УПРАВЛЕНИЕ ДОКУМЕНТАМИ В АСПЕКТЕ РАЗВИТИЯ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»

в помощь управленцу

УДК 35

Татьяна Николаевна Самсонова, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)

Предлагаемый материал, подготовленный на основе анализа проектируемых и действующих нормативных и методических документов, регламентирующих делопроизводство, актуален для принятия управленческих решений в сфере управления документами государственных органов и органов местного самоуправления.

Ключевые слова: архивное хранение документов, делопроизводство, номенклатура дел, система электронного документооборота, сроки хранения документов, управление документами,экспертиза ценности документов.

УПРАВЛЕНИЕ ДОКУМЕНТАМИ В АСПЕКТЕ РАЗВИТИЯ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

DOCUMENT MANAGEMENT IN THE ASPECT OF THE DEVELOPMENT OF THE REGULATORY FRAMEWORK

OF RECORD KEEPING

В рубрике «В помощь управленцу» нашего издания традиционно предлагается характеристика нормативных документов, вступивших в силу или подготовленных для введения в действие, регламентирующих систему делопроизводства в органах государственной власти и местного самоуправления. Анализ новых нормативных документов в сфере делопроизводства, планов работы Росархива и ВНИИДАД позволяет поддерживать в актуальном состоянии локальные нормативные акты, лежащие в основе управления документами.

В предлагаемом материале мы коснемся тех нормативных и методических документов, которые вступили в силу в 2020 году, и оценим их практическую значимость для работы с документами в органах государственной власти и местного самоуправления. Во втором десятилетии XXI века происходит постепенное замещение традиционных носителей документированной информации электронными и активный переход к применению систем электронного документооборота. Оперативность внедрения информационных технологий в работу с документами во многом определяется местом конкретного учреждения в системе органов государственной власти и местного самоуправления. Не-

обходимость упорядочения этого процесса, соответствующими правилами и нормами, определяет направленность научных исследований и нормотворче-ской деятельности Росархива и ВНИИ-ДАД.

Для начала остановимся на документе, который является нормативной основой для организации делопроизводства в органах государственной власти и местного самоуправления. С 12.02.2020 вступили в силу Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления, утвержденные приказом Росархива от 22.05.2019 № 71 и зарегистрированные Минюстом России 27.12.2019, на основании Постановления Правительства РФ от 01.02.2020 № 71, официально опубликованного 04.02.2020 [1].

Следовательно, Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 № 477, с 12.02.2020 не должны применяться в качестве основы для формирования системы управления документами в органах государственной власти и местного самоуправления. Порядок применения Правил делопроизводства в государственных ор-

ганах, органах местного самоуправления нами был рассмотрен ранее [2].

Обратим внимание на введение в действие следующего нормативного акта - Типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов (далее - Типовые требования) [3]. Разработка типовых требований началась в 2017 году на основании «Плана научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, выполняемых на основе государственного задания Федерального архивного агентства на 2017 год». Типовые требования были утверждены приказом Росархива от 15.06.2020 № 69 в соответствии с подпунктом 4 пункта 6 Положения о Федеральном архивном агентстве, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 № 293 «Вопросы Федерального архивного агентства», и зарегистрированы в Минюсте России 20.10.2020 за № 60484.

В Правилах делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления в п. 2.3 сказано, что СЭД, используемые в федеральных органах исполнительной власти, должны соответствовать типовым требованиям. Этот документ определяет общие

*

алтайский вестник

государственной и муниципальной службы

19

'2021

функциональные требования к системам электронного документооборота (далее - СЭД) и системам хранения электронных документов (далее - СХЭД) в архивах государственных органов. Типовые требования не применяются в процессе создания автоматизированных систем и обеспечения информационной безопасности, не содержат установок по интерфейсу автоматизированных рабочих мест пользователей СЭД и СХЭД. Типовые требования также не распространяются на работу с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну. Документ может быть использован при создании СЭД в государственных органах и СХЭД в архивах государственных органов и будет полезен для оценки функционала уже применяемых систем в целях его доработки. Типовые требования также могут исполнить роль мотивирующего фактора, для руководителей ведомств и организаций, принимающих решение о внедрении СЭД. Документ очень конкретно описывает широкий спектр функционала программ, их возможностей и показывает очевидные преимущества применения СЭД и СХЭД перед традиционными формами работы с документами.

Типовые требования содержат ответы на вопросы, которые возникают в процессе внедрения и использования СЭД, подготовки технических заданий для разработчиков программного обеспечения. Несколько затянувшийся процесс разработки и введения в действие документа определил то обстоятельство, что в настоящее время он в большей степени будет полезен с точки зрения понимания и обеспечения взаимодействия СЭД и СХЭД, а также организации широкого применения СХЭД в деятельности государственных органов. Типовые требования адресованы государственным органам, но могут быть также широко востребованы в различных организациях по мере возникновения у них организационных предпосылок, финансовых и технических возможностей для внедрения информационных технологий в работу с документами.

Типовые требования вступили в силу с 01.11.2020 и исполняют ориентирующую роль для дальнейшего развития

I

СЭД и применения СХЭД в деятельности государственных органов. Ни в типовых требованиях, ни в иных нормативных актах пока не установлены сроки приведения СЭД и СХЭД в государственных органах в соответствие с типовыми требованиями. Соблюдение типовых требований приведет к дополнительным затратам на доработку действующих СЭД, закупку необходимого программного обеспечения или оборудования, организацию повышения квалификации работников и т.д. Следовательно, соблюдение типовых требований к СЭД и СХЭД и широкое применение этих систем в государственных органах будет набирать обороты постепенно по мере появления соответствующих возможностей.

В настоящее время в архивах, в основном, осуществляется традиционное хранение бумажных документов. Для упорядочения этой деятельности приказом Росархива от 02.03.2020 № 24 введены в действие Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях (далее - Правила хранения) [4]. Документ, вступивший в силу с 01.06.2020, содержит состав обязательных норм, соблюдение которых должно стать основой для организации деятельности архивов. Стоит отметить, что седьмой раздел этих Правил хранения посвящен организации архивного хранения электронных документов на физически обособленных носителях и в информационной системе архива. Седьмой раздел очень лаконичен, так как в настоящее время идет процесс накопления и обобщения опыта по приему и организации хранения электронных документов в государственных и муниципальных архивах. В Правилах хранения очень подробно определены нормы организации хранения, комплектования, учета и использования бумажных документов. Введение в действие Правил хранения привело к необходимости переработки Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах

' ял 1

государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденных приказом Минкультуры России в 2015 г. Эта задача поставлена как одна из первоочередных в планах Росархива для обеспечения единого порядка организации хранения, комплектования, учета и использования документов во всех архивных учреждениях Российской Федерации.

Далее рассмотрим нормативные документы, которые лежат в основе формирования документального фонда и проведения экспертизы ценности документов в делопроизводстве, и обозначим перспективы их развития. Начиная с введения в действие Перечня типовых документов, образующихся в ходе работы госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения, утвержденного Главархивом СССР от 15.08.1988, экспертиза ценности документов осуществляется на основе норм, установленных архивным ведомством. Определение срока хранения документов - непростая задача, необходимость правильного решения которой усугубляется затратным характером организации архивного хранения документов. Использование типового перечня в конкретной организации позволяет экономить трудозатраты и минимизировать количество ошибок как при определении сроков хранения документов, так и при принятии решений об уничтожении документов или направлении их на архивное хранение. 18.02.2020 вступил в силу новый (четвертый) Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения (утвержден приказом Росар-хива от 20.12.2019 № 236, зарегистрирован в Минюсте России 06.02.2020 № 57449) (далее - Перечень 2019) [5]. Одновременно приказом Росархива от 20.12.2020 № 237 была утверждена Инструкция по применению данного Перечня. Инструкция зарегистрирована Минюстом РФ 13.02.2020 под № 57488, она вступила в силу 25.02.2020.

К моменту введения в действие Перечня 2019 номенклатуры дел

3

в помощь управленцу

на 2020 год прошли утверждение. Росархив 12.03.2020 опубликовал на официальном сайте Разъяснения по внедрению нового Перечня, в ответ на поступающие вопросы о порядке его применения [6]. В связи с вводом в действие Перечня 2019, приказ Мин-культуры России от 25.08.2010 № 558 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения» был признан утратившим силу на основании приказа Минкультуры России от 17.12.2019 № 1964. Перечень 2010, соответственно, применять в работе не следует с 18.02.2020. Начиная с этой же даты, Перечень 2019 обязателен для применения во всех организациях Российской Федерации с целью определения сроков хранения документов экспертными и экспертно-проверочны-ми комиссиями, делопроизводственными и архивными службами.

В инструкции по применению Перечня 2019 установлено, что этот документ является нормативным правовым актом. Сроки хранения документов, установленные Перечнем 2019, применяются ко всем документам, законченным в делопроизводстве (в том числе до вступления в силу приказа Росархива от 20.12.2019 № 236). Исключение сделано для тех документов, которые уже были включены в описи дел постоянного хранения и акты о выделении к уничтожению документов, не подлежащих хранению, утвержденные до вступления в силу приказа Росархива от 20.12.2019 № 236. В номенклатуры дел на 2020 г., согласованные и утвержденные до вступления в силу приказа Росархива об утверждении Перечня 2019, по предписанию Росархива вносились поправки в раздел «сроки хранения» со ссылками на статьи по Перечню 2019. Составление итоговой записи в номенклатуре дел за 2020 г. должно осуществляться с учетом измененных сроков хранения. Следует помнить, что исчисление сроков хранения начинается в следующем за годом создания документов 2021 г. с применением Перечня 2019 г. В публикациях работников государствен-

ных архивов содержатся подробные комментарии о том, как должен применяться Перечень 2019 г. для экспертизы ценности документов предыдущих лет издания. Если в последние годы экспертиза ценности была своевременно проведена, и документы, срок хранения которых завершился, включены в акты об уничтожении, и, соответственно, составлены и утверждены в установленном порядке описи дел, то утвержденные и согласованные акты и описи переделывать не следует, а уничтоженные дела не подлежат восстановлению. В этом случае экспертные комиссии работали в соответствии с действовавшими на момент проведения экспертизы ценности нормативными документами. Начиная с 18.02.2020 для проведения экспертизы ценности документов, созданных до вступления в действие Перечня 2019 (т.е. сроки их хранения были установлены в соответствии с Перечнем 2010 года), следует руководствоваться Перечнем 2019. Следовательно, с момента вступления в действие Перечня 2019 его применение обязательно для составления номенклатур и описей дел, актов об уничтожении документов [7].

С 1988 г. новые типовые перечни документов вводились в действие примерно каждые десять лет (2000, 2010, 2019 гг.). На основе типовых перечней разрабатывались ведомственные перечни, которые должны были согласовываться с архивным ведомством. За 10 лет обычно происходят значительные перемены в деятельности организаций и в жизни страны в целом: развивается законодательство, появляются новые направления деятельности, меняется содержание традиционных форм работы. Все это получает отражение в документах. Пересмотр и согласование состава документов, уточнение сроков их хранения - достаточно трудоемкое дело. Например, в Перечне 2010 были установлены сроки хранения огромного количества дел (более тысячи). В тоже время много нареканий было адресовано Росархиву от практиков по поводу недостаточной оперативности и отставания от запросов жизни в вопросах уточнения видов документов и сроков их хранения. В настоящее время для снятия упомянутых проблем Росархив за-

вершает работу по подготовке Реестра видов документов, образующихся в ходе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организациях. Целью этой работы является создание единой базы данных по срокам хранения видов и разновидностей документов, доступной для пользователей. Какие преимущества может принести практикам формирующаяся база данных? Подготовка Реестра направлена на унификацию состава документов органов власти, что, в свою очередь, упростит работу по созданию номенклатур дел, ведомственных перечней и проведению экспертизы ценности документов. По мнению заместителя начальника Управления государственной политики и нормативно-правового регулирования Федерального архивного агентства А.Б. Зулькарнаева, в долгосрочной перспективе Реестр может обеспечить: предоставление данных для классификаторов видов документов в СЭД; формирование единой базы электронных шаблонов документов (унифицированных форм документов) межотраслевых и специальных систем документации, а также реестра структур (ХМЬ-форм) электронных документов для создания их электронных шаблонов и электронных бланков для СЭД ФОИВ и других региональных органов [8]. Придание Реестру нормативного характера позволит ему в дальнейшем заменить типовые перечни. Внесение в Реестр новых документов, уточнение сроков хранения отдельных групп документов будет осуществляться по мере возникновения такой необходимости, а не раз в 10 лет. Росархив обещает ввести Реестр в действие и обеспечить к нему доступ в ближайшее время.

Систематизация документального фонда в переходный период от бумажного к электронному документообороту является темой, актуальной для практиков. На этом этапе принимаются решения о выборе носителя, на котором будут создаваться, храниться и использоваться документы. Начиная с 2011 г., ориентиром для выбора вида носителя документов служат Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение

алтайский вестник государственной и муниципальной службы

79j

'2021

и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности (далее - Перечень ЭД), утвержденные приказом Росархива от 29.04.2011 № 32. Однако разработка Перечней ЭД не получила широкого распространения в работе с документами, так как эти рекомендации были составлены не очень конкретно и предполагали большую самостоятельность организаций в принятии решений. Перечни ЭД были составлены в федеральных органах исполнительной власти, но в основном они имели формальный характер. В тоже время определение вида носителя документа при проведении экспертизы ценности документов остается важной задачей, для решения которой по-прежнему требуются соответствующие нормативные документы. Рекомендации Росархива 2011 г. содержат указание о том, что на электронный носитель не следует переносить документы постоянного срока хранения. В плане работы Росархива-на 2020 г. указана разработка Перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе. По мнению разработчиков этого Перечня, исключительно на бумажном носителе следует хранить от 5 до 10% документов от общего количества видов документов постоянного хранения, включенных в Типовой перечень [8].

В последнее время наметилась тенденция к сокращению сроков хранения документов и количества видов документов, подлежащих постоянному хранению. Также можно привести примеры, когда срок хранения одинаковой информации на электронном носителе определен больше, чем у бумажного аналога. Например, в действующей редакции от 01.04.2019 Федерального закона от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном)

учете в системе обязательного пенсионного страхования» определен срок хранения органами Пенсионного фонда Российской Федерации документов, содержащих сведения индивидуального (персонифицированного) учета. В письменной форме срок хранения составляет не менее 6 лет, а в электронной, при подтверждении юридической силы электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации, - не менее 75 лет [9].

Таким образом, современное состояние и дальнейшее развитие государственной политики в сфере делопроизводства и архивного дела оказывает непосредственное влияние на систему управления документами в государственных органах и органах местного самоуправления.

1. Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01.02.2020 № 71 // Собрание законодательства РФ. -2020. - № 6. - Ст. 677.

2. Самсонова Т.Н. Порядок разработки инструкции по делопроизводству, как основного локального нормативного акта, определяющего систему управления документами в органах местного самоуправления // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. - 2020. - № 18. - С. 103-107.

3. Типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов: Приказ Росархива от 15.04.2020 № 69 (зарегистрированы Минюстом России 20.10.2020, регистрационный номер № 60484) [Электронный ресурс]. - URL: http://archives.ru/ documents/other/tipovye-funkcionalnye-trebovaniya-sed-shed.shtml (дата обращения: 22.11.2020).

4. Правила организации хранения, комплектования, учета и использова-

ния документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях: Приказ Росархива от 02.03.2020 № 24 [Электронный ресурс]. -URL: http://archives. ru/documents/rules/pravila-2020.shtml (дата обращения: 22.11.2020).

5. Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций с указанием сроков их хранения: Приказ Росархива от 20.12.2019 № 236 (зарегистрирован Минюстом России 06.02.2020, регистрационный № 57449) [Электронный ресурс]. - URL: http://archives.ru/ documents/2019-perechen-typdocs-organization.shtml (дата обращения: 22.11.2020).

6. Разъяснения по внедрению нового Перечня [Электронный ресурс]. -URL: http://archives.ru/press/12-03-2020. shtml (дата обращения: 22.11.2020).

7. Светлова Т. К документам какого года применять новый Перечень со сроками хранения // Делопроизводство и документооборот на предприятии. -2020. -№ 4. - [Электронный ресурс]. -URL: https://delo-press.ru/journals/ documents/?month=04&year=2020 (дата обращения: 22.11.2020).

8. Зулькарнаев А.Б. О совершенствовании архивного законодательства в Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: http://archives.ru/ reporting/report-zulkarnaev-2020-kaluga. shtml (дата обращения: 22.11.2020).

9. Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования: Федеральный закон от 01.04.1996 № 27-ФЗ, (ред. от 01.04.2019) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_9839/ (дата

обращения: 22.11.2020).

Tatyana Nikolaevna Samsonova, Senior Lecturer of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)

The proposed material, prepared on the basis of an analysis of the projected and existing normative and methodological documents regulating record keeping, is relevant for making managerial decisions in the field of document management of state bodies and local self-government bodies.

Keywords: archival storage of documents, record keeping, nomenclature of cases, electronic document management system, storage periods for documents, document management, examination of the value of documents.

j I I '

a ft 1

5