К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЕДЕНИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В СИСТЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

алтайский вестник J

11' i47'M-.:4i:i

>017

УДК 35

Татьяна Николаевна Самсонова, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)

Автор статьи комментирует настоящие и грядущие изменения в нормативно-методической базе делопроизводства, которые следует учитывать при формировании системы управления документами в органах государственного управления и местного самоуправления.

Ключевые слова: документ, документирование, делопроизводство, реквизит, унификация, стандартизация.

К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЕДЕНИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В СИСТЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ON THE ISSUE OF THE DEVELOPMENT OF NORMATIVE AND METHODOLOGICAL SUPPORT FOR THE OFFICE WORK IN THE SYSTEMS OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT

В настоящее время Федеральное архивное агентство (далее Росархив) как федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства.

В Положении о Росархиве, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293 «Вопросы Федерального архивного агентства», приведен перечень документов, которые на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации разрабатывает и утверждает Федеральное архивное агентство. В данном перечне упомянуты следующие виды документов:

• правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах;

• правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях;

• правила делопроизводства в государственных органах;

• типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов;

• примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях;

• перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения;

• примерное положение об архиве организации;

• типовое положение о центральной экспертной комиссии государственного органа;

• примерное положение об экспертной комиссии организации;

• примерное положение об эксперт-но-проверочных комиссиях федеральных государственных архивов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• типовые нормы времени и выработки на работы (услуги), выполняемые государственными и муниципальными архивами1.

Обратимся к плану научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых на основе государственного задания Федерального архивного агентства, на 2017 г. с целью уточнения состава нормативных и методических документов, которые готовятся к разработке в текущем году. Эта информация необходима для определения сроков и порядка внесения изменений в действующие локальные нормативные акты,

ШНР1

определяющие единую систему делопроизводства в каждом конкретном органе государственной власти и местного самоуправления.

Вызывает интерес в плане Росархива подготовка аналитического обзора «Исследование международных стандартов и проектов международных стандартов ИСО по управлению документами за 2016 г., определение целесообразности разработки на их основе соответствующих национальных стандартов Российской Федерации». На самом деле в России международные стандарты по управлению документами востребованы, прежде всего, организациями негосударственного сектора, стремящимися получить международный сертификат по управлению качеством на основе стандартов серии ISO 9000. Когда в 2007 г. был введен в действие национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489 «Управление документами. Общие требования», являющийся аутентичным переводом международного стандарта ИСО 15489-1:2001 «Информация и документация. Управление записями. Общие положения», стало очевидным, что действующая еще со времен СССР система отечественного делопроизводства вполне соответствует рекомендуемым международным комитетом по стандартизации современным принципам управления документами. Закрепленные в данном стандарте принципы формирования единой политики управления документами и ответственности в области управления документами, только подтверждают высказанное нами мнение. Скорее

43

УПРАВЛЕНИЕ " « Î

_■_a

всего, по этой причине ГОСТ РИСО 15489 не получил особого вниманияу специалистов делопроизводства в системе государственного управления и местного самоуправления. Международный комитет по стандартизации производит очень много документов. Поскольку в нашей стране имелась до последнего времени хорошая традиция - стандартов и нормативных документов разрабатывать немного, но зато использовать их повсеместно, управленческие решения о переводе и применении международных стандартов должны быть хорошо обоснованы.

На 2017 г. также запланирована работа по систематизации федеральных нормативных правовых актов в сфере архивного дела и делопроизводства (1991-2016 гг.) принятых Росархивом и Минкультуры России по представлению Росархива. По итогам этой работы будет подготовлен перечень актов с указанием действующих, подлежащих отмене или актуализации и пояснительной записки к нему. Такой перечень крайне необходим работникам, ответственным за формирование единой системы делопроизводства в конкретном учреждении для поддержания ее на уровне современных требований.

В раздел плана Росархива по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию делопроизводства включены для разработки следующие виды документов: типовое положение о центральной экспертной комиссии государственного органа; примерное положение об экспертной комиссии организации; правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях, новая редакция порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах.

Необходимость разработки типового положения о центральной экспертной комиссии государственного органа и примерного положения об экспертной комиссии организации назрела еще лет десять тому назад. Уточним, что экспертные комиссии являются совещательным органом при руководителе каждой организации, который осуществляет организационное и методическое руководство экспертизой ценности документов. В настоящее время для разработки локальных нормативных актов, определяющих порядок деятельности экспертных комиссий, применяются следующие документы: примерное положение о постоянно действующей экспертной комиссии (ЭК) организации, утвержденное приказом Росархива № 2 от 19 января 1995 г.; примерное положение о центральной экспертной комиссии (ЦЭК) министерства (ведомства) РФ, утвержденное приказом Росархива № 19

от17 марта 1998 г. За годы, прошедшие после утверждения этих документов, в делопроизводстве произошли большие изменения, связанные с использованием информационных технологий в работе с документами. Внедрение электронного документооборота требует разработки и принятия управленческих решений по поводу упорядочения этого процесса. Например, на основании распоряжения Правительства РФ 12 февраля 2011 г.№ 176-Р, утвердившего план мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, каждое федеральное ведомство, по согласованию с Росархивом, устанавливает сроки хранения документов собственного информационного фонда, а также определяет вид носителя (электронный или бумажный), на котором этот документ будет создаваться и храниться. В упомянутом выше плане мероприятий было предусмотрено, что обеспечение безбумажного документооборота в отношении документов, включенных в перечни электронных документов, должно начать осуществляться с 01 января 2012 г. Росархив подготовил и утвердил приказом от 29 апреля 2011 г. рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение ииспользо-вание которых в федеральных органах исполнительной власти должно осуществляться в форме электронных документов (далее -рекомендации по составлению Перечня ЭД). Разработка Перечней ЭД в федеральных органах исполнительной власти в соответствии с рекомендациями должна осуществляться службами делопроизводства и архивами федеральных органов исполнительной власти при участии специалистов структурных подразделений. Соответствующая работа также должна осуществляться в органах местного самоуправления, подключенных к системе межведомственного электронного документооборота. Рекомендации по составлению Перечня ЭД в соответствии со своим названием не являются однозначным документом. При разработке проекта Перечня ЭД от составителей требуется компетентность, опыт работы с документами и коллегиальный характер принятия управленческого решения. Для определения круга задач и функций экспертных комиссий разного уровня необходимо закрепление в типовом и примерном положении об экспертных комиссиях направлений деятельности по согласованию Перечней ЭД, упорядочению делопроизводственных операций по организации работы с электронными документами, включая порядок их хранения, использования и уничтожения.

В плане Росархива заявлена подготовка новой редакции Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизвод-

ству в федеральных органах исполнительной власти в связи с изменениями, внесенными в 2016 г. в Правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти (далее Правила делопроизводства) и принятием ГОСТ Р 7.0.97-2016 «СИБИД. Организационно-распорядительная документация. Требование к оформлению документов». Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти являются в настоящее время единственным документом, в котором детализированы правила организации работы с документами в органах власти и управления. Документ был утвержден приказом Росархива в 2009 г. и после его введения в действие дважды в Правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти были внесены изменения. Практически переписан раздел об организации электронного документооборота, внесены изменения в понятийный аппарат, состав реквизитов. Новая редакция Методических рекомендаций необходима для подготовки ведомственных и индивидуальных инструкций по делопроизводству в соответствии с современными требованиями.

Приказом Росстандарта от 08 декабря 2016 г. № 2004-ст принят новый национальный стандарт по оформлению документов - ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» (далее - ГОСТ Р 7.0.97-2016). Стандарт вводится в действие с 1 июля 2017 г. и заменит ГОСТ Р 6.302003 Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» (далее - ГОСТ Р 6.30-2003). Для соблюдения принципа унификации и стандартизации делопроизводства, создания единой системы работы с документами в организациях требуется устранение расхождений в составе реквизитов и правилах их оформления, изложенных в Правилах делопроизводства и ГОСТе Р 7.0.97-2016 «СИБИД. Организационно-распорядительная документация. Требование к оформлению документов».

В опубликованном на официальном сайте Росстандарта ГОСТ Р 7.0.97-2016 можно увидеть отличия от ГОСТ Р 6.30-2003. Изменились правила разработки формуляров бланков, а именно: уточнены размеры полей, а изображение герба (государственного, субъекта Российской Федерации, герба (геральдического знака) органа местного самоуправления) помещается посередине верхнего поля бланка документа над реквизитами организации - автора документа, на расстоянии 10 мм от верхнего края листа. Поскольку состав реквизитов изменился - одни появились (на-

алтайский вестник государственной и муниципальном службы

75j

2017

именование структурного подразделения -автора документа, наименование должности лица - автора документа), другие - исчезли (код организации по ОКПО, ОГРН и ИНН/ КПП), изменился состав реквизитов бланков документов.

Расширен состав предпочтительных гарнитуров и размеров шрифтов для реквизитов документа. Среди них перечислены: Times New Roman № 13, 14; Arial № 12, 13; Verdana № 12, 13; Calibri № 14 и приближенные к ним.

Число реквизитов в ГОСТ Р 7.0.97-2016 осталось прежним - 30, а вот состав изменился. В ГОСТ Р 7.0.97-2016 не включены в качестве самостоятельных следующие реквизиты ГОСТ Р 6.30-2003: код организации (реквизит 04), основной государственный регистрационный номер (ОГРН) юридического лица (реквизит 05), идентификационный номер налогоплательщика / код причины постановки на учет (ИНН/КПП) (реквизит 06). Коды рекомендовано проставлять на бланках писем негосударственных предприятий и организаций в составе реквизита справочных данных об организации. Отменен реквизит 30 по ГОСТ Р 6.30-2003 - идентификатор электронной копии документа, потерявший свою актуальность в связи с применением программ электронного документооборота, позволяющих находить необходимую информацию по метаданным о документе, внесенным в базу данных при регистрации документа.

В ГОСТ Р 7.0.97-2016 появились новые реквизиты: наименование структурного подразделения - автора документа (реквизит 06 по ГОСТ Р 7.0.97-2016); наименование должности лица - автора документа (реквизит 07); гриф ограничения доступа к документу (реквизит 14); отметка об электронной подписи (реквизит 23). Применение грифа ограничения доступа к документу предусмотрено законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Порядок их оформления и использования должен быть закреплен в локальных нормативных актах организаций.

Отметка об электронной подписи (реквизит 23 по ГОСТ Р 7.0.97-2016) необходима для визуализации электронной подписи на электронном документе. Применение отметки об электронной подписи первоначально было предусмотрено приказом Мин-комсвязи России и ФСО России от 27 мая 2015 г. № 186/258 «Об утверждении Требований к организационно-техническому взаимодействию государственных органов и государственных организаций посредством обмена документами в электронном виде». При просмотре электронного документа на экране монитора или на бумажном носителе при его распечатке на месте проставления собственноручной подписи должностного лица (если документ изначально оформля-

ется на бумаге) программными средствами воспроизводится отметка об электронной подписи. Требования оформления этой отметки были внесены в Правила делопроизводства постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2016 г. № 356 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»2.

Реквизит 01 «Герб (Государственный герб Российской Федерации, герб субъекта Российской Федерации, герб (геральдический знак) муниципального образования)» (по ГОСТ Р 7.0.97-2016) - результат объединения реквизитов «Государственный герб Российской Федерации» и «Герб субъекта Российской Федерации». В разделе 5 ГОСТ Р 7.0.97-2016 (п. 5.1) поясняется: сударственный герб Российской Федерации), герб субъекта Российской Федерации, герб (геральдический знак) муниципального образования)» воспроизводится на бланках документов в соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации», законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления». В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2016 г.) муниципальные образования могут зарегистрировать официальные символы (гербы и геральдические знаки), отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Объединение гербов в один реквизит связано с тем, что в одном документе может воспроизводиться изображение только одного из перечисленных гербов.

Реквизиты 02 и 03 «Эмблема» и «Товарный знак (знак обслуживания)» в новом ГОСТ Р 7.0.97-2016 появились в результате разделения реквизита 03 «Эмблема организации или товарный знак (знак обслуживания)» (по ГОСТ Р 6.30-2003). Эмблемы и товарные знаки применяются с различными целями: эмблема органа власти (организации) используется как средство идентификации органа власти, а товарный знак (знак обслуживания) - производителя товаров и услуг.

Несмотря на то, что часть нововведений в ГОСТ Р 7.0.97-2016 появилась с целью устранения расхождений в ГОСТе и Правилах делопроизводства, полной идентичности в составе реквизитов и правилах их оформления в этих документах не наблюдается. Например, в ГОСТ Р 7.0.97-2016 в реквизите адресат инициалы ставят перед фамилией во всех случаях его оформления. В правилах делопроизводства инициалы ставят перед фамилией только при оформлении адресата

в письмах, адресованных физическим лицам. Есть отличия в оформлении отметки об исполнителе и т.д. Остается надеяться на то, что при разработке новой редакции Методических рекомендаций будет продолжена работа по установлению полного соответствия правил документирования в различных нормативных и методических документах. Авторам Методических рекомендаций необходимо помнить о том, что на основании ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-Ф3 от 27 июля 2006 г. Правила делопроизводства и методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти являются основой для разработки инструкций по делопроизводству в органах местного самоуправления. Для восстановления справедливости вслед за неизбежным включением в Методические рекомендации реквизита 01 «Герб (Государственный герб Российской Федерации, герб субъекта Российской Федерации, герб (геральдический знак) муниципального образования») (по ГОСТ Р 7.0.97-2016) в названиях реквизитов должны появиться упоминания их принадлежности не только к документам федеральных органов исполнительной власти, но органов местного самоуправления.

На основании анализа плана Росархива можно рассчитывать на появление в 2017 г. типового положения об архиве организации. В настоящее время для разработки локального нормативного акта, упорядочивающего работу архива, применяется примерное положение об архиве государственного учреждения, организации, предприятия, утвержденное приказом Роскомархива № 176 18 августа 1992 г., которое не содержит положений об организации хранения документов на электронном носителе. Типовое положение будет приведено в соответствие с Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденными приказом Минкультуры России от 31 марта 2015 г. № 526.

Очень востребованным документом должна стать примерная инструкция по делопроизводству для государственных организаций. Разработка инструкции также запланирована Росархивом на 2017 г. После отмены приказом Минкультуры России № 260 от 11 мая 2010 г. типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти в связи с выходом Правил делопроизводства разработчики индивидуальных инструкций по делопроизводству утратили цельный текст инструкции, который

45

управление "«j

_:_а

можно было взять за основу для подготовки проекта документа. Примерная инструкция по делопроизводству сможет выполнять функцию исходного образца по структуре и содержанию для разработки инструкций по делопроизводству не только в государственных учреждениях, но в органах местного самоуправления, а также помочь соблюдению единых правил документирования и организации работы с документами в учреждениях негосударственного сектора.

В соответствии с планом в 2017-2018 гг. будет подготовлен проект Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности организаций, с указанием сроков их хранения и инструкции по его применению. В настоящее время при разработке ведомственных перечней с указанием сроков хранения и составлении типовых и индивидуальных номенклатур дел применяется Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утвержденный приказом министерства культуры Российской Федерации от 25 августа 2010 г. (далее Перечень)3. С выходом Федерального закона № 43-Ф3 от 2 марта 2016 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»»4 изменился срок хранения документов по личному составу созданных в организациях начиная с 2003 г. Срок хранения документов по личному составу, созданных после 2003 г., сократился до 50 лет. Не изменились сроки хранения документов по личному составу, образовавшихся в связи с прохождением гражданами государственной службы, не являющейся государственной гражданской службой. Эти изменения должны быть внесены в Перечень для руководства к действию в каждой организации. В действующем Перечне нет рекомендаций по выбору носителя документа (бумажного или электронного). В правилах делопроизводства упоминается, что электронные документы формируются в электронные дела в соответствии с номенклатурой дел, о чем делается пометка в графе примечания. Совершенно логичным может стать уточнение в графе примечания Перечня о виде носителя информации, что значительно упростит принятие подобных решений в органах власти и управления и иных организациях.

В номенклатуре дел указывается, что дело ведется в электронной форме, о чем отмечается в заголовке дела или в графе «Примечание».

Реализацию большей части планируемых мероприятий Росархив поручает подведомственному научно-исследовательскому учреждению - Всероссийскому научно-исследовательскому институту документоведе-ния и архивного дела (далее - ВНИИДАД). Планы ВНИИДАД на официальном сайте учреждения представлены гораздо скромнее. В частности, в планах работы структурных подразделений ВНИИДАД отсутствует информация о разработке примерной инструкции по делопроизводству для государственных организаций.

Отделом документоведения по плану на 2017 г ведется подготовка следующих документов: аналитического обзора «Исследование международных стандартов и проектов международных стандартов ИСО по управлению документами за 2016 г, определение целесообразности разработки на их основе соответствующих национальных стандартов Российской Федерации»; изменений в Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти в связи с изменениями, внесенными в 2016 г в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти и принятием ГОСТ Р 7.0.97-2016 «СИБИД. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов»5. Отдел докумен-товедения также ведет разработку стандарта: ГОСТ Р ИСО 30301-2016 «СИБИД. Информация и документация. Системы управления и документация. Требования» и готовит перевод стандартов: ISO 30302 «Информация и документация - Система менеджмента документов - Руководство по реализации»; ISO 15489-2016 «Информация и документация - Управление документами».

Для внедрения систем электронного документооборота ВНИИДАД готовит типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов6.

Анализ планов работы Росархива и ВНИИДАД не дает оснований надеяться на то, что в ближайшее время появится типовой или примерный Альбом форм

документов. Следовательно, изменение, внесенное в Правила делопроизводства по поводу создания альбома форм документов в федеральных органах исполнительной власти, будет сложно выполнить, особенно органам местного самоуправления. Очевидно, это связано с тем, что Унифицированная система организационно -р аспорядительных документов (УСОРД) с 1993 г. не ведется и не актуализируется, поскольку в настоящее время нет органа государственной власти, уполномоченного на ведение и развитие УСОРД.

Анализ настоящих и грядущих изменений в нормативно-методической базе делопроизводства показывает, что до вступления в силу упомянутых в планах Росархива документов нет оснований для внесения изменений в действующие локальные нормативные акты, определяющие систему управления документами в органах государственного управления и местного самоуправления.

1 Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива) [Электронный ресурс]. URL: http://archives.ru/ reporting/plan-nir2017.shtml

2 О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2016 г. № 356 (ред. от 02.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 2016. № 18. Ст. 2641.

3 Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утвержденный приказом министерства культуры Российской Федерации от 25 августа 2010 г. Зарегистрирован Минюстом России 8 сентября 2010 г. Регистрационный № 18380. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти № 38 20 сентября 2010 г.

4 О внесении изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»: Федеральный закон от 2 марта 2016 г. № 43-ФЗ // Российская газета. Федеральный выпуск. № 6915 (47).

5 Официальный сайт Всероссийского научно-исследовательского института до-кументоведения и архивного дела (ВНИИДАД) URL:http: //www.vniidad.ru/index. php.

Tatyana Nikolaevna Samsonova, Senior Lecturer of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)

The author comments on the existing and future changes in the normative and methodological basis of office work which should be considered when forming a document management system in government and local self-government. Keywords: document, documenting, office work, requisite, unification, standardization.