой местной администрации, в соответствии с которыми уполномоченные лица будут использовать ЭП (указание на возможность использования ЭП в должностной инструкции обеспечивает легитимность применения ЭП);
• специализированное программное обеспечение (это средство шифрования, без которого ЭП не будет работать);
• финансовые средства для получения ЭП (ежегодно) и для приобретения указанного специализированного программного обеспечения (однократно).
При переходе на электронный документооборот не исключены технические проблемы внедрения электронного документооборота. В данном случае это отсутствие оборудования (компьютеров, поддерживающих необходимое программное обеспечение, Интернета, локальной сети, электронных средств передачи информации, электронных информационных сервисов). Системы электронного документооборота работают гораздо эффективнее в условиях, когда на всех рабочих местах, связанных с созданием, редактированием и хранением информации, устанавливается соответствующее программное обеспечение.
Чтобы переход на безбумажный документооборот осуществлялся эффективно, не следует всю ответственность за применение информационных технологий в делопроизводстве возлагать на структурные подразделения и специалистов, занимающихся техническим обеспечением. Для эффективной организации электронного документооборота необходимо создать рабочую группу из специалистов разных структурных подразделений. Специалисты, непосредственно связанные с организацией делопроизводства, участвуют в разработке локальных нормативных актов в сфере делопроизводства; отдела информатизации
- способны проработать ситуацию с технической стороны; экономического отдела
- дают оценку финансовым затратам на осуществление плана перехода на электронный документооборот и т.д. Таким образом, группа специалистов сможет комплексно рассматривать проблемы внедрения электронного документооборота и принимать объективные решения.
—е
5й
- *
УПРАВЛЕНИЕ
Участники рабочей группы готовят проекты постановлений «Об утверждении перечня структурных подразделений и рабочих мест, где необходимо установить СЭД «Дело», «Об утверждении перечня лиц, которых необходимо обеспечить средствами ЭП», «Об использовании электронной подписи», для того чтобы регламентировать процессы применения ЭП.
В плане перехода к применению элементов электронного документооборота необходимо отразить и организационные мероприятия. В первую очередь, это - непосредственно установка СЭД «Дело» в структурных подразделениях, выделенных в перечне, и оснащение определенного перечня лиц средствами ЭП.
Наиболее важным мероприятием является проведение работ по защите информационной сети. Как нам известно, особенностью государственных и муниципальных структур является высокий уровень требований к обеспечению безопасности данных и ограничению доступа к ним. Данное мероприятие следует проводить с последующим проведением работ по оценке защищенности информационной сети.
С введением системы электронного документооборота необходимо провести обучение персонала. Для этого необходимо определить программу и график обучения персонала для работы с СЭД «Дело».
После того как СЭД установлены, средства ЭП имеются в наличии и могут функционировать, все необходимые нормативные акты утверждены и вступили в силу, необходимо обеспечение безбумажного документооборота в отношении документов, включенных в перечни, утвержденные планом в соответствии с номенклатурой дел. Затем сотрудники могут перейти непосредственно к работе с СЭД и переводить процессы документооборота в электронную форму.
Заключительным этапом реализации плана является проведение мониторинга перехода местной администрации на безбумажный документооборот. Мониторинг позволит выявить проблемы и оценить, насколько эффективно работают СЭД.
Со временем перед муниципалитетами встанет вопрос об организации архивного хранения электронных документов. Создание нормативных основ должно предварять разработку подобных управленческих решений. ВНИИДАД подготовил рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в государственных и муниципальных архивах. Рекомендации служат единой методической и методологической основой организации работы с архивными электронными документами в архивах органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций. Документ составлен с учетом современного уровня развития информационных технологий и требований российского законодательства в сфере архивного дела. Рекомендации направлены на организацию работы с электронными документами, которые создаются, обрабатываются и хранятся в информационных системах организации, подлежат хранению в архиве организации в порядке и течении сроков, установленных для аналогичных документов на бумажном носителе, а также электронные документы, подлежащие передаче на хранение в государственные или муниципальные архивы.
Важным подспорьем для организации работы с электронными документами являются разработанные ВНИИ-ДАД Словарь терминов «Управление документами»7 и ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»8. Данные документы рекомендованы руководителям и специалистам для уточнения значения делопроизводственных терминов,
устранения проблем в коммуникации, обеспечения точности и однозначности восприятия информации, заложенной в локальных нормативных актах и иных документах. Словарь и ГОСТ Р 7.0.82013 впервые предлагают специальную терминологию для организации работы с электронными документами.
Четкая регламентация процесса внедрения электронных документов в системах документооборота органов
местного самоуправления позволит минимизировать организационные
издержки, снять психологические барьеры и повысить эффективность управленческой деятельности.
1 Об утверждении правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия: Постановление Правительства РФ от 25.12.2014 № 1494 / / Собрание законодательства РФ. 2015. № 1 (Ч II). Ст. 284.
2 Самсонова Т.Н., Шакалова А.Г. Актуальные проблемы внедрения электронного документооборота в Администрации города Барнаула // Ученые записки Алтайского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации: сборник статей / под ред. И. А. Панарина; Алтайский филиал РАН-ХиГС. Вып. 10. Барнаул, 2013. С. 61.
3 Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31.Ч. I. Ст. 3448.
4 Янковая В.Ф. Новые разработки ВНИИДАД по управлению электронными документами // Документация в информационном обществе: эффективное управление электронными документами. Доклады и сообщения на ХХ Междунар. науч.-практ. конф. 20-21 ноября 2013 г. / Росархив, ВНИИДАД. М., 2014. С. 84.
5 Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: утв. приказом Росархива № 76 от 23.12.2009 / / Собрание законодательства РФ. 2009. № 41. Ст. 4818.
6 Самсонова Т.Н. Актуальные проблемы законодательно-нормативного регулирования современного делопроизводства // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2010. № 5. С. 22.
7 Управление документами. Термины и определения: словарь. М., 2013.
8 ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. Документ опубликован не был // Спра-вочно-правовая система «Консультант-Плюс.
Tatyana Nikolaevna Samsonova, Associate Professor of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)
The article provides an overview of current regulatory documents underlying the mixed (electronic and paper) document management and determines the necessary measures for the organization of the process of implementation of the elements of electronic document management in local government.
Keywords: document, records management, electronic document management, bodies of local self-government, electronic signature ,a list of electronic documents.
