CC BY
72УДК 342 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-3-174-179
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
Александр Геннадьевич НИКОЛАЕВ, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений Академии управления МВД России alnikpravo@rambler.ru
Научная специальность:12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы применения мер дисциплинарного принуждения при различных правовых режимах. Автор аргументированно доказывает, что в отдельных условиях при изменении внешней среды функционирования субъекта может происходить ужесточение, либо изменение порядка, либо отсрочка применения различных видов мер дисциплинарного принуждения для государственных служащих.
Ключевые слова: юридическая наука, административное право, правовой режим, правовой регулятор, дисциплинарное принуждение, внешняя среда, меры дисциплинарного принуждения.
Annotation. The article discusses the issues of applying disciplinary coercion measures under various legal regimes. The author argues reasonably that in the conditions under consideration, when the external environment of the subject's functioning changes, there can be a tightening, or a change in the order, or a postponement of the application of various types of disciplinary measures for civil servants.
Keywords: legal science, administrative law, legal regime, legal regulator, disciplinary coercion, external environment, disciplinary measures.
Рецензент: В.М. Редкоус, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений Академии управления МВД России
Современное развитие юридической науки в целом и административного права, в ча-'^»«'•Стности, показывает востребованность правовой конструкции «административно-правовой режим» для комплексного и целесообразного регулирования общественных отношений как в рамках отдельной группы общественных отношений, охватываемых регулирующим воздействием норм правового института, подотрасли или даже отрасли права, так и в рамках осуществления определенного вида деятельности, в том числе связанной с привлечением к ответственности, применением мер принуждения.
В рамках актуализации научных исследований административно-правового обеспечения государственной и общественной безопасности в современных условиях1 возникает потребность
переосмысления имеющихся и поиска новых юридических средств правового регулирования различных групп общественных отношений, в том числе и внутриорганизационного характера, связанных с применением мер дисциплинарного принуждения.
Одной из таких юридических конструкций является административно-правовой режим, понятие и содержание которого достаточно подробно разработано современными учеными-ад-министративистами2. При этом административно-правовые режимы могут рассматриваться и применительно к определенным видам деятельности, и применительно к определенным правовым состояниям, объектам, могут иметь пространственные и временные пределы действия, установленный субъектный состав, юридичес-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2021
кий и организационный механизм реализации, а также иные элементы, входящие в его состав3.
Административно-правовые режимы позволяют оперативно мобилизовать необходимые силы и средства для решения ситуации, представляющей риски и несущей угрозу существующим общественным отношениям, правопорядку и безопасности, что наглядно показала реализации на государственном уровне комплекса мероприятий, направленных на борьбу с новой коронавирусной инфекцией, что позволило В.М. Редкоусу сделать вывод о существовании соответствующего административно-правового режима обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19)4.
Результатом современных научных разработок конструкции «административно-правовой режим» является выработка определения экспериментальных правовых режимов5 и их соответствующего законодательного закрепления в Российской Федерации6. Совершенствование правовых режимов является одним из направлений правового обеспечения нового этапа административной реформы7, осуществляемой в Рос -сийской Федерации.
Вышеназванное говорит о том, что юридическая конструкция «административно-правовой режим» может быть рассмотрена и применительно к мерам дисциплинарного принуждения.
Дисциплинарное принуждение — один из видов государственного принуждения, которому присущи все общие признаки метода осуществления исполнительной власти. В то же время оно обладает рядом особенностей, совокупность которых определяет его качественное своеобразие как самостоятельной разновидности принудительной деятельности.
Данное принуждение основано на юридических нормах в процессе исполнительно-распорядительной деятельности субъектов дисциплинарной власти применения принудительных мер к подчиненным в связи с совершением дисциплинарных (а в установленных специальными нормами случаях и иных) правонарушений8.
Можно согласиться с мнением ряда ученых, что «при осмыслении феномена дисциплинарного принуждения отечественными учеными обращалось внимание на административно-правовой характер в организациях с вертикальной субординационной структурой, в частности, на государственной службе»9. При этом «дисципли-
нарное принуждение долгое время отождествлялось или сближалось в господствующей доктрине и общественном мнении с карательной властью государства именно благодаря наличию ответственности должностных лиц»10. Позже попытки отдельных ученых «отнести дисциплинарное принуждение к разновидностям административного были довольно редкими и объяснялись тем, что в советский период администрация предприятий отождествлялась с низовым звеном государственного аппарата»11.
Условия и порядок применения мер дисциплинарного принуждения могут изменяться в зависимости от условий внешней среды функционирования субъекта. На формирование данных категорий оказывают влияние установленные правовые режимы, действующие в одном случае в соответствующих сферах государственного управления, имеющие предупредительную направленность и характеризующиеся постоянным действием; в другом случае это режимы, преследующие цель преодоления чрезвычайных ситуаций и стабилизирующие общественную обстановку в государстве.
Правовой режим является самостоятельным правовым средством, обеспечивающим различные виды состояний безопасности государства и решающим особенные задачи благоприятного функционирования публичных властных субъектов в обычных либо изменяющихся условиях, под влиянием происходящих событий и обстоятельств. Действие правового режима может изменять отношения повседневной деятельности и подстраивать их под те, которые образуются при его наступлении. В этих условиях происходит изменение правового регулирования отношений в среде функционирования субъекта в соответствии с установленным правовым регулятором12 для действующего правового режима.
Формы дисциплинарной ответственности государственных служащих мало чем отличаются от форм ответственности, установленных в законодательстве о труде. Однако между дисциплинарным принуждением в соответствии с нормами трудового права и принуждением, предусмотренном в федеральных законах о различных видах государственной службы, имеется принципиальная и существенная разница. Это обусловлено тем, что последнее является составной частью административно-правового режима, регулируется административным правом и применяется в административно-процессуальном порядке.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2021
Также важно уяснить, что дисциплинарное принуждение, реализуемое в федеральных органах исполнительной власти и иных государственных органах, обеспечивает осуществление полномочий данных органов, а не интересы отдельного трудового коллектива. Поэтому здесь гипотезы, указанные в нормах, определяющих дисциплинарные наказания, носят ярко выраженный публично-правовой характер и взаимоувязаны с реализацией властных государственных полномочий, соответственно, предусматривают и разные виды последствий дисциплинарной ответственности в сравнении с трудовым законодательством.
Например, если мы будем рассматривать терминологическое выражение в сопоставимых нормах федерального законодательства, то выявим что в ст. 192 («Дисциплинарные взыскания») ТК РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ данные санкции характеризуются как дисциплинарные взыскания за «неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей»13, а в ст. 49 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 14 (далее — ФЗ № 342) в основу подобного вида санкций положен дисциплинарный проступок за «виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником ОВД законодательства РФ, Дисциплинарного устава органов внутренних дел РФ, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в ОВД, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав».
Характерной особенностью правовых регуляторов публичного права является: «во-первых, властно-обязательный характер; во-вторых, ориентированность на внешнее поведение (действие, бездействие) участников упорядочиваемых общественных отношений; в-третьих, формально-юридическое закрепление в норма-
тивно-правовых или индивидуально-правовых предписаниях либо санкционирование их применения в устной форме отдельной нормой права; в-четвертых, обеспеченность исполнения силой государственно-властного воздействия»15.
Применительно к понятию «дисциплинарное принуждение» при изменении внешней среды функционирования субъекта может происходить, например, либо ужесточение, либо изменение порядка, либо отсрочка применения различных видов мер принуждения.
Так, в п. 4 ст. 52 ФЗ № 342 указывается, что «в срок проведения служебной проверки не включаются периоды... нахождения... в ... командировке ... а также время отсутствия сотрудника на службе по иным уважительным причинам». Сотрудник ОВД может быть в командировке, либо отсутствовать непосредственно на службе в месте постоянной дислокации, когда направляется в служебную командировку в другую местность, как указано в п. 17 ст. 12 («Обязанности полиции») ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3, в том числе для участия «в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан»16.
Как видим из приведенных выше норм, при нахождении в среде функционирования другого вида правового режима, отличного от общего, изменяется порядок применения меры дисциплинарного принуждения, служебная проверка не проводится и даже предоставляется срок для отсрочки ее проведения.
В Федеральном законе № 342 можно выделить несколько правовых регуляторов дисциплинарного принуждения в отношении сотрудников ОВД (полиции), на которые влияет общий правовой режим:
Во-первых, в числе указанных принципов в ст. 4, п. 2, принципами службы в органах внутренних дел являются такие, как: единоначалие и субординация; обязательный профессиональный отбор, независимо от предоставленных установленных характеризующих факторов и других обстоятельств; взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в ОВД и социальных гарантий сотрудника ОВД.
Во-вторых, определяющих правовой статус сотрудника ОВД, указанный в ст. 10, что это гражданин, взявший на себя определенные обя-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2021
зательства по прохождению службы и имеющий специальное звание; для подтверждения правового статуса сотрудник наделяется соответствующими установленными атрибутами (удостоверением, жетоном, оружием, формой и т.д.).
В-третьих, в применяемых методах дисциплинарного принуждения, когда, в частности, в соответствии со ст. 47 («Служебная дисциплина»), п. 2, сотрудника привлекают к дисциплинарной ответственности в порядке, предусмотренном в статьях 48 и 50 рассматриваемого закона.
Также, например, в ФЗ № 342 можно выделить правовые регуляторы дисциплинарного принуждения в отношении сотрудников ОВД (полиции), на которые влияет специализированный правовой режим.
Во-первых, указанные в ст. 4, п. 3, принципы службы в органах внутренних дел реализуются при соблюдении следующих положений: сотрудник должен руководствоваться при совершении своих действий законодательством РФ, никто не может вмешиваться в его законную деятельность; он подчиняется прямым руководителям (начальникам), либо в определенных условиях старшим по должности или специальному званию; для него установлена обязательность в выполнении законных приказов и распоряжений руководителей (начальников); при наступлении определенных условий сотрудник ограничивается в правах и свободах как человек и гражданин; у сотрудника нет возможности отказаться от выполнения своих служебных обязанностей, если эти обязанности предусмотрены контрактом о прохождении службы в ОВД или должностным регламентом; также сотрудникам полиции установлен запрет на политическую деятельность.
Во-вторых, определяющих правовой статус сотрудника ОВД, указанный в ст. 10, что наряду с прописанными условиями прохождения службы могут быть и другие случаи условий прохождения, в том числе и не связанные с замещением должности в ОВД; его положение может быть определено как рассматриваемым законом, так и другими законами, регулирующими особенности прохождения службы.
В-третьих, в применяемых методах дисциплинарного принуждения, когда, например, в соответствии со ст. 15 («Ответственность сотрудника органов внутренних дел»), п. 2, при наступлении определенных условий за административные правонарушения сотрудник привлекается к
дисциплинарной ответственности, либо п. 3 данной статьи, где установлено, что за нарушения служебной дисциплины в соответствии со статьями 47, 49—51 рассматриваемого Закона на сотрудника налагаются дисциплинарные взыскания; ст. 34 («Прохождение службы в органах внутренних дел в особых условиях»), когда в период введения в действия различных правовых режимов и других чрезвычайных ситуаций допускается изменение режима служебного времени, возложение дополнительных обязанностей, командирование в другую местность, либо установление других условий и дополнительных ограничений, не спрашивая согласия сотрудника (отказ без уважительной причины становится основанием для увольнения сотрудника); ст. 50 («Дисциплинарные взыскания»), п. 2, где перечисляются виды дисциплинарных взысканий, применяемых в образовательных организациях высшего образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, и др.
Каждый из представленных видов правовых регуляторов реализации дисциплинарного принуждения в условиях различных правовых режимов по-своему оказывает влияние на действия сотрудников полиции, обеспечивая:
в одном случае определенные государственные состояния (действия ОВД (полиции) при чрезвычайных ситуациях либо обстоятельствах), в другом — государственное управление и управление в различных сферах деятельности (например, исполнение своих служебных обязанностей при охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности),
в третьем случае легализуя режим юридически значимых действий организации и ее должностных лиц и наделение последних властными государственными полномочиями (когда они получают правовой статус сотрудника ОВД).
При нарушении служебной дисциплины, в приведенном первом случае, проведение служебной проверки может быть отложено до выхода из этого правового состояния17, во втором случае при допущении совершения преступления гражданами либо в отношении граждан на участке патрулирования18 в отношении находившихся там сотрудников патрульно-постовых нарядов назначается служебная проверка, и в третьем случае статус сотрудника ОВД может ограничивать его конституционные и гражданские права19.
Это всего лишь часть перечисленных факторов и условий, представляющих влияние правого режима на правовые регуляторы дисципли-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2021
нарного принуждения посредством предложенных границ правомерного поведения либо угрозы применения дисциплинарного принуждения, причем с отличительным порядком правового регулирования в отношении различных категорий государственных служащих и работников.
На основании изложенного мы можем сделать вывод, что в целом для различных видов правовых режимов характерны выражение и приоритет публичных интересов, в том числе и посредством императивных (властных) методов, создавая при этом благоприятную правовую среду для деятельности уполномоченных публичных субъектов права. Однако если для регулирования отношений общего правового режима дисциплинарного принуждения достаточно формализации нормы права в тематическом законе (регулирующим отношения прохождения службы), то его правовое регулирование специализированных правовых режимов может быть составной частью как законов и иных правовых актов, так и может находить формальное отражение в отдельных правовых актах (к которым также отсылают бланкетные нормы тематического закона). Главное, чтобы исследуемые нормативно-правовые акты по реализации мер дисциплинарного принуждения были взаимоувязаны в последовательности принятия и реализации юридико-опе-рационной деятельности субъектов права и отчетливо был расписан данный административный процесс последовательности действий.
В целях совершенствования правового режима дисциплинарного принуждения необходимо осуществление соответствующих сравнительно-правовых исследований20 российского и зарубежных законодательств с тем, чтобы выработать наиболее эффективные правовые средства привлечения к дисциплинарной ответственности и применения иных мер дисциплинарного принуждения в условиях построения в России демократического правового государства.
1 Редкоус В.М. О необходимости актуализации научных исследований административно-правового обеспечения государственной и общественной безопасности в современных условиях // Закон и право. 2020. № 10. С. 15—17.
2 См., напр.: Егоров Д.А. Административно-правовой режим: теоретические аспекты содержания // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. 2015. № 1 (29). С. 40—44;
Редкоус В.М. Понятие административно-правовых режимов, устанавливаемых в области обеспечения национальной безопасности // Право и государство: теория и практика. 2009. № 12 (60). С. 92—95;
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2005. 1150 с.; и др.
3 Подроб. см.: Редкоус B.M. Понятие административно-правового режима в закрытом административно-территориальном образовании и меры по его совершенствованию // Закон и право. 2010. № 12. С. 104—107; Редкоус В.М. Понятие административно-правового режима въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее и возможности его использования в обеспечении национальной безопасности // Закон и право. 2010. № 11. С. 87—91;
Упоров А.Г. Административно-правовые режимы как составляющая безопасности в учреждениях уголовно-исполнительной системы // Вестник Кузбасского ин- та. 2015. № 4 (25). С. 109—116; и др.
4 Редкоус В.М. К вопросу об определении административно-правового режима обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) // Вестник Пермского ин-та ФСИН России. 2020. № 2 (37). С. 90—94.
5 Ефремов А.А., Добролюбова Е.И., Талапина Э.В., Южа-ков В.Н. Экспериментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт / Науч. ред.
B.Н. Южаков. М.: ИД «Дело» РАНХиГС, 2020. 126 с.
6 См.: Федеральный закон «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» от 31.07.2020 г. № 258-ФЗ // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5017;
Федеральный закон «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона «О персональных данных» от 24.04.2020 г. № 123-ФЗ // СЗ РФ. 2020. № 17. Ст. 2701; Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. I). Ст. 5006; и др.
7 Редкоус В.М. Основные направления нового этапа административной реформы в Российской Федерации // Закон и право. 2020. № 8. С. 15—18.
8 Николаев А.Г. Дисциплинарное принуждение в административном праве // Право и государство: теория и практика. 2014. № 5 (113) С. 45—49.
9 Резон А.Ф. О дисциплинарном праве // Журнал гражданского и уголовного права. 1899. № 7, 8.
10 Добробаба М.Б. Дисциплинарная ответственность в служебно-деликтном праве: понятие и правовая природа // Актуальные проблемы рос. права. 2013. № 6 (31).
C. 689—697.
11 См.: Агарков М.М. Предмет и метод советского гражданского права // Сов. гос-во и право. 1940. № 8-9. С. 52—57;
Ямпольская Ц.А. Основы советского государственного управления в советский период. М., 1954. С. 64.
12 Регулятор — то, что регулирует, направляет что-либо // Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 111;
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2021
Другой словарь интерпретирует регулятор как причину, которая вызывает изменения (регулирует) что-либо // Новейший словарь иностранных слов и выражений. М.: Совр. литератор, 2003. С. 688.
13 Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
14 СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
15 Илалутдинов А.И. Норма как основной регулятор экономических отношений: понятие, структура, значение // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. № 1. С. 96—101.
16 Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
17 Николаев А.Г. Основания расторжения контракта с сотрудником органов внутренних дел за дисциплинарные правонарушения // Право и государство: теория и практика. 2017. № 7 (151). С. 89—93.
18 Николаев А.Г., Солошенков П.А. Проведение служебных проверок при нарушении служебных обязанностей сотрудниками полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности: Уч.-ме-тод. пос. М., АУ МВД РФ, 2012. 52 с.
19 Николаев А.Г. Дисциплинарное принуждение, затрагивающее сферу конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2017. № 8 (152). С. 58-62.
20 Подроб. см.: Редкоус В.М. Теоретические основы использования сравнительно-правового метода в исследовании административно-правового обеспечения национальной безопасности в государствах СНГ // Глобализация — безопасность государства — национальные интересы: доктрина права и правовая жизнь / Пузиков Р.В., Кштонь В., Васильев A.A., Захаров A.B., Зелиньски Я., Зульфугарзаде Т.Э., Калинина H.A., Киселев A.C., Ко-робейникова К.В. и др.: Монография / Под общ. ред. Р.В. Пузикова, В. Фэхлера. Тамбов, 2020. С. 27-56; Правовая политика в сфере публичного права: проблемы и пути решения / Купреев С.С., Петров М.П., Мордовец A.C., Науменко Е.С., Зелепукин Р.В., Пузиков Р.В., Воробьев H.H., Попов В.В., Захаров A3., Ирош-ников Д.В., Редкоус В.М., Козлов Р.М., Никифоров С.В., Прохоренко О.Я., Шерняев С.И. и др. Тамбов: ТГУ, 2010. 610 с.; и др.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Цветков В.Л. и др. Психология служебной деятельности.
Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Психология служебной деятельности». — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 201 9. — 351 с.
ISBN 978-5-238-03162-0
Учебник разработан в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования третьего поколения по специальности 3705.02 «Психология служебной деятельности». Рассмотрены основы психологической работы в органах внутренних дел. Основное внимание уделяется таким вопросам, как психологическая подготовка сотрудников ОВД, технологии психологической помощи и психологической реабилитации сотрудников ОВД, организация психологической работы в ОВД.
Для курсантов, студентов вузов, психологов, а также всех интересующихся проблемами практической психологии.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2021
