CC BY
91УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2021-1-209-211
ПОНЯТИЕ МЕХАНИЗМА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Алексей Валентинович КУРАКИН,
доктор юридических наук, профессор, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации [email protected]
Научная специальность 12.0.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье на основе анализа теоретических подходов к определению механизма правового регулирования, правовых средств раскрыты состав и содержание механизма административно-правового регулирования в обеспечении общественного порядка; в качестве своеобразного элемента механизма административно-правового регулирования рассмотрен административно-правовой режим.
Ключевые слова: административное право, правовое регулирование, механизм административно-правового регулирования, правопорядок, общественный порядок, охрана общественного порядка, административно-правовой режим.
К ^%адачи, стоящие перед наукой российского ■^^административного права1, предполагают ^»■^продолжение научной разработки такого понятия, каким является «механизм административно-правового регулирования». Базовым для его понимания является понятие «механизм правового регулирования».
Механизм правового регулирования, его структура в целом достаточно глубоко и всесторонне проанализированы в научной литературе. Вместе с тем значение этого понятия, безусловно, не сводится лишь к оперированию им в курсе общей теории права. Наибольшую практическую значимость использование этого понятия дает при разработке конкретных отраслевых проблем.
Механизм административно-правового регулирования (далее — МАПР) в обеспечении общественного порядка (далее — ООП) является довольно сложной юридической конструкцией, которая содержит правовые средства, оказывающие регулирующее воздействие на общественные отношения в обеспечении общественного порядка. Ее наличие дает возможность применить инструментальный подход к правопони-манию, когда право рассматривается через при-
Annotation. The article, based on the analysis of theoretical approaches to determining the mechanism of legal regulation, legal means, discloses the composition and content of the mechanism of administrative and legal regulation in ensuring public order, as a kind of element of the mechanism of administrative and legal regulation, the administrative and legal regime is considered.
Keywords: administrative law, legal regulation, mechanism of administrative and legal regulation, law and order, public order, protection of public order, administrative and legal regime.
зму юридических средств для решения задач государства и общества2.
По мнению В.М. Горшенева, элементами МАПР являются: способы воздействия, дозволения и запреты и способы реализации, проявляющиеся в действиях людей или в воздержании от каких-либо действий3.
А.В. Малько предложил разделить правовые средства на такие виды, как: средства-установления, включающие субъективные права и обязанности, запреты, поощрения, наказания и т.д., а также средства-деяния, состоящие из нормотворчества, правоприменительных актов и т.д. Из этого следует, что средства-установления имеют статический характер, а средства-деяния — динамический характер и необходимы для претворения в жизнь средств-установлений4.
В связи с преимущественно императивным характером административного права в данной отрасли находят отражение такие правовые средства-установления, как запреты, обязыва-ния, ограничения. Такие средства, как рекомендации или стимулирующие средства-установления в большей степени применяются в других правовых отраслях, например, в гражданском праве, предпринимательском праве.
№ 1/2021
Наиболее свойственны административному праву средства-деяния, выраженные в виде нормотворчества субъектов исполнительной власти, а также в виде правоприменительных актов как юрисдикционного характера (применение мер административной ответственности, мер процессуального обеспечения и т.д.), так и процедурного характера (выдача лицензий, удостоверение прав и др.).
Нередко дозволения, запреты и предписания рассматриваются в юридической литературе не как средства правового регулирования, а как способы.
По мнению Р. Лукича, это не совсем верно, так как способ связан с ответом на вопрос, как осуществляется правовое регулирование, а средство — с ответом на вопрос, что применяют для правового регулирования.
Исходя из этого способ правового регулирования отражает модель поведения участников правоотношений, а правовые средства представляют собой юридический инструментарий, позволяющий реализовать такую модель поведения. Поэтому понятие «способ» правового регулирования ближе к понятию «метод» правового регулирования, нежели к понятию «средства».
Административно-правовые средства тесным образом связаны с понятием МАПР, который показывает действие указанных правовых средств в правовом регулировании административных правоотношений.
Традиционно в юридической литературе МАПР рассматривается как совокупность правовых средств, которые демонстрируют действия права и позволяют регулировать общественные отношения.
Правовое регулирование — это объективное требование государства, необходимое для упорядочения общественной жизни. Поэтому данные требования должны быть социально обусловлены, системно организованы и практически реализованы. В этом смысле эффективность правового регулирования предполагает наличие не только совершенного законодательства, но и целой системы мер по созданию условий для точного осуществления юридических предписаний.
В качестве элемента механизма административно-правового регулирования рассматриваются и административно-правовые режимы (далее — АПР).
По мнению Ю.А. Тихомирова, административно-правовые режимы можно рассматривать с двух позиций:
первая — это особый вид регулирования, который создает специфическую систему юридических и организационных средств для обеспечения того или иного АПР;
вторая — специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах жизни общества и государства5.
По мнению Д.Н. Бахраха, «административно-правовой режим представляет собой определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, когда субъекты правоотношений имеют юридически неравное положение»6.
По мнению В.Н. Купцова, АПР «представляют собой выраженную в форме дозволений, запретов и предписаний, закрепленную совокупность правил, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами управления, которая опосредует особую организацию государственного управления и служит поддержанию его устойчивости»7.
Основываясь на приведенных характеристиках АПР, выделяют большое их количество: режим военного положения, чрезвычайного положения, контртеррористической операции, карантина и др.8.
Существует и концептуально иное мнение по поводу содержания и структуры МАПР.
Например, позиция С.С. Алексеева, который первым ввел понятие механизма правового регулирования, подразумевая под ним взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения9.
В юридической литературе используются различные близкие по содержанию термины: «механизм действия права»10, «механизм воздействия права на общественные отношения», «механизм правового управления»11 и др. Такое терминологическое разнообразие объясняется различными смыслами, вкладываемыми авторами в данное понятие, либо приверженностью их к определенной терминологии, что не вносит ясности в структуру МАПР.
Полагаем, что более предпочтительной и аргументированной представляется позиция С.С. Алексеева, который к элементам механизма правового регулирования относит: юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. В этом перечне наличествуют все правовые явления, так или иначе оказывающие регулирующее воздействие на общественные отношения. Все указанные элементы находятся между собой во взаимосвязи и взаимозависимости и образуют совокупность средств воздействия на общественные отношения.
Административно-правовое регулирование в ООП не только конкретизирует и дополняет государственно-правовое, но и обеспечивает дей-
№ 1/2021
ственность государственно--правового регулирования, поскольку последнее в силу своего основополагающего, а, следовательно, слишком общего характера, не в состоянии столь целенаправленно воздействовать на конкретные общественные отношения в ООП. Поэтому механизм государственно-правового регулирования в ООП является основой МАПР, и только с его помощью наполняется подробным содержанием12.
Использование обоих механизмов в обеспечении общественного порядка законодателем применяется достаточно широко. Например, при правовом регулировании административной пре-юдиции, в случае неэффективности действия МАПР, подключается механизм уголовно-правового регулирования (например, повторное управление транспортным средством в состоянии опьянения). Имеет место и обратная связь, когда в результате расследования уголовного дела выясняется, что был причинен значительно меньший ущерб общественным отношениям в сфере охраны общественного порядка. В этом случае уголовное дело прекращается и возбуждается дело об административном правонарушении.
В настоящее время также наблюдается декриминализация отдельных составов уголовных преступлений (например, побои), что также отражает тесную взаимосвязь указанных механизмов. В данной ситуации задача законодателя — выбрать наиболее оптимальный вариант их соотношения.
С.С. Алексеев отметил, что административно-правовой механизм регулирования в ООП действует в тесной связи и с механизмом нравственного регулирования общественных отношений. Как известно, право представляет собой лишь одну из форм регулирования общественных отношений. Наряду с правовыми нормами действуют и другие нормы — нормы морали, нормы нравственности, обычаи.
В обеспечении общественного порядка, как уже указыва-лось, таких норм достаточно много. При этом они не только «вплотную примыкают к юридическим нормам, но и подключаются к действию нормативной основы механизма правового регулирования»13.
Таким образом, механизм административно-правового регулирования в обеспечении общественного порядка находится в тесном взаимодействии с механизмами правового регулирования и других отраслей права.
Эти выводы необходимо учитывать в целях актуализации научных исследований в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности14, а также в целях совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел (полиции)15.
1 Подроб. см.: Глазунова И.В. Соотношение целей и методов административного реформирования / / Актуальные вопросы современной экономики. 2020. № 9. С. 312—317;
Редкоус В.М. Основные направления нового этапа административной реформы в Российской Федерации / / Закон и право. 2020. № 8. С. 15—18; Редкоус В.М. Административные реформы в государствах — участниках СНГ // Актуальные проблемы науки административного права: Сб. матер. Всерос. науч.-практ. конф. с межд. участием, посвященной 90-летию Б.М. Лазарева (Москва, 11 февраля 2020 г.). М., 2020. С. 130—136; и др.
2 Чуряев A.B. Административное право с точки зрения инструментального правопонимания // Административное право и процесс. 2016. № 9. С. 16—17.
3 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 11 — 14.
4 Малько A.B. Правовые средства как общетеоретическая проблема // Правоведение. 1999. № 2. С. 4—10.
5 Тихомиров Ю.А Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 367.
6 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 224.
7 Купцов В.Н. Административно-правовые режимы и их роль в организации деятельности органов исполнительной власти: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 66.
8 См., напр.: Редкоус В.М. К вопросу об определении административно-правового режима обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) // Вестник Пермского ин-та ФСИН России. 2020. № 2 (37). С. 90—94;
Редкоус В.М. Возможности использования административно-правовых режимов в целях обеспечения национальной безопасности // Закон и право. 2010. № 5. С. 92—94; и др.
9 Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1982. Т. II. С. 150.
10 Явич Л.С. Об исследованиях механизма действия права // Сов. гос-во и право. 1973. № 8. С. 54.
11 Шабалин В.Ф. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972. С. 59.
12 Веремеенко И.И. Административно-правовые санкции. М., 1975. С. 138.
13 См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 108; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 99.
14 См.: Правовая политика в сфере публичного права: проблемы и пути решения: Монография / Купреев С.С., Петров М.П., Мордовец А.С., Зелепукин Р.В., Пузиков Р.В., Земцова Л.Н., Ирошников Д.В., Редкоус В.М., Козлов Р.М., Никифоров С.В. и др. Тамбов, 2010. 610 с.; Редкоус В.М. О необходимости актуализации научных исследований административно-правового обеспечения государственной и общественной безопасности в современных условиях // Закон и право. 2020. № 10. С. 15—17; и др.
15 Подроб. см.: Избранные научные труды по административному праву и административной деятельности полиции М.В. Костенникова. Домодедово, 2020. 1000 с.; Редкоус В.М. О совершенствовании правовой основы деятельности органов внутренних дел по объявлению официальных предостережений // Закон и право. 2020. № 9. С. 157—159, и др.
№ 1/2021
