CC BY
195
Костюк Иван Иванович
начальник Отдела МВД России по Темрюкскому району (e-mail: ivan.kostyuk@omvd-temryuk.ru)
Административно-правовые режимы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел
Исследуются проблемы формирования административно-правовых режимов информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел. Определяются субъекты и объекты, раскрывается механизм режимного административно-правового регулирования.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, административно-правовые режимы, информация, механизм правового регулирования, цель.
I.I. Kostyuk, Chief of the Department of the Ministry of the Interior of Russia by Temryuk District; e-mail: ivan.kostyuk@omvd-temryuk.ru
Administrative and legal regimes of information support of law-enforcement bodies activity
Examines the problems of formation of administrative and legal regimes of information support of law-enforcement bodies activity. Definition of subjects and objects is given, mechanism of the regime of administrative and legal regulation reveals.
Key words: administrative and legal regulation, administrative and legal regimes, information, legal regulation mechanism, purpose.
Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел является фундаментальной основой всей их работы, неотъемлемой частью функционирования как всего МВД России, так и каждого его сотрудника. Из этого тезиса следует, что такая работа должна быть строго регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами, при этом должны быть установлены и гарантии реализации таких нормативных правовых актов. Исследовав научную литературу, научные труды в области изучения деятельности органов исполнительной власти, мы можем констатировать, что в научном сообществе уже даны определения жестко нацеленной форме правового регулирования, -это административно-правовые режимы. Так, А.А. Долгополов пишет, что административно-правовой режим - это юридическая конструкция, образованная совокупностью правовых норм, согласованных по основным направлениям воздействия на регулируемые правоотношения, объединяющая в себе посредством юридических средств режимные правила, организационные, юридические, информационные, материально-технические гарантии устойчивого функционирования режима, а также устанавливающая административно-правовые статусы субъектов и объектов регулируемых правоотношений. Административно-
правовые режимы устанавливают допустимые пределы правомерного поведения субъектов и функционирование объектов управления, позволяют достаточно точно учесть и реализовать правовые статусы множества субъектов правоотношений.
Административно-правовые режимы являются комплексными режимами, объединяющими в себе административно-правовые режимы, регулирующие различные стадии общественных отношений, и административно-правовые режимы, регулирующие деятельность органов государственного управления, производственную деятельность, а также деятельность физических и юридических лиц. Образование комплексных административно-правовых режимов обусловлено сложностью и многогранностью предмета правового регулирования, большим количеством факторов, влияющих на содержание взаимосвязанных между собой правоотношений. Поэтому система юридических средств для достижения поставленной нормотворче-ским органом цели не менее многообразна. Комплексные административно-правовые режимы направлены на урегулирование наиболее сложных стадий общественно значимых отношений, образуются в целях обеспечения общественной безопасности и эффективного функционирования различных отраслей государственного управления [1, с. 74-75].
66
Опираясь на приведенную выше формулировку административно-правового режима, можно полагать, что процесс информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел должен регулироваться комплексом административно-правовых режимов. Причем информация как таковая может быть как предметом административно-правового регулирования в основных административно-правовых режимах, которые регулируют непосредственное информационное обеспечение органов внутренних дел, так и информационной гарантией в обеспечивающих административно-правовых режимах, регулирующих иные аспекты деятельности органов внутренних дел. Для того чтобы раскрыть сущность режимного административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел, по нашему мнению, следует исследовать взгляды ученых на этот правовой феномен.
С.С. Алексеев пишет, что правовой режим является «особой, целостной системой регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования, особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» [2, с. 245]. При этом следует иметь в виду, что каждый объект правоотношений обладает совокупностью определенных свойств, которые обусловливают специфику правового регулирования и характер правового режима. Фундамент соответствующих режимов составляют не просто дозволения и запреты, а общие дозволения и общие запреты, а еще точнее - базирующиеся на них типы правового регулирования. И соответственно, самым общим образом правовые режимы, наряду с выделением режимов обязывающего профиля, могут быть подразделены на общедозволительные и разрешительные. В рамках каждого правового режима, за редким исключением, всегда участвуют все способы правового регулирования (запреты, дозволения, позитивные обязывания), но «в каждом режиме - и это во многом определяет его специфику - один из способов, как правило, выступает в качестве доминанты, определяющей способ, весь его облик и как раз создающей специфическую направленность, настрой в регулировании» [3, с. 243-244].
Заслуживает внимания, на наш взгляд, точка зрения Ю.А. Тихомирова, который пишет, что административно-правовые режимы не имеют
исключительно «чрезвычайного» и «экстраординарного» характера, но в то же время считает, что их нельзя и «отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права», поскольку «они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния» [4, с. 400-401].
Эта точка зрения согласуется со взглядами А.В. Малько и Н.И. Матузова, которые полагают, что хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но, вместе с тем, правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Он представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, устанавливающий рамки, в которых эти субъекты и объекты взаимодействуют [5, с. 16].
Содержание правового регулирования зависит от особенностей предмета правового регулирования (общественных отношений), положения взаимодействующих в отношениях субъектов, а также объектов, по поводу которых возникает это взаимодействие [5, с. 136].
Д.Н. Бахрах отмечает, что под административно-правовым режимом понимается сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правонарушений по своему статусу занимают юридически неравные позиции, т.е. методом правового воздействия является управление, основанное на юридическом неравенстве сторон. Соответственно, административно-правовой режим характеризуется административно-правовыми отношениями, которые, кроме общих признаков правоотношений, имеют следующие особенности: обязанности и права сторон этих отношений связаны с исполнительно-распорядительной
67
деятельностью государства, одной из сторон этих отношений, как правило, является субъект исполнительной власти [6, с. 202].
Ряд ученых обращают внимание на необходимость обеспечения гарантированного функционирования административно-правовых режимов. Так, В.П. Кондрашов пишет, что в создании осуществления административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют организационная и материально-техническая подсистемы. Организационная подсистема обслуживает значительную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и юридических лиц обязанностей. Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических и материально-технических вопросов, таких как подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима. Но в большей степени существование и развитие административно-правовых режимов связаны с решением, урегулированием и обеспечением общественной безопасности [7, с. 240-260].
В.В. Ласточкин обращает внимание на то, что административно-правовому режиму присуще такое правовое действие, которое осуществляется на властно-императивных началах, создавая тем самым отношения подчинения. Административно-правовой режим есть совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления [8, с. 55-56].
Необходимость института административно-правового режима обусловливается, прежде всего, обеспечением интересов общественной безопасности и безопасности государства в целом, подверженной воздействию внешних и внутренних угроз, в связи с чем государство вынуждено принимать соответствующие меры по обеспечению своей внешней безопасности и прибегать к внутригосударственным общим мерам, среди которых важное место занимают режимные мероприятия, предусмотренные
рамками того или иного административно-правового режима. Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее (администрации) звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей.
На первый взгляд, административно-правовые режимы в силу детальной регламентации ими определенных сфер жизнедеятельности государства можно рассматривать как определенное вторжение со стороны государства в сферу основных прав и законных интересов граждан, предусмотренных Конституцией РФ. Однако на самом деле этого не происходит, т.к. установление административно-правовых режимов происходит сугубо на основе закона и оправдано обеспечением безопасности государства, общественного порядка, прав и законных интересов граждан. В условиях построения в России правового государства юридическая конструкция современных административно-правовых режимов прежде всего должна выступать инструментом защиты интересов личности и общества, оставаясь гарантом обеспечения безопасности государства в целом.
Основным назначением и общей целью административно-правовых режимов является упорядочение общественных отношений и создание на пути преступных элементов надежных правовых и организационных барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и делали невозможным совершение правонарушений и достижение противоправных целей [9, с. 30-31].
В настоящее время появляется «все больше объектов, предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условия для их устойчивого функционирования» [10, с. 5].
Сам по себе «режимный подход» к регулированию общественных отношений по мере их развития и усложнения расширяет сферу своего применения. В этой связи Ю.А. Тихомиров, характеризуя механизм административно-правового регулирования, утверждает, что административно-правовые режимы призваны регулировать разные «государственные состояния» и способы функционирования государства [4, с. 202].
Д.Н. Бахрах административно-правовой режим рассматривает как определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централи-
68
зованным порядком, императивным методом юридического воздействия. Это регулирование выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции [6, с. 202]. И.С. Розанов под административно-правовым режимом понимает «установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления» [11, с. 84-91].
Мы согласны с научными выводами А.А. Дол-гополова, который пишет, что итогом исследований по отысканию научных корней административно-правовых режимов стало двоякое понимание природы административно-правовых режимов. С одной стороны, ряд авторов рассматривают административно-правовые режимы как некое жесткое правовое регулирование общественных отношений, обусловленное особым предметом правового регулирования в связи с обеспечением государственной, общественной безопасности: режим чрезвычайного положения; пограничный режим; таможенный режим; режим военного положения и др. [8; 10; 12; 13]. С другой стороны, у ряда ученых выработано научное представление о правовых режимах, в том числе и об административно-правовых режимах, как о форме, порядке правового регулирования общественных отношений. Так, С.С. Алексеев пишет, что правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также обязываний) и создающих особую направленность регулирования. Правовое регулирование реализуется через особые комплексы юридических средств, которые нередко обозначают в качестве правовых режимов [13, с. 277, 278]. Некоторые авторы представляют правовые режимы как способы (методы) правового регулирования [14, с. 197]. Мнение о праворегулирующей сущности правовых режимов высказывают также Н.И. Матузов и А.В. Малько, которые определяют правовой режим как особый комплекс, согласованную систему юридических инструментов, которая создает в регулируемой области определенную степень благоприятности или неблагопри-
ятности для осуществления интересов субъектов права, призванную обеспечить устойчивое регулирование какой-либо группы социальных отношений, определенного участка общественной жизни [5, с. 17-18].
Ряд ученых отмечают, что, являясь формой правового регулирования, административно-правовой режим представляет собой совокупность норм административного права, содержащих дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами управления, предназначенную для установления определенного порядка взаимодействия субъектов административного права в конкретной области управленческих отношений и созданную для целей оптимизации управленческого процесса [15, с. 45]. Д.Н. Бах-рах и В.Г. Татарян определяют правовой режим как систему норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом они констатируют, что правовой режим в целом постепенно расширяется, правовое регулирование охватывает новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктиды и др.), более полным становится регулирование некоторых уже давно существующих отношений (семейных, предпринимательских, муниципальных) [16, с. 392-393]. В настоящее время специалисты в области права, сторонники режимного правового регулирования в большей или меньшей степени подходят к пониманию того, что режим - центральная форма правового регулирования, поскольку только через режим право находит свое объективное выражение и достигает своих регулятивных целей [15, с. 42].
Как мы полагаем, наибольший интерес, с точки зрения правового воздействия на общественные отношения, представляют собой взгляды ученых на административно-правовые режимы как на форму правового регулирования, поскольку в таком подходе заложен большой научный и практический потенциал, позволяющий решать научные и прикладные проблемы в правовом регулировании сложных общественных отношений [17, с. 30]. Административно-правовой режим как форма правового регулирования общественных отношений применяется в случаях, когда: существует социальная потребность в создании системы правового воздействия в отношении большого количества субъектов; должно быть обеспечено неукоснительное выполнение предписаний правовых норм; необходима жесткость правового регулирования, обеспечиваемая комплек-
69
сом существенных ограничений и запретов; структура правового материала, обеспечивающего правомерное поведение субъектов правоотношений, должна быть согласована по своим основным структурным элементам: правовым статусам, режимным правилам и режимным гарантиям [18, с. 12]. К режимным гарантиям функционирования административно-правовых режимов следует отнести юридические, организационные, информационные, материально-технические.
Административно-правовые режимы являются правовым «лейтмотивом» информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел, объединяя в себе в качестве целостной системы правового регулирования ее элементы - инструментарии правового регулирования, способные применительно к специфике информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел обеспечить выполнение поставленных задач.
Специфика общественных отношений - а применительно к исследуемой области это общественные отношения по поводу информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел - определяет особенности их правового регулирования и, в свою очередь, характер административно-правового режима.
Основу административно-правового режима составляют правовые нормы, систематизированные по предмету правового регулирования, а также по его структурным составляющим -правовым статусам субъектов и объектов правоотношений, режимным правилам, режимным гарантиям. Как правило, эта совокупность правовых норм не принадлежит какой-либо одной отрасли права и состоит из институтов, относящихся к различным отраслям права. Административно-правовые режимы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел имеют ярко выраженную целевую направленность.
1. Долгополое А.А. К вопросу о режимном административно-правовом регулировании // Научный портал МВД России. 2012. № 4.
2. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.
3. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.
4. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001.
5. Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1.
6. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996.
7. Кондрашов В.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998.
8. Ласточкин В.В. Административно-правовые режимы и охрана Государственной границы. М., 1999.
9. Марченко Р.А. Административно-правовой режим обеспечения таможенного дела // Административное право и процесс. 2009. № 1.
10. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М., 2000.
11. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9.
12. Административное право / под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003.
13. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002.
1. Dolgopolov A.A. To the question on the regime of administrative and legal regulation // Scientific portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2012. № 4.
2. Alekseev S.S. General theory of law. M., 1981. T. 1.
3. Alekseev S.S. Theory of law. M., 1995.
4. Tikhomirov Yu.A. Administrative law and process: full course. M., 2001.
5. Matuzov N.I., Malko A.V. Legal regimes: Issues of theory and practice // Jurisprudence. 1996. № 1.
6. Bachrach D.N. Administrative law. M., 1996.
7. Kondrashov V.P. Public safety and administrative and legal means of its achieving. M., 1998.
8. Lastochkin V.V. Administrative and legal regimes and the State border guard. M., 1999.
9. Marchenko R.A. Administrative and legal regime for customs // Administrative law and process. 2009. № 1.
10. Rushailo V.B. Administrative and legal regimes. M., 2000.
11. Rozanov I.S. Administrative and legal regimes under the legislation of the Russian Federation, their purpose and structure // State and law. 1996. № 9.
12. Administrative law/ed. by V.Ya. Kikot. M., 2003.
13. Alekseev S.S. Climbing to the right. Searches and solutions. 2nd ed., rev. and add. M., 2002.
70
14. Проблемы теории государства и права / под ред. В.М. Сырых. М., 2008.
15. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право. М., 2005.
16. Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России. М., 2009.
17. Долгополов А.А. О роли административно-правовых режимов в правовом регулировании общественных отношений // Научный портал МВД России. 2010. № 2.
18. Долгополов А.А. Теоретические и организационные основы административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
14. Problems of the theory of state and law / ed. by V.M. Syryh. M, 2008.
15. Dmitriev Yu.A., Evteyeva A.A., Petrov S.M. Administrative law. M., 2005.
16. Bakhrakh D.N., Tataryan V.G. Administrative law of Russia. M., 2009.
17. Dolgopolov A.A. On the role of legal and administrative regimes in the legal regulation of public relations // Scientific portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2010. № 2.
18. Dolgopolov A.A. Theoretical and organizational framework of administrative and legal regimes of trafficking in arms and explosives in the Russian Federation: auth. abstr. ... Dr of Law. M., 2007.
71
