CC BY
113
УДК 332.821
А.А. Ларкина, Я.И. Файзрахманова*
ПОРЯДОК ПОСТРОЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ
В статье рассмотрено состояние строительной отрасли и проблема обеспеченности жильем населения, решением которой является развитие застроенных территорий.
Цель исследования — провести анализ юридической, нормативной литературы и фактических данных для определения порядка построения организационного механизма управления развитием застроенных территорий.
Ключевые слова: строительная отрасль, обеспеченность жильем, инвестиции, организационно-экономический механизм управления, застроенные территории, жилищный фонд, переселение населения, вводимое жилье, застройщик, рынок недвижимости, жилищный сектор.
В течение последних лет наблюдается недостаточный объем финансирования и направления инвестиций на поддержание построек «сталинских времен», а также коммунальной и транспортной инфраструктуры на должном уровне с целью увеличения срока их службы. Несвоевременное проведение работ, связанных с реконструкцией зданий и сооружений, приводит к ежегодному интенсивному росту ветхого и аварийного фонда жилья, непригодного для дальнейшей эксплуатации, что делает небезопасным проживание граждан в таких постройках.
В России эта проблема имеет первостепенное значение из-за достигнутого уровня масштабности и затрагивает все слои населения. С такой же ситуацией сталкиваются и другие страны. Решать возникшую проблему необходимо комплексно, используя возможности государства, юридических и физических лиц, что возможно при грамотном построении организационной структуры взаимодействия органов местного самоуправления в соответствии со стратегическим развитием городского округа.
Проблема переселения жителей осложняется недостаточным объемом введения в эксплуатацию нового жилищного фонда. При стабильной экономической ситуации в стране возможность введения новых объектов в эксплуатацию напрямую зависит от количества свободных строительных площадок под застройку. Как правило, за весь период существования каждый субъект РФ уже исчерпал земельные ресурсы для целей жилищного строительства либо осталась их малая доля, которая занята возводимыми, но не законченными объектами. Становится целесообразным и необходимым вторично использовать застроенные территории, занятые ветхими и аварийными постройками, подлежащими сносу. Развитие застроенных территорий позволяет получить новые свободные площадки,
* © Ларкина А.А., Файзрахманова Я.И., 2011
Ларкина Алла Анатольевна ([email protected]), Файзрахманова Яна Искандаровна ([email protected]), кафедра финансового менеджмента в строительстве Самарского государственного архитектурно-строительного университета, 443001, Россия, г. Самара, ул. Молодогвардейская, 194.
увеличить объем застройки, а также ввода нового жилищного фонда, однако это невозможно без комплексного стратегического развития городского округа в области жилищного строительства.
Строительная отрасль относится к системообразующим компонентам российской экономики. На строительство приходится порядка 8,2 % ВВП России, в этом секторе работают 7,9 % трудоспособного населения РФ. Строительная сфера страны представляет собой сумму региональных строительных комплексов, которые существенно различаются по величине, факторам спроса и характеру предложения. Доля строительного комплекса в региональном валовом продукте существенно варьируется: от 3—5 % в Нижегородской и Новосибирской областях до 11—12 % в Республике Татарстан и Томской области. Совокупный вклад рынков, напрямую связанных со строительством, в экономику страны может достигать 30 % ВВП.
Анализ структуры валового регионального продукта по видам экономической деятельности в Самарской области (табл. 1) позволяет утверждать, что 2008 год является переломным моментом во всех сферах деятельности. Связано это с началом экономического кризиса, который на одних видах деятельности сказался в тот же отчетный период, на других — в 2009 году. Так, например, ВРП по категории «строительство» снизился по состоянию на конец 2009 года на 33 % по сравнению с показателями, достигнутыми в 2008 году, а по сравнению с планом — на 65,77 % при планируемом темпе роста 1,2235. Снижение наблюдается и по смежным с ним отраслям «обрабатывающее производство», «транспорт и связь» и «операции с недвижимым имуществом» на 35,27, 13,01 и 6,97 % соответственно, хотя по оптимистическому прогнозу социально-экономического развития на период 2008—2010 гг. планировался прирост в среднем на 10, 17 и 24 % соответственно.
На период 2010—2012 гг. по категории «строительство» не планируется резких подъемов по сравнению с другими сферами, что связано с недостаточным объемом собственных средств у инвесторов, а также со снижением уровня доходов у населения в условиях экономического кризиса.
Таблица 1
Структура валового регионального продукта по видам экономической деятельности, млн руб.
Вид экономической деятельности Годы Средний темп прироста за 2006-2010 гг.
2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.* 2011* 2012*
Обрабатывающие производства, в т.ч. 454 156,60 533 884,10 560 941,70 363 093,10 467 364,90 523 236,60 621 216,60
Темп прироста 1,1755 1,0507 0,6473 1,0988 1,2872 1,1873 1,0745
производство и распределение электроэнергии, газа и воды 55 315,60 64 653,70 63 949,10 76 243,30 86 167,10 100 087,90 114 898,90
Темп прироста 1,1688 0,9891 1,1922 1,1302 1,1616 1,1479 1,1316
транспорт и связь 56 935,21 67 939,86 111 295,20 96 822,00 114 155,00 128 806,00 150 384,40
Темп прироста 1,1933 1,6381 0,8699 1,179 1,1283 1,1675 1,196
добыча полезных ископаемых 70 030,80 68 885,90 91 841,30 93 985,80 103 776,00 116 053,90 132 983,40
Темп прироста 0,9836 1,3332 1,0234 1,1042 1,1183 1,1459 1,1181
Окончание таблицы 1
Вид экономической деятельности Годы Средний темп прироста за 2006-2010 гг.
2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.* 2011* 2012*
операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг 39 416,68 52 524,93 71 144,40 66 182,40 78 030,00 88 290,00 102 794,40
Темп прироста 1,3326 1,3545 0,9303 1,179 1,1315 1,1643 1,182
строительство 33 358,00 44 442,70 55 810,60 37 394,83 37 437,60 39 485,50 44 350,80
Темп прироста 1,3323 1,2558 0,67 1,0011 1,0547 1,1232 1,07285
Примечание. Прогнозные значения согласно Постановлению Правительства Самарской области от 25.10.2009 г. № 556 [1, с. 2].
Как видно из статистики вводимого жилья, за период с 2005 г. по 1 полугодие 2010 г. (табл. 2), наблюдается тенденция увеличения объемов ввода, хотя в 2009 г. он снизился на 328,2 м2 по сравнению с 2008 г., составив 1000 тыс. м2. Для 2009 г. это хороший показатель, достижение которого стало возможным за счет помощи органов государственной власти в получении застройщиками документов, необходимых для ввода по уже законченным объектам. Об этом свидетельствует сокращение общей площади незавершенных жилых домов. Снижение в 2009 г. выполненных строительных работ на 18 415,8 млн руб. по сравнению с 2008 г., составившие 37394,8 млн руб., указывает на небольшие объемы строительства по новым объектам. Наблюдается ежегодное увеличение объемов инвестиций на каждый м2 жилья, что вызывает увеличение финансирования жилищного сектора, оказывая дополнительную нагрузку как на городской бюджет, так и на бюджет регионального и федерального уровней.
Таблица 2
Развитие жилищного строительства в Самарской области
Наименование показателей Годы Янв. -авг. 2010
2005 2006 2007 2008 2009
Инвестиции в строительство, млн руб. 315,90 909,40 1 346,40 1 451,50 1 446,40 412,90
Объем выполненных строительных работ, млн руб. 27 600,10 33 358,40 44 442,70 55810,6 37394,8 24 625,40
Введено в действие жилья за счет всех источников, тыс. м2 909,50 754,00 1 287,00 1 328,20 1 000,00 414,10
Удельный вес инвестиций, приходящийся на 1 тыс. м2 0,347 1,206 1,046 1,093 1,446 0,997
Негативно сказывается на темпах жилищного строительства тот факт, что с принятием законов в области жилищного строительства (закон, регулирующий отношения в сфере долевого строительства, Градостроительный кодекс в отношении аукционной продажи земельных участков под жилищную застройку) перестройка работы девелоперов в соответствии с нормами закона о долевом строительстве и подготовки муниципалитетами земельных участков к аукционам проходят очень трудно. Вследствие недостаточной проработки законодательства возникают спорные вопросы по распределению функций между инвесторами-застройщиками и представителями органов государственной власти в отношении развития застроенных территорий.
Следовательно, целесообразно уделить особое внимание построению организационно-экономического механизма управления развитием застроенных территорий с учетом особенности субъекта.
Целью развития застроенных территорий является обновление устаревшего фонда, возведение заданного объема жилья в соответствии с потребностями населения и его распределение между физическими лицами согласно нормативно-правовой законодательной базе, регулирующей правоотношения в области строительства. Это позволит повысить градостроительный, социальный и экономический уровень городского округа.
Управление развитием застроенных территорий в крупных городах представляет собой особый сектор управленческих задач со стороны органов местного самоуправления по комплексному взаимодействию всех его участников с целью получения максимального экономического эффекта. Достичь оптимального сочетания вышеуказанных компонентов возможно только с помощью отлаженного организационно-экономического механизма.
Правильно построенная организационная схема взаимодействия приведет к устойчивому развитию жилищного строительства, что отразится на экономической ситуации субъекта в целом благодаря оптимальному использованию финансовых ресурсов из бюджетов различного уровня.
В целом предоставление площадок для строительства в границах территории, в отношении которой принято решение о развитии может осуществляться двумя способами [2, с. 56]:
1) без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством, в случае, если в границах выбранной территории земельные участки находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и во владение гражданам и юридическим лицам;
2) с проведением аукциона в остальных случаях.
Как правило, первый вариант встречается крайне редко, поэтому мы предлагаем более подробно рассмотреть второй.
По мнению Е.А. Каревой [3, с. 4], согласно Градостроительному кодексу, процедура развития застроенных территорий осуществляется в 3 этапа:
1) принятие органом местного самоуправления решения о развитии застроенной территории (п. 2 ст. 46.1 ГрК РФ) при соответствующих условиях:
— наличие градостроительного регламента либо показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры;
— если на такой территории расположены многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу, либо снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления, либо объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту;
2) решение о проведении открытого аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории принимается главой местной администрации, порядок которого четко прописан в ст. 46.3 ГК РФ;
3) подготовка необходимой документации для проведения аукциона, его проведение с определением победителя среди участников, подавших заявки на участие в открытом аукционе, и заключение между исполнительным органом мест-
ного самоуправления и инвестором договора о развитии застроенной территории.
О.И. Ткачев, Ю.В. Толмачева [4, с. 45; 5, с. 39], как и Е.А. Карева, выделяет такую же первую стадию; на второй, по его мнению, происходит заключение договора, а на третьей — передача самого земельного участка.
Процесс подготовки к принятию решения и формирования площадки, подлежащей развитию, в каждом городском округе имеет свои особенности и затрагивает различных представителей органов власти. Однако обязательно утверждается адресная программа по развитию застроенных территорий на определенный период с указанием перечня адресов зданий, попадающих в категорию ветхого и аварийного фонда жилья.
Этапы процесса развития застроенных территорий выделены и достаточно подробно раскрыты в Градостроительном кодексе и существенных расхождений между различными авторами не наблюдаются. Как правило, обновление инженерной, транспортной инфраструктуры — финансово емкий процесс, и инвестор сталкивается с финансовыми трудностями для завершения проекта. Законодательно не закреплен порядок контроля за исполнением обязательств со стороны инвестора, предусмотренных в договоре на получение права на развитие застроенной территории, и ответственность, которую он будет нести в случае их неисполнения. Поэтому, на наш взгляд, немаловажным считается выделение еще одного этапа — реализация договора и контроль со стороны государства до момента завершения строительства.
При построении организационной структуры взаимодействия органов государственной власти с инвестором для любого городского округа с учетом его особенностей элементы, ее формирующие, будут зависеть от конкретного органа власти с перечнем выполняемых им функций. Алгоритм построения организационной структуры развития застроенных территорий для определенного городского округа будет следующим:
1) рассмотреть организационную структуру устройства городского округа;
2) установить связи соподчинения;
3) изучить функциональные обязанности каждого из органов власти;
4) выявить участие органов власти в процессе развития застроенных территорий;
5) определить выполняемые функции в рассматриваемом процессе и принадлежность к конкретному этапу;
6) сформировать организационную структуру.
В отношении механизмов государственного регулирования земельных ресурсов, рассматриваемых различными авторами, мы придерживаемся точек зрения А.И. Полянского и Л.И. Кошкина [6, с. 48; 7, с. 56]. На наш взгляд, если объединить их, они дают наиболее полное содержание организационно-экономического управления в сфере строительства. При его формировании будет видна управляющая и управляемая система, сегменты управления, методы и инструменты управления.
Так, А.И. Полянский выделяет две группы механизмов государственного регулирования рынка недвижимости:
1) организационно-правовой, который предусматривает организацию взаимодействия органов власти между собой с целью обеспечения технически эффективного процесса землепользования в городских округах;
2) организационно-экономический, который включает утверждение финансово-экономических условий использования земельных ресурсов, а также разра-
ботку методик по оценке их стоимости и эффективности инвестиции в развиваемые территории.
Л.И. Кошкин выделяет 4 сегмента управления государственной собственностью:
1) «сегмент управления отношениями собственности», в котором персонифицируется субъектный и объектный состав системы управления;
2) функциональный, включающий выполнение регулятивных, исполнительно-распорядительных, контрольно-надзорных функций;
3) институционально-организационный, объединяющий первый и второй сегмент в том аспекте, что каждой функции соответствует свое организационное образование;
4) экономико-правовой сегмент управления обеспечивает эффективность установленных в процессе нормативной правовой регламентации механизмов и экономических моделей, в частности, доступа к пользованию земельными ресурсами, оборота прав пользования, налогообложения, рентных отношений, ценообразования.
В результате объединения их утверждений, можно говорить о том, что организационно-экономический механизм управления развитием застроенных территорий будет разделяться на организационно-правовой и организационно-экономический. Для их реализации необходимо сочетать четыре сегмента управления, а также методы и инструменты, предложенные Л.И. Кошкиным.
Субъектом управляемой системы будет выступать инвестор, а объектами являются право на развитие застроенной территории и процесс переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Управляющей системой, осуществляющей регулирование процессов взаимодействия субъекта с объектами, выступает государство. Методы и инструменты управления относятся и к организационно-правовому, и к организационно-экономическому механизмам.
Необходимо отметить, что деятельность всех участников строительного процесса, таких как государство и юридические лица, направлена на решение главным образом социальных проблем: повышение обеспеченности жильем населения с различным уровнем доходов, повышая тем самым качество их жизни. В то же время в связи с тем, что при значительном объеме изношенных инженерных, коммунальных сетей, транспортной инфраструктуры государство не может самостоятельно, только за счет бюджетных средств, справиться с возникшей проблемой, оно привлекает строительные предприятия частной формы собственности, устанавливая им соответствующие условия и проценты отчисления в бюджет на вышеуказанные нужды при возведении строительных объектов при точечной застройке и комплексном освоении территорий.
В свою очередь от принятой государством законодательной базы и условий функционирования субъектов жилищного сектора зависит устойчивость развития самих предприятий, что обеспечивает дополнительные налоговые отчисления в бюджет.
Результаты проведенного исследования в области стратегического социально-экономического планирования городского округа, а также построения организационной структуры управления развитием застроенных территорий позволяют говорить о необходимости их последовательного формирования в каждом субъекте Российской Федерации. Это приведет к оптимальному использованию ресурсов, находящихся в распоряжении городского округа, и получению максимального результата. В зависимости от особенностей того или иного муниципалитета руководители органов местного самоуправления могут меняться в процес-
се построения общей стратегии его развития в зависимости от их функционального назначения, однако предлагаемая структура подходит для любого субъекта.
Развитие застроенных территорий согласно сформированной организационной структуре и выбранной стратегии развития городского округа будет способствовать улучшению социальных показателей в области повышения уровня обеспеченности населения жильем, снижению безработицы посредством увеличения доли занятости жителей в строительной сфере.
Библиографический список
1. Самарская область. Постановления. Постановление Правительства Самарской области от 29.10.2010 № 556: (постан.: принято Губернатор-председателем Правительства 29 окт. 2010 г.: по состоянию на 01 янв. 2011 г.). URL: http://www.adm.samara.ru.
2. Российская Федерация. Законы. Земельный Кодекс Российской Федерации: федер. закон: принят Гос. Думой 28 сент. 2001 г.: по состоянию на 25 окт. 2001 г. М.: Рассвет, 2001. 156 с.
3. Карева Е.А. Основные направления застройки территории г. Самара // Новости рынка недвижимости. 2009. № 10. С. 23—26.
4. Ткачев И.О. Развитие застроенной территории по Градостроительному законодательству Российской Федерации // Новости строительной индустрии. Урал и Сибирь. 2008. № 3. С. 58-65.
5. Черненков А. Земля — основа деятельности. Новое в земельном законодательстве. URL: http://www.gisa.ru/57058.html.
6. Полянский А.И. Систематизация механизмов государственного регулирования на рынках недвижимости // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. № 4(9). С. 63—87.
7. Кошкин Л.И. Основные принципы, структура и механизмы системы государственного управления земельно-имущественными отношениями // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. № 3. С. 45—67.
8. Российская Федерация. Законы. Градостроительный Кодекс Российской Федерации: федер. закон: принят Гос. Думой 22 дек. 2004 г.: по состоянию на 29 дек. 2010 г. М.: Омега, 2010. 178 с.
A.A. Larkina, Y.I. Faizrahmanova*
ORDER OF CONSTRUCTION OF THE ORGANIZATIONAL-ECONOMIC MECHANISM OF MANAGEMENT OF DEVELOPMENT OF THE BUILT-UP TERRITORIES
In the given article the state of building sector and the problem of housing of people is viewed, the solution of which is the development of the built-up territories. The purpose of the research is to give the analysis of legal and normative literature and actual data to determine the order of construction of organiza-
* Larkina Alla Anatolevna ([email protected]), Fajzrahmanova Yana Iskandarovna ([email protected]), the Dept. of Financial Management in Building, Samara State University of Architecture and Civil Engineering, Samara, 443001, Russia.
tional structure of management of development of the built-up territories.
Key words: building industry, housing provision, investments, organizational-economic mechanism of management, built-up territories, housing, resettlement, entered housing, developer, real estate market, housing sector.
