ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТАМИ В ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В АСПЕКТЕ СОВРЕМЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ ТРЕБОВАНИЙ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 35

Татьяна Николаевна Самсонова, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Алтайского филиала ФГБОУ ВО «Российская академия

народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» В статье представлена характеристика системы управления документами и обзор новинок в нормативной правовой, а также методической базе, лежащей в основе ее формирования в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования.

Ключевые слова: управление документами, делопроизводство, документ, инструкция по делопроизводству, альбом и табель форм документов, органы местного самоуправления.

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТАМИ В ИСПОЛНИТЕЛЬНО-РАСПОРЯДИТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В АСПЕКТЕ СОВРЕМЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ ТРЕБОВАНИЙ

FORMATION OF THE MANAGEMENT SYSTEM OF DOCUMENTS IN THE EXECUTIVE AND ADMINISTRATIVE ORGAN OF MUNICIPAL EDUCATION IN THE ASPECT OF MODERN

STANDARD REQUIREMENTS

Нормативные основы формирования системы управления документами в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования подвержены изменению и развитию. Поэтому данная тема остается актуальной для рассмотрения на страницах нашего печатного органа. Следует констатировать, что в настоящее время во многих районных, не говоря уже о поселковых администрациях, управление документами ведется на основе инструкций по делопроизводству, введенных в действие в первом десятилетия XXI в. Подобная практика сложилась по разным причинам. Прежде всего, уточним, что нормативные правовые акты, регламентирующие такие виды деятельности, как документирование и организация работы с документами, длительное время радикально не менялись. В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-Ф3

от 27 июля 2006 г. Правила делопроизводства для федеральных органов исполнительной власти (далее Правила делопроизводства) должны были стать основой для разработки инструкций по делопроизводству в органах местного самоуправления.

Когда Постановлением Правительства РФ № 477 от 15 июня 2009 г. были введены в действие Правила делопроизводства, стало очевидным, что несмотря на содержание упомянутой выше статьи Федерального закона № 149-Ф3, в тексте документа нет ни одного упоминания о необходимости его использования для работы с документами в муниципалитетах. Как следствие, например, в Инструкции по делопроизводству в администрации города и иных органах местного самоуправления города Барнаула, утвержденной постановлением администрации города № 700 от 16 апреля 2018 г., ссылки на Правила делопроизводства отсутствуют. Уточним, что в этом ло-

кальном нормативном акте г. Барнаула не упоминается ни один нормативный правовой акт, который определяет правила делопроизводства в Российской Федерации, а вот расхождения в трактовках норм и правил с этими документами в инструкции встречаются. С учетом того, что городские администрации располагают структурными подразделениями и квалифицированными специалистами, ответственными за ведение делопроизводства, нетрудно предположить наличие проблем с локальными нормативными актами, определяющими порядок работы с документами в администрациях сельских поселений. Необходимость обновления локальных нормативных актов в сфере делопроизводства обоснована, прежде всего, внедрением элементов электронного документооборота в исполнительно-распорядительных органах крупных муниципальных образований и выходом новых нормативных документов. В данной статье предла-

vOi

алтайским ВЕСТНИК ;

I м : I: м: ■: :1:1м I \ Г м! ЮЛУ ШШ

гается обзор действующих нормативных правовых актов и методических документов, которые необходимо использовать для формирования системы управления документами в органах местного самоуправления. Более подробно остановимся на характеристике документов, вступивших в силу в 2018 и 2019 г., на которые следует обратить внимание при разработке локальных нормативных актов, регламентирующих сферу делопроизводства в органах местного самоуправления.

Управление документами - это деятельность, обеспечивающая реализацию единой политики и стандартов по отношению к документальному фонду организации [1]. В соответствии с международным стандартом управление документами - совокупность планомерных и эффективных действий по созданию, использованию, хранению и уничтожению документов в организациях с целью доказательства проведения деловых (управленческих) операций. Управление документами распространяется на практическую деятельность лиц, осуществляющих управление документами, а также лиц, создающих или использующих документы в ходе своей деловой деятельности. Управление документами в организации включает в себя:

- распределение ответственности и полномочий по управлению документами;

- установление, внедрение и распространение руководящих указаний и регламентов работы с документами;

- предоставление ряда услуг, относящихся к управлению документами и использованию документов;

- проектирование, внедрение и администрирование специализированных систем для управления документами [2].

Управление документами основывается на локальных нормативных актах и иных документах, определяющих правила делопроизводства в организации. Для обеспечения единого порядка документирования, организации работы с документами, функционирования информационно-поисковых систем, контроля исполнения и подготовки документов к передаче в ведомственный архив организации необходимо разработать и ввести в действие

ряд документов, которые можно рассматривать как элементы системы управления документами. Назовем основные элементы этой системы:

- положение об отделе и должностные инструкции ответственных за делопроизводство;

- инструкция по делопроизводству;

- номенклатура дел;

- табель унифицированных форм документов организации;

- альбом унифицированных форм документов;

- положение об архиве;

- положение об экспертной комиссии.

Единая политика в работе с документами предполагает наличие субъекта ее формирования и реализации. В первую очередь в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования необходимо назначить ответственных за формирование системы управления документами. В зависимости от вида муниципального образования и штатной численности работников органа управления ответственность за формирование единого порядка работы с документами может быть возложена как на соответствующие структурные подразделения, так и на специалистов и регламентирована в положениях об отделах и должностных инструкциях. Должностные обязанности работников службы делопроизводства и работников, отвечающих за организацию работы с документами в иных структурных подразделениях органа местного самоуправления, устанавливаются также должностными инструкциями. Специальная служба делопроизводства действует на правах самостоятельного структурного подразделения и подчиняется непосредственно руководителю организации. Руководитель органа местного самоуправления делегирует полномочия и контролирует организацию работы с документами. Отсутствие должного контроля и недопонимание важности поддержания на уровне современных требований системы управления документами со стороны руководства приводит к различным проблемам в управленческой деятельности. Несоответствие инструкции по делопроизводству современным нормативным

требованиям, несвоевременное или неправильное оформление документов, отсутствие должной систематизации документального фонда и регламентации работы с электронными документами, нарушение сроков и правил оперативного и архивного хранения документов - это далеко не полный перечень характерных ошибок, встречающихся в работе с документами в органах местного самоуправления.

Основной целью деятельности службы делопроизводства и ответственных за делопроизводство является организация, ведение и совершенствование процессов документирования и иных форм работы с документами на основе единых принципов и правил, закрепленных в инструкции по делопроизводству. Прямой обязанностью ответственного за ведение делопроизводства в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования является разработка индивидуальной инструкции по делопроизводству и поддержание данного документа на уровне современных требований.

Какие нормативные правовые и методические документы следует использовать в 2019 г. для формирования единого порядка работы с документами и разработки индивидуальной инструкции по делопроизводству? Прежде всего, нужно уяснить, какой орган в системе федеральных органов исполнительной власти является ответственным за разработку нормативной базы в этой области. За выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере архивного дела и делопроизводства в Российской Федерации в соответствии с Положением о Росархиве (далее - Положение), утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293 «Вопросы Федерального архивного агентства», отвечает Федеральное архивное агентство. В упомянутом Положении приведен перечень нормативных и методических документов, которые должны быть разработаны Росархивом для всеобщего применения. В 2019 г. можно констатировать, что Росархив за 2 года в основном выполнил поставленные задачи. Стоит уточнить, что изначально в этом

перечне не упоминались документы, предназначенные для организации делопроизводства в органах местного самоуправления. Эта досадная ошибка была устранена Указом Президента Российской Федерации № 719 от 18 декабря 2018 г. «О внесении изменений в Положение о Федеральном архивном агентстве, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293». Лучше поздно, чем никогда. В соответствии с внесенными изменениями в настоящее время Росархив отвечает за разработку правил делопроизводства не только в государственных органах, но и в органах местного самоуправления. Среди многочисленных поправок в Положение в контексте нашей темы важна также следующая поправка. Подпункт 6 Пункта 6 Положения изменился. По новой редакции документа Росархив разрабатывает перечень типовых управленческих архивных документов, не только образующихся в процессе деятельности государственных органов, но и органов местного самоуправления, а также инструкции по применению таких перечней [3].

Для уточнения состава и содержания действующих нормативных правовых актов и методических документов, регламентирующих делопроизводство, удобно пользоваться информацией, размещенной на официальном сайте Федерального архивного агентства. Необходимые для формирования системы делопроизводства в органе местного самоуправления документы находятся в открытом доступе, а их содержание обновляется по мере того, как вносятся изменения в данные нормативные акты.

Начиная с 15 июня 2009 г. нормативной основой для разработки инструкций по делопроизводству в органах местного самоуправления являются Правила делопроизводства [4]. На основе Правил делопроизводств ВНИИДАД подготовил методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (далее - методические рекомендации) [5]. Как уже упоминалось в начале нашей статьи, практика показала, что эти документы оказались неудобным и маловостребованным материалом

для подготовки инструкций по делопроизводству в системе муниципального управления. Будем ожидать, что к 2020 г. в соответствии с упомянутым выше Указом Президента Российской Федерации № 719 от 18 декабря 2018 г. Росархив подготовит и введет в действие Правила делопроизводства для органов местного самоуправления.

С 1 августа 2018 г. вступил в силу и опубликован на официальном сайте Росархива документ, который в настоящее время можно использовать как основу для разработки индивидуальных инструкций в органах местного самоуправления. Это Примерная инструкция по делопроизводству (далее - Примерная инструкция) для государственных организаций, утвержденная приказом Росархива от 11 апреля 2018 г. № 44 [6]. Преимуществом Примерной инструкции и отличием ее от методических рекомендаций является цельность текста документа. В Примерную инструкцию включены все необходимые для инструкции разделы за исключением раздела, содержащего термины и определения. В документе имеется раздел, определяющий порядок ведения контроля исполнения документов. Также в отличие от Правил делопроизводства составители текста Примерной инструкции не стали выделять отдельным разделом правила работы с электронными документами. Во всех разделах Примерной инструкции содержатся указания об особенностях работы с электронными документами. Также имеются приложения, в частности, образцы оформления конкретных видов документов.

Важной составляющей каждой инструкции по делопроизводству является раздел, посвященный документированию. С 01 июля 2018 г. вступил в силу ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» с Изменениями № 1 [7]. Оформление бланков, реквизитов, текстов документов должно осуществляться на основе нового стандарта. Введение в действие ГОСТ Р 7.0.97-2016 вызвано необходимостью привести в соответствие с Правилами делопроизводства рекомендации

по оформлению документов. Примерная инструкция по делопроизводству также содержит идентичные стандарту и Правилам делопроизводства правила документирования.

Очень полезными для подготовки инструкций по делопроизводству, самостоятельного изучения правил документирования, а также для проведения методических семинаров, являются Методические рекомендации по применению ГОСТ Р 7.0.97-2016, подготовленные специалистами ВНИ-ИДАД в 2018 г. и опубликованные на сайте Росархива в марте 2019 г. [8]. Документ адресован органам государственной власти, органам местного самоуправления и иным организациям для формирования единого порядка документирования и организации работы с документами как на бумажных, так и на электронных носителях. Структура методических рекомендаций совпадает со структурой ГОСТ Р 7.0.97-2016. В документе представлено подробное изложение правил оформления реквизитов, бланков и текстов документов. В рекомендациях в качестве приложений приведены формуляры, образцы документов, образцы бланков, которые могут быть использованы для подготовки Альбома форм документов.

Важной составляющей инструкции по делопроизводству является раздел, посвященный систематизации документального фонда и составлению номенклатуры дел. Нормативные основы работы с документальным фондом в условиях применения электронного документооборота были рассмотрены нами в Алтайском вестнике государственной и муниципальной службы № 16 за 2018 г. [9]. Однако в последнее время появился новый методический документ, который будет полезен составителям инструкций по делопроизводству и номенклатуры дел. В марте 2019 г. на сайте Росархива размещены Методические рекомендации по разработке федеральными органами государственной власти примерных номенклатур дел для территориальных органов и подведомственных организаций» [10]. Рекомендации содержат методику подготовки примерных номенклатур дел и могут быть использованы как методическая основа для

106 •. % #1 - (1РРЯ Риф "ЗшЯ ■ гТгЧгтТу-ТЭ^^И §4

ВМкГг ^яШЛ Ни —^ I Л .....] ЛЬ*^ \ ' а

НМг Г N ^ д.,

Ш ——

алтайским ВЕСТНИК ;

11>н>м л : I: м: ■: яглч :1:1ч : \ ГгЛ ЮЛУ ШШ

разработки индивидуальных номенклатур дел в органах местного самоуправления. В данном методическом документе имеются рекомендации о порядке включения в номенклатуру электронных дел.

На сайте Росархива был также размещен для обсуждения проект Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения (далее - Перечень). Замечания и предложения по проекту документа предлагалось сделать до 01 мая 2018 г. Предложенный проект отличается от действующего в настоящее время Перечня. Сокращено количество дел с 1003 до 675 за счет объединения отдельных категорий документов. Изменены сроки хранения некоторых видов документов. Прежде всего, это коснулось документов по личному составу. Однако вступление в силу данного документа затянулось по следующим причинам. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 01 сентября 2012 г. № 877, нормативные правовые акты, определенные федеральными органами исполнительной власти и общественными советами при федеральных органах исполнительной власти как общественно значимые, могут быть приняты только после предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти. На заседании Коллегии Федерального архивного агентства 30 января 2019 г. был представлен перечень нормативных правовых актов, планируемых к принятию в 2019 г., обсуждение которых предлагается рассмотреть на заседаниях Общественного совета в связи с их общественной значимостью. Среди перечисленных нормативных правовых актов упомянут документ, интересующий нас в аспекте рассматриваемых вопросов. Это проект приказа «Об утверждении перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения». Соответственно при подготовке но-

менклатур дел на 2020 г. необходимо отслеживать выход нового Перечня с уточненными сроками хранения документов.

Важными элементами системы управления документами являются Табель и Альбом форм документов. Табель унифицированных форм документов - это перечень установленных к применению унифицированных форм документов [11]. Табель форм документов предназначен для:

- определения состава применяемых в организации форм документов в едином нормативном документе;

- характеристики юридического статуса документов, этапов подготовки и прохождения;

- распределения применяемых в деятельности организации форм документов по функциям управления (или по структурным подразделениям);

- упорядочения документальной базы организации в целях повышения эффективности использования информационных технологий в управленческой деятельности.

Альбом унифицированных форм документов - сборник установленных к применению унифицированных форм документов с указаниями по их заполнению [12].

Унификация форм документов - закрепление расположения реквизитов документа на листе бумаги и требования к ним. Разработка унифицированных форм документов осуществляется как на общегосударственном уровне, так и на уровне организации (например, альбомы унифицированных форм или отдельные формы документов). Основой для разработки индивидуальных Табелей и Альбомов форм документов являются унифицированные системы документации, состоящие из взаимоувязанных общероссийских унифицированных форм документов, обеспечивающих документированное представление данных в определенных видах деятельности. Непосредственными разработчиками конкретных форм и систем документации являются министерства (ведомства), возглавляющие ту отрасль деятельности, документы которой унифицируются.

Для успешной разработки Табеля и Альбома форм документов в организации в настоящее время требуется

обновление классификаторов управленческих документов и уточнения состава унифицированных систем документации. В Положении о Росархиве данному ведомству в настоящее время такой задачи не поставлено и, соответственно, нормативные и методические рекомендации по разработке Табеля и Альбома форм документов до сих пор являются недостающим звеном в нормативной правовой базе по управлению документами.

Активное участие в деятельности по систематизации документального фонда и проведении экспертизы ценности документов в каждой организации должна выполнять экспертная комиссия. Для создания экспертной комиссии и разработки локального нормативного акта, определяющего порядок ее деятельности, Росархив предлагает Примерное положение об экспертной комиссии организации, утвержденное приказом № 43 Федерального архивного агентства от 11 апреля 2018 г. [13]. Предыдущий равнозначный документ был подготовлен 23 года тому назад. В настоящее время экспертная комиссия выполняет функции экспертизы ценности документов на различных носителях, и ее члены должны иметь соответствующую квалификацию.

Для упорядочения работы с кадровыми документами должны быть использованы Методические рекомендации по работе с документами по личному составу в государственных и муниципальных архивах, архивах организаций, которые также были размещены на сайте Росархива в марте 2019 г. [14]. Информация, зафиксированная в документах по личному составу, по прошествии времени является самой востребованной в архивных фондах любых организаций. Обеспечение сохранности этих документов является залогом соблюдения социальных прав граждан России. В документе представлены классификация документов, порядок проведения экспертизы ценности и определения сроков хранения документов по личному составу, регламентирована процедура оформления дел по личному составу для передачи на хранение в муниципальный архив. Очень полезен данный документ для организации хранения

документов по личному составу в муниципальном архиве.

Для упорядочения организации хранения документов, срок хранения которых свыше 10 лет, в муниципальных архивах должно применяться Примерное положение об архиве организации, утвержденное приказом Федерального архивного агентства от 11 апреля 2018 г. № 42 [15]. Этот документ содержит информацию о создании условий хранения документов не только на бумажных, но и электронных носителях. На основе указанного документа в организации разрабатывается положение об архиве, которое определяет порядок его работы и утверждается руководителем организации. Таким образом, представленные в нашем обзоре нормативные правовые и методические документы являются актуальными и необходимыми для формирования системы управления документами и актуализации локальных нормативных актов, регламентирующих сферу делопроизводства в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования.

1. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. - Введ. 2014-03-01. - М.: Стандартинформ, 2014. - 4 с.

2. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Управление документами. Общие требования - Введ. 2007-07-01. - М.: Стандартинформ, 2007. - 34 с.

3. О внесении изменений в Положение о Федеральном архивном агентстве, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293: Указ Президента

Российской Федерации от 18 декабря 2018 г. № 719 // Собрание законодательства РФ. - 2018 - № 52. - Ст. 8239.

4. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-Ф3 // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 31 (Ч. I). -Ст. 3448.

5. Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Утверждены приказом Росархива № 76 от 23.12.2009 // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 41. - Ст. 4818.

6. Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях. Утверждена приказом Росархива № 44 от 11 апреля 2018 г., Зарегистрирована Минюстом России. 17.08.2018, Регистрационный номер № 51922. - М.: Росархив. ВНИ-ИДАД, 2018. - 98 с.

7. ГОСТ Р 7.0.97-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов, с Изменениями № 1. - Введ. 2018-07-01. - М.: Стандартинформ, 2018. - 27 с.

8. Методические рекомендации по применению ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов». - М.: Росархив. ВНИИДАД, 2018. - 91 с.

9. Самсонова Т.Н. К вопросу об организации документального фонда в условиях смешанного документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. - 2018. - № 16. - С. 111-116.

10. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. - Введ. 2014-03-01. - М.: Стандартинформ, 2014. - 5 с.

11. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. - Введ. 2014-03-01. - М.: Стандартинформ, 2014. - 5 с.

12. Там же.

13. Примерное положение об экспертной комиссии организации: утверждено приказом № 43 Федерального архивного агентства от 11 апреля 2018 г., зарегистрировано в Минюсте 15.06.2018, регистрационный № 5135. Опубликовано: 13.08.2018. [Электронный ресурс]. - URL: http:// archives.ru/documents/position/ primernoe-pologenie-expert-comission. shtml (дата обращения 06.04.2019).

14. Методические рекомендации по работе с документами по личному составу в государственных и муниципальных архивах, архивах организаций. - М.: Росархив. ВНИИДАД, 2018. - 72 с.

15. Примерное положение об архиве организации: утверждено приказом Федерального архивного агентства от 11 апреля 2018 г. № 42, зарегистрировано в Минюсте России 15 августа 2018 г., регистрационный № 51895. Опубликовано: 22.08.2018. [Электронный ресурс]. - URL: http://archives.ru/documents/ position/primernoe-pologenie-arhiv-organization.shtml (дата обращения 06.04.2019).

Tatyana Nikolaevna Samsonova, Senior Lecturer of the Department of Public and Municipal Administration of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, (Barnaul, Russia)

The article offers a description of the document management system and a review of innovations in the regulatory legal and methodological framework underlying its formation in the executive and administrative agency of the municipality.

Keywords: document management, office work, document, instruction on office work, album and report card of document forms, local authorities.

HTivl v.' IUÖ \ Fl£M щ

BhkTr TKH f& 1

HÉf Г Ñ ^ ^HB R 1 —^^^Р^ЯЧДРмц^^т^Я^^тп -шЛ, у. \.

F^'VJ 0 Jj Sir V Lis «еэй

ZrW ЕЙ

шЛ Яре,

¡p m о Ж!