CC BY
48алтайский вестник государственной и муниципальной службы
Г№ А
12 011
На современном этапе развития местного самоуправления в России важная роль отводится эффективному управлению, которое уже невозможно представить без рационально организованного документирования и документооборота. Значительные изменения в отношении общества к документационному обеспечению управленческой деятельности произошли во второй половине 2009 г. И сегодня мало кого нужно убеждать в его необходимости и значимости.
На сегодняшний день в Российской Федерации приняты и действуют федеральные законы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления и деятельности органов местного самоуправления. Вопросы делопроизводства в органах местного самоуправления решаются фрагментарно. Учитывая их сложность и объемность, федеральное законодательство относит отдельные вопросы делопроизводства на уровень законодательных актов субъектов Федерации, а технологические аспекты ведения делопроизводства - уже на уровень отдельных муниципальных образований, каждое из которых наделяется правом издания индивидуальных муниципальных правовых актов и локальных нормативных актов, в том числе и по вопросам делопроизводства. Все эти документы должны учитывать общие принципы, установленные базовым федеральным законодательством1.
Обязательность документирования информации впервые была закреплена в 2006 г Федеральным законом от 27.07.2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который установил ряд терминов (информация, информационная техно-
Людмила Владимировна Шлаузер, заместитель главы Администрации Ребрихин-ского района Алтайского края
Анализируется состояние документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления на современном этапе, его нормативно-правовая обеспеченность. Описаны конкретные меры по систематизации делопроизводства, поднимаются проблемы организации смешанного документооборота и перехода на электронный документооборот.
о некоторых проблемах
организации
документационного
обеспечения управления
в органах местного
самоуправления
на современном этапе
логия, документированная информация, доступ к информации и др.), урегулировал отношения, возникающие в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. В ст. 11 данного закона определено, что порядок делопроизводства не только в государственных органах, но и в органах местного самоуправления должен соответствовать Правилам делопроизводства, установленным Правительством РФ для федеральных органов исполнительной власти2.
В соответствии с данной статьей вышло Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 г. №477 «Об утверждении Правил делопроизводства в Федеральных органах исполнительной власти» (далее - Правила), устанавливающее требования к созданию документов, состав реквизитов, организацию документооборота и порядок работы с электронными документами. Утвержденные Правила краткие, в них даны лишь общие принципы и положения ведения делопроизводства, и в связи с этим п. 4 Постановления предписывал «Федеральному архивному агентству до 1 января 2010 г. утвердить Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти». Во исполнение этого Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела разработал Методические рекомендации, которые были утверждены Приказом Ро-сархива от 23.12.2009 г. №71, и хотя они предназначены для федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, на сегодняшний день являются основным нормативно-методическим документом при разработке ин-
струкций по делопроизводству в организациях любой организационно-правовой формы3, в том числе и в органах местного самоуправления.
Администрация Ребрихинского района целенаправленно работает по совершенствованию документационного обеспечения управления. Учитывая стремительные изменения законодательной и нормативно-методической базы делопроизводства, глава района поставил задачу: привести нормативно-правовую базу по данному вопросу в администрации района в соответствие с действующим законодательством.
До недавнего времени в администрации района пользовались типовой инструкцией по делопроизводству, но в связи с тем, что приказом Министерства культуры РФ от 11 мая 2010 г. №260 была отменена Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, возникла необходимость разработки и утверждения новой инструкции. Процесс этот оказался довольно длительным и сложным. Поскольку в администрации района нет специалистов по делопроизводству, для решения поставленной задачи была создана рабочая группа, в которую вошли: управляющий делами администрации района, начальник юридического отдела, начальник архивного отдела, заместитель главы администрации района. Члены рабочей группы изучили нормативные правовые акты, методические рекомендации федеральных органов исполнительной власти по данному вопросу, имеющийся опыт других муниципальных образований. При разработке инструкции были учтены специфические особенности ра-
опыт: проблемы, перспективы
боты органов местного самоуправления, предусмотрены перспективные направления документационного обеспечения. В результате практически все разделы инструкции претерпели значительные изменения, а также были добавлены новые:
• подготовка и оформление правовых актов;
• бланки документов;
• особенности работы с электронными документами;
• прием и передача служебной информации по официальным каналам электронной почты и факсимильной связи.
Раздел «Особенности работы с электронными документами» содержит пока лишь базовые требования к электронным документам, к их созданию, обработке, хранению. В дальнейшем необходимо будет его расширять и корректировать с учетом практических наработок.
Применение правильно составленной инструкции по делопроизводству обеспечивает:
- соответствие используемых форм документов решаемым задачам;
- юридическую силу документов, подготавливаемых в администрации района;
- сокращение затрат рабочего времени на составление, оформление и обработку документов;
- эффективный контроль исполнения документов.
На уровень организации докумен-тационного обеспечения управления (ДОУ) существенное влияние оказывает наличие квалифицированных кадров. В организационной структуре администрации района отсутствует служба делопроизводства. Функции по организации работы с документами, в соответствии с должностными инструкциями, закреплены за отдельными муниципальными служащими и специалистами. В 2010 г. в администрации района обновлены должностные инструкции муниципальных служащих. В должностные обязанности сотрудников, обеспечивающих работу с документами, добавлены обязанности, касающиеся вопросов организации ДОУ.
Организатором работы по ДОУ является управляющий делами администрации района. В его должностной инструкции указаны следующие обязанности:
- внедрение конкретных мероприятий по организации рационального ведения делопроизводства в администрации района;
- организация работы по контролю за исполнением постановлений, распоряжений и поручений главы района;
- регистрация и согласование нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также служебной корреспонденции администрации района.
Следует отметить, что в должностных инструкциях специалистов комитетов и отделов закреплены обязанности по ведению делопроизводства. Так, в должностные обязанности ведущего специалиста комитета по экономике, управлению муниципальным имуществом и предпринимательской деятельности, кроме основных функциональных обязанностей, также включено: предоставление документов и личных заявлений на подпись руководителю; осуществление контроля за своевременным исполнением служебных документов и поручений специалистами комитета; организация приема посетителей председателем и специалистами комитета; по поручению руководителя составление писем, запросов, других документов.
Практика показала, что наилучших результатов в работе с документами специалисты достигают при наличии в организации инструментов оценки и стимулирования этой деятельности.
В мае 2011 г. был приведен в соответствие с действующим законодательством регламент работы администрации района. Значительные изменения претерпела номенклатура дел. В настоящее время в ней учтены только те дела, которые фактически формируются в администрации района и отражают все основные направления ее деятельности.
В ближайшее время предстоит работа над альбомом унифицированных форм документов администрации района.
Можно отметить, что нормативная база по ДОУ находится сейчас на удовлетворительном уровне.
В последнее время все большую актуальность в деятельности органов местного самоуправления приобретают вопросы внедрения системы электронного документооборота (СЭД).
Всем известно, что в России долгие годы весь документооборот был бумажным. Сегодня его уже смело можно назвать смешанным: наряду с документами на бумажных носителях, в органах исполнительной власти, организациях и учреждениях активно используются электронные документы. Но, так как бумажные документы никуда не исчезли и не исчезнут в обозримом будущем, в первую очередь необходимо обеспечить «стыковку» электронного документооборота с бумажным и создать единый эффективный смешанный процесс. Следующий
этап - переход на систему электронного документооборота.
На сегодняшний момент сформирована определенная нормативная база для повсеместного внедрения электронного документооборота - это федеральные законы от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 27.07.2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных», от
27.07.2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 27.07.2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от
06.04.2011 г. №63-Ф3 «Об электронной подписи» и др.
На протяжении нескольких последних лет в стране выполнялась Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 гг.)». 20 октября 2010 г. принята Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 гг.)». Таким образом, государство намерено поддерживать создание и развитие государственных и межведомственных информационно-управляющих систем и межведомственного электронного взаимодействия.
Это важно не только для государственного управления, но и для всего общества в целом. Опираясь на единые правила, гражданам и бизнесу легче будет взаимодействовать с государством, особенно в сфере исполнения государственных услуг, в налоговой, финансовой, социальной сферах. Если мы добьемся отмены бумажного документооборота и перейдем на электронные формы взаимодействия (оплата коммунальных услуг, уплата налогов, управление банковскими расчетами и т.п.), то достигнем ощутимого ускорения документооборота. Но для того, чтобы такое взаимодействие было эффективным, нужна соответствующая нормативно-правовая база, правовое регулирование этой сферы жизни государства4.
Существующая сегодня «многоу-кладность» делопроизводства затрудняет взаимодействие между организациями и ведомствами, поскольку они находятся на разных этапах перехода от традиционного бумажного к смешанному, а затем к электронному документообороту и по-разному понимают и внедряют новые технологии.
Правительственная Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. предусматривала в перспективе принятие
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
12 011
федерального закона об электронном документообороте, который обеспечил бы согласованный обмен электронными документами между органами управления.
Постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 г. №754 утверждено Положение о системе межведомственного электронного документооборота. Этот нормативный акт является основой для создания единой инфраструктуры обеспечения электронного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В настоящее время идет внедрение этой системы в центральных органах управления.
Насколько же готовы органы местного самоуправления к переходу на электронный документооборот?
Не составляет особого труда решить технические проблемы в данной части. Так, например, в администрации Ребри-хинского района все специалисты обеспечены компьютерной техникой, имеется выход в Интернет, создана локальная сеть. В администрациях сельсоветов также имеется не менее трех компьютеров в каждой, специалисты обеспечены оргтехникой в необходимом количестве, имеют доступ в Интернет.
Немного сложнее обстановка с внедрением электронной цифровой подписи (ЭЦП). В настоящее время ее используют только для подписания документов, предназначенных для казначейства, и в процессе проведения электронных торгов. В администрации района ЭЦП имеют 8 человек, в администрациях сельсоветов - главы администраций и бухгалтера. Обеспечение всех участников электронного документооборота ЭЦП требует немалых материальных затрат. Но, с другой стороны, наличие ЭЦП является важным условием для перехода на электронный документооборот. Без ЭЦП электронный документ не может являться объектом права, он теряет свою аутентичность (подлинность), достоверность, целостность.
Необходимо отметить, что за последние годы в органах местного самоуправления резко возрос объем документооборота. Увеличилось количество входящей корреспонденции, а также количество документов, создаваемых внутри организации. В 2010 г. в администрации района распорядительных документов было принято на 30% больше, чем в 2009 г.
Анализ входящих документов в администрации района за последние два года показал, что основная их доля поступает по электронной почте. Население района активно осваивает интернет-приемную.
В целях оптимизации работы по до-кументационному обеспечению в администрации района с 2009 г. установлена система электронного документооборота «Дело», которая пока не используется на полную мощность, но уже показала свою эффективность. Однако на уровне органов местного самоуправления поселений система электронного документооборота до сих пор не нашла своего применения. Это результат недопонимания и недооценки преимуществ ее использования руководителями органов исполнительной власти поселений.
Система электронного документооборота позволяет решать многие функциональные задачи. Одной из ее основных функций является контроль исполнения поручений - просмотр отчетов об исполнении и снятие с контроля любых поручений; контроль всей иерархии поручений - от пунктов до сложных многоступенчатых резолюций, имеющих разных авторов, контролеров и исполнителей; механизм оповещения о поступлении новых документов; определение местонахождения документа; создание напоминаний по поручениям; информирование о нарушении срока исполнения документов. Она позволяет рационально использовать рабочее время, дисциплинирует специалистов, повышает качество исполнения документов.
Эффективное внедрение СЭД и оперативное управление ее работой могут обеспечить только сотрудники, хорошо знающие как ИТ-технологии, так и делопроизводство. Обучение и повышение квалификации всего персонала в области управления документами позволяет значительно снизить риски при использовании в работе электронных документов, повысить эффективность труда сотрудников, в более короткие сроки внедрить электронный документооборот и межведомственное электронное взаимодействие.
В настоящее время в администрациях сельсоветов ощущается острая нехватка квалифицированных кадров, и, как следствие, возрастает риск неудачного или затяжного внедрения электронного документооборота. Особенности персонала организации, его квалификация, общий настрой на освоение нового, понимание необходимости перемен - все это краеугольные камни для успешного внедрения современных технологий в управление документами. Кроме этого, большое значение имеет осознание руководителями органов исполнительной власти муниципальных образований объективной не-
обходимости перехода на новый уровень документационного обеспечения управления.
Самыми трудными и самыми актуальными на этапе перехода к электронному документообороту становятся вопросы развития законодательно-нормативной базы. Органы местного самоуправления муниципального района могут разработать ее самостоятельно, а вот поселениям данный объем работы не под силу, поскольку администрация сельсовета чаще всего состоит из главы администрации, его заместителя и специалиста по финансам, которые в большинстве своем не имеют профильного образования. На них возложена ответственность по исполнению всех полномочий, закрепленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и переданных им отдельных государственных полномочий. Отсутствие юридической службы и специалистов по делопроизводству на уровне поселений тормозит развитие нормативной базы по вопросам докумен-тационного обеспечения управления.
Таким образом, можно выделить несколько проблем документационного обеспечения управления в органах местного самоуправления, которые требуют незамедлительного решения:
• отсутствие логически выстроенной нормативно-правовой базы по вопросам ДОУ;
• необеспеченность органов местного самоуправления поселений квалифицированными специалистами, готовыми к работе с электронными документами;
• низкие темпы внедрения системы электронного документооборота.
1 Кукарина Ю.М. Регламентация делопроизводства органов местного самоуправления в федеральных законодательных актах // Делопроизводство. 2010. №3.
2 Об информации, информационных технологиях и о защите информации : Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. №31 (Ч. 1). Ст. 3448.
3 Кузнецова Т.В. Изменения в законодательно-правовой и нормативно-методической базе документационного обеспечения управления: 2009-2010 гг. // Делопроизводство. 2011. №1.
4 Ларин М.В. Современное делопроизводство // Современные технологии делопроизводства и документооборота. 2010. №10.
