CC BY
448
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
ПОНЯТИЕ ИНКОРПОРАЦИИ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Е.В. Карнаухова
(научный сотрудник Тюменского юридического института МВД России)
Систематизация нормативных правовых актов (далее - НПА) - явление сложное и многогранное. Для осуществления систематизации используются различные приемы и способы, что привело к выделению ее видов. Вопрос о видах систематизации НПА в теории права не решен однозначно, но представителями всех подходов в качестве одного из видов называется инкорпорация.
Слово «инкорпорация» латинского происхождения, обозначает включение в состав, присоединение. В Словаре иностранных слов инкорпорация применительно к юриспруденции характеризуется как систематизация законов государства, расположение их в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, по отраслям права) без изменения содержания законов [1, с. 194].
В юридической литературе выявлен аналогичный подход к осмыслению данного вида систематизации, имеющий длительную историю. Так, еще Е.Н. Трубецкой считал, что «инкорпорация представляет такую обработку законодательства, которая не вносит в нее никаких новых начал. Это - внешняя систематическая обработка действующих узаконений, которая облегчает пользование ими, располагает их в систематическом порядке, но оставляет без изменения их внутреннее содержание» [2, с. 360].
Анализ определений инкорпорации, данных в последние десятилетия, показал, что рассматриваемое явление характеризуется преимущественно как вид (форма, способ) систематизации НПА, представляющий собой объединение НПА и извлечений из них в действующей редакции в
различного рода сборники по определенным критериям [3, с. 123; 4, с. 5; 5, с. 123; 6, с. 166; 7, с. 85; 8, с. 447; 9, с. 531; 10, с. 225].
Одним из объектов систематизации являются локальные НПА - письменные документы определенной формы - подзаконные акты компетентных субъектов правотворчества организации (учреждения, предприятия), предназначенные для регулирования внутриорганизационных отношений, отличающиеся оперативностью принятия, внесения изменений. Как и другие виды НПА, они могут быть объединены в сборники. Существенного расхождения во взглядах авторов, исследовавших инкорпорацию локальных НПА, нет [11, с. 68 и др.; 12, с. 53 и др.; 13, с. 251], поэтому приведем харак-теристику понятия, данную С.И. Архиповым, который наиболее полно исследовал систематизацию локальных НПА. По его мнению, инкорпорация является одной из основных форм упорядочения локального нормативного материала путем «... его обработки и объединения на основе определенных критериев и установленной схемы в сборник (сборники) актов предприятия (организации») [11, с. 111]. При этом подчеркивается, что объединение нормативного материала происходит без внесения в него правотворческих изменений, дополнений [11, с. 67-68].
В целом с такой характеристикой инкорпорации следует согласиться. Понятие «форма систематизации» часто используется как синоним понятия «вид систематизации». Однако исходя из того, что форма есть способ существования содержания (в данном случае инкорпорируемого материала), служащий его выражением [14, с. 55],
Юридическая наука и правоохранительная практика более подходящим представляется название инкорпорации видом систематизации, результаты которой имеют форму сборника, собрания или свода НПА. Результаты инкорпорации локальных НПА, как правило, выражаются в форме сборников. Следует отметить что, инкорпорации на локальном уровне, как части более общего правового явления, присущи его основные черты. Однако имеются и некоторые особенности, обусловленные объектом и субъектами систематизации. Ниже предлагается характеристика инкорпорации локальных НПА именно как части инкорпорации НПА вообще, с выделением отличительных черт.
Будучи сложным правовым явлением, инкорпорация подразделяется на подви-ды, причем по разным основаниям. Одна из наиболее полных классификаций предло-жена в монографии под редакцией
А.С. Пиголкина [15, с. 38-41].
1. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний НПА различают инкорпорацию:
- официальную, осуществляемую от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа. Кроме того, этот орган официально утверждает или иначе одобряет собрание или свод, на которые можно ссылаться как на источники официального опубликования НПА. В качестве примера можно привести Собрание действующего законодательства города Москвы, которое «.представляет собой официальное издание Правительства Москвы и Московской городской Думы» [16, с. 24];
- официозную (полуофициальную), также осуществляемую по поручению правотворческого органа специально уполномоченными органами. Однако впоследствии сборники или собрания не получают официального утверждения или одобрения право-творческого органа и, соответственно, официального характера (например, Системати-ческое собрание действующего законодательства РСФСР);
- неофициальную, осуществляемую ведомствами, организациями, издательствами и т.д. по собственной инициативе. Соответственно неофициальные сборники
НПА не являются официальными источниками права (например, Экологическое право России: Сборник нормативных правовых актов и документов).
Нами было проведено анкетирование, в котором приняли участие 44 организации, учреждения, предприятия городов: Белгород, Воронеж, Екатеринбург, Краснодар, Москва, Новосибирск, Омск, Санкт-Петербург, Саратов, Тюмень, Челябинск, а также городов и сел Тюменской области. Его результаты позволили выявить следующее: инкорпорация локальных НПА недостаточно распространена (положительный ответ дали 38,63 % респондентов; при этом 25 % из них отметили, что инкорпорация является официальной, 13,63 %
- неофициальной). Кроме того, выявлено смешение локальных, местных и региональных НПА, т.к. в качестве примеров сборников локальных НПА были приведены Сборник постановлений и решений главы города и Сборник законов области соответственно. Несмотря на положительные ответы респондентов из гарнизонного военного суда и районной прокуратуры на вопросы об инкорпорации локальных НПА, представляется необходимым усомниться в том, что данный вид систематизации в названных учреждениях осуществляется. В первом случае сборниками локальных НПА названы наряды, книги, журналы, во втором - наряды. Приведенные ответы в число положительных не включены.
2. По способу расположения материала различают хронологическую и систематическую инкорпорацию. При хронологической инкорпорации НПА располагаются в соответствии с датами их принятия (например, Хронологическое собрание законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР). При систематической инкорпорации НПА размещаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, а внутри разделов - по предметному критерию (по отраслям и институтам права, сферам деятельности). Примером может служить Свод законов СССР.
Возможно также сочетание хронологического и предметного критериев, когда
разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.
При заполнении анкет должностными лицами организаций, учреждений, пред-приятий были выбраны хронологический (11,36 % ответов) и тематический критерии расположения материала (31,81 % ответов); вид локального НПА назван в 1 анкете, что составляет 2,27 % ответов. Не отказываясь от мысли о значимости любых действий, предпринимаемых для систематизации локальных НПА, прокомментируем данные ответы следующим образом. Традиционна точка зрения, согласно которой хронологическая инкорпорация является основой систематической, предшествует ей. Однако было высказано справедливое мнение о том, что «.при определенных условиях, в частности, когда объем законодательного материала, подлежащего систематизации, не столь уже велик, можно себе представить составление систематического собрания законодательства и без предварительного создания хронологического собрания законодательства» [17, с. 226-227]. Думается, такой подход применим и к упорядочению локальных НПА, хотя количественные и качественные особенности внутриоргани-зационного нормативного правового материала не позволяют выйти на уровень систематической инкорпорации.
Кроме того, хронологические сборники менее удобны для пользователей, при их составлении трудно выявить пробелы и дублирование в правотворчестве. А если в организации (учреждении, на предприятии) ведется систематизированный учет и информационно-поисковая система (справочный аппарат), разработанная для фонда локальных НПА, позволяет осуществлять поиск документов по датам их принятия, то навряд ли целесообразно издавать сборники, в которых материал расположен по хронологии. По поводу таких сборников локальных НПА Т.В. Кашанина заметила, что они, как правило, «.представляют собой лишь первый опыт систематизации нормативных актов предприятия» [13, с. 251].
Большое распространение тематических сборников локальных НПА было отмечено еще в 80-е гг. прошлого века С.И. Архиповым, который связывал это с особенностями локального нормативного правового материала и приоритетом субъектно-функционального принципа систематизации над другими. Он писал, что «для непосредственных исполнителей, адресатов норм удобнее пользоваться актами и сборниками, где нормативные положения, регулирующие их деятельность, объединяются в одном месте. Из опрошенных нами 30 руководителей юридических служб (юрисконсультов) предприятий Свердловской области 16 (53,3 %) отметили целесообразность упорядочения внутриорганиза-ционных норм с учетом (на основе) видов деятельности, осуществляемых предприятием, его подразделениями и работниками» [11, с. 90-91].
Распределение локальных НПА в зависимости от видов актов нельзя оценивать однозначно. Зная наименование НПА, включающее его вид, легко найти документ. Но если объем сборника значителен, то одни разделы (например, устав, графики) будут легко обозримы, другие - нет (например, положения, приказы).
3. В зависимости от объема охватываемого материала различают генеральную (полную) и частичную инкорпорацию. Последнюю называют также выборочной или специализированной [5, с. 123]. Генеральной (полной) инкорпорация считается, когда «.в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д.», а частичной - «когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам» [15, с. 40-41]. Исходя из этого, полной будет и инкорпорация всех локальных НПА организации, учреждения, предприятия, а частичной - подготовка тематического сборника.
Согласно результатам проведенного анкетирования, полная инкорпорация
Юридическая наука и правоохранительная практика осуществляется в 18,18 % организаций, учреждений, предприятий, частичная - в 20,45 %. Между тем С.И. Архипов подверг сомнению возможность осуществления полной инкорпорации на локальном уровне. По его словам, «.даже самые полные собрания внутриорганизационных нормативных актов не охватывают и половины принятых на предприятии, в учреждении, организации нормативных положений. Это связано, как представляется, с большой интенсивностью, динамичностью локального нормотворчества, с частыми изменениями, дополнениями, вносимыми во внутриор-ганизационные акты, а также с большим количеством принимаемых здесь временных нормативных положений» [11, с. 83]. Сборники локальных НПА, как и другие, подлежат обновлению. Поэтому динамичность локального правотворчества не может быть помехой проведению полной инкорпорации. Важно верно определить периодичность обновления и выбрать удобную для внесения изменений и дополнений форму издания сборника. Проблема временных нормативных положений имеет место при отборе НПА, независимо от их вида, и может иметь различные решения.
4. В зависимости от метода обработки НПА инкорпорация может быть простой («.из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц») [15, с. 41] и сложной («.наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты») [15, с. 41]. По поводу осуществления сложной инкорпорации необходимо отметить следующее. Правовое действие НПА может быть прекращено по ряду причин, в том числе в случае принятия управомоченным органом нового акта равной или большей юридической силы, регулирующего тот же круг общественных отношений; в случае устаревания акта в связи с исчезновением обстоятельств, которые подлежали правовому регулированию. То, что такие акты не были своевременно официально
отменены, - недостаток в соблюдении правил юридической техники. Одной из задач систематизации является «расчистка» законодательства, т.е. устранение устаревших и неэффективных правовых норм и НПА в целом. Но они должны быть официально отменены, для этого систематизаторами готовятся перечни НПА, подлежащих признанию утратившими силу. С особым вниманием при осуществлении инкорпорации следует относиться к НПА разной юридической силы, т.к. «.если принимается нормативно-правовой акт, имеющий большую юридическую силу, чем акт, уже регулирующий те же отношения, то это означает, что применяться должен акт, имеющий большую юридическую силу. В случае его отмены необходимо вернуться к тому акту, который не применялся, но не утратил своей юридической силы» [18, с. 675].
Деятельность по подготовке и изданию сборников (собраний) НПА представляет собой процесс, состоящий из нескольких этапов. Различными авторами выделялось разное количество этапов [19, с. 33; 16, с. 24; 20, с. 69; 17, с. 221-228; 11, с. 115-120]. Однако по сути подходы очень близки и включают отбор, анализ НПА, внешнюю обработку включаемых в сборник актов, формирование сборника. Соглашаясь с обоснованностью выделения названных выше этапов, представляется необходимым добавить предварительный этап, а также заключительный этап - обновление сборника, содержание которых будет рассмотрено ниже.
Следует заметить, что качественная, высокого уровня инкорпорация возможна только при налаженном систематизированном учете НПА. Между тем из результатов анкетирования следует, что лишь в 29,41 % организаций, учреждений, предприятий, в которых осуществляется инкорпорация, учет локальных НПА организован в полном объеме. С большой долей уверенности можно предположить, что в большинстве случаев либо усложняется осуществление первого этапа инкорпорации, либо готовые сборники отличаются неполнотой (даже
при частичной инкорпорации в рамках определенного критерия).
Далее рассмотрим, кем осуществляется инкорпорация локальных НПА. По общему правилу, распространяющемуся и на локальный уровень, в организациях, учреждениях, на предприятиях создаются специальные комиссии и рабочие группы, состав и задачи которых официально утверждаются. В состав комиссии входят руководитель организации, учреждения, предприятия или его заместитель (заместители), руководители подразделений, юрисконсульт. Однако имеются случаи проявления инициативы сотрудниками, заключающиеся в подготовке неофициальных тематических сборников локальных НПА, регламентирующих деятельность того или иного подразделения или определенный круг вопросов (например, связанных с условиями труда и отдыха, трудовым распорядком и т.д.). При этом инкорпорация осуществляется на основе субъективного подхода, без составления плана, обоснования принципов, критериев отбора, без учета теории и практики данного вида систематизации.
Созданная комиссия должна решить ряд задач, которые определяются поставленной перед систематизаторами целью. Наиболее типичными являются следующие задачи:
«1) разработка плана подготовки сборника нормативных положений;
2) определение критериев группировки, объединения нормативного материала, установление схемы сборника, а также схем подлежащих включению в него укрупненных актов;
3) контроль за ходом выполнения предусмотренных в плане работ;
4) рассмотрение и представление руководителю предприятия (если он не входит в состав комиссии) готового сборника и проектов подлежащих включению в него ук-рупненных актов;
5) решение вопросов поддержания сборника в действующем состоянии;
6) рассмотрение других вопросов, возникающих в процессе проведения сис-те-матизационных работ» [11, с. 113-114].
Если предполагается осуществление полной инкорпорации или объединение локального нормативного правового материала, затрагивающего различные направления деятельности организации, учреждения, предприятия, то обязанности по составлению отдельных частей сборника распределяются между соответствующими подразделениями. А в каждом из подразделений создаются рабочие группы во главе с руководителем подразделения. Небольшие по объему и простые по структуре сборники готовятся рабочей группой (без создания комиссии).
Перейдем к рассмотрению этапов инкорпорации.
1. Подготовительный этап. Он включает принятие решения о предстоящей инкорпорации (полная или частичная, хронологическая, тематическая или иная, официальная или неофициальная). Решаются организационные вопросы: создание комиссии, рабочих групп, утверждение их задач, определение структуры сборника, принципов отбора, размещения локальных НПА, порядок обновления. Рассматриваются технические вопросы: количество томов, способ издания (сброшюрованный сборник, в виде тетрадей, на разъемных листах), тираж и т.д.
2. Отбор локальных НПА для включения в сборник. От качества проведенного отбора документов напрямую зависит полнота и качество готовящегося сборника. Начинать осуществление данного этапа, по мнению С.И. Архипова, следует с того, что «на тех предприятиях, организациях, где имеется большое количество актов, принятых двадцать, тридцать и более лет назад и фактически утративших силу, целесообразно, не проводя их отбора и анализа, решить вопрос об отмене всех нормативных документов, утвержденных ранее определенной комиссией даты. При этом за основу может быть взята дата реорганизации (слияния, присоединения, разделения, выделения) предприятия» [11, с. 119]. Учитывая динамичность локального правотворчества, с данной точкой зрения можно согласиться, но с той же оговоркой: фактически утратившие силу
Юридическая наука и правоохранительная практика локальные НПА должны быть официально отменены (для чего готовятся перечень и обоснование).
Порядок проведения рассматриваемого этапа определяется тем, инкорпорация какого вида планируется, и заранее определенными частными принципами. По общему правилу, распространяющемуся и на инкорпорацию локального уровня, «акты, подлежащие систематизации, должны отбираться по первоисточникам и регистрироваться в специальной учетной ведомости, где указывается по каждому акту, какое принято по нему решение: включать или не включать его для анализа и, если не включать, то по каким именно основаниям» [21, с. 134; см. также: 17, с. 222].
В качестве особенности инкорпорации локальных НПА необходимо отметить следующее. Интерес систематизаторов отличается утилитарностью, ограничен только действующими актами. Их задача - обеспечить актуальной правовой информацией сотрудников организации, учреждения, предприятия. Между тем НПА вышестоящих правотворческих органов, но утратившие юридическую силу, могут быть объектом инкорпорации в исследовательских, учебно-познавательных целях (например, Конституции советского государства).
В процессе отбора локальные НПА подвергаются предварительному анализу, в результате которого ряд актов отсеивается. Теорией и практикой определены принципы отбора, согласно которым не подлежат инкорпорации акты временного действия (определенно-длительного действия). При этом учеными допускаются «.отдельные исключения в отношении актов, имеющих особо важное значение и издаваемых на сравни-тельно длительный срок, а также актов, действие которых систематически продлевается» [21, с. 135-136]. Также исключаются акты оперативно-распорядительные; «.акты, направленные на организацию исполнения ранее установленных правил и не содержащие новых норм; акты, действие которых исчерпывается однократным применением, кроме содержащих
поручения об издании нормативных актов и некоторые другие» [11, с. 115].
Осложняет отбор то, что многие локальные правовые акты содержат и нормативные, и индивидуальные предписания. Сборники НПА, несмотря на то, что пред-по-лагается их обновление, рассчитаны на длительное использование, поэтому из отобранных в них актов следует исключать индивидуальные предписания. Если же большая часть акта носит ненормативный характер, в сборник должны войти только содержащиеся в нем нормы права в виде извлечений из акта. Иными словами, указанные локальные правовые акты включаются в учетную ведомость или перечень для дальнейшего анализа и внешней обработки.
В сборник могут быть включены также общие и ведомственные НПА. В литературе приведен пример о включении локальных НПА научно-исследовательского института и приказов министерства, закрепляющих за ним определенные направления деятельности, в первый раздел сборника [22, с. 44]. Подобная практика обоснована С.И. Архиповым [11, с. 1, 107]. В таком случае границы отбора расширяются, а инкорпорация выходит за рамки локальной.
3. Распределение по разделам отобранных для включения в сборник локальных НПА и их анализ. Данные действия взаимосвязаны. Чтобы осуществить качественный анализ инкорпорируемого материала, необходимо расположить его в соответствии с разработанной схемой сборника. Впоследствии порядок расположения уточняется и может быть изменен. А для того, чтобы распределить нормативный материал, необходимо ознакомиться с содержанием НПА, т.е. произвести их предварительный анализ.
«Необходимость группировки актов по отдельным вопросам возникает уже в самом начале работы, вслед за отбором актов, для проведения их анализа. Но в результате анализа многие акты исключаются... как фактически утратившие свое значение; из ряда актов по тем же основаниям выпадают отдельные статьи, пункты
и другие части. В процессе анализа происходит и некоторое перемещение актов из одного раздела в другой, а также внутри самих разделов. В связи с этим после анализа, когда состав действующих актов уже окончательно определился, необходимо пересмотреть и уточнить произведенную группировку актов. Только на данной стадии работы практически и можно дать всю систему расположения материалов внутри раздела, решить вопрос о том, где и какие должны быть даны извлечения из актов, отсылки к актам.» [21, с. 165-166].
Очевидно, что, если сборник небольшой по объему и не предполагает на-личия структурных единиц, то целесообразнее осуществить полный анализ отобранных локальных НПА, затем внешнюю обработку оставшихся актов и последовательное их размещение.
Наиболее простой является техника составления хронологических сборников. Сами разделы и НПА внутри них располагаются в зависимости от даты принятия, а одинаково датированные акты - по номерам.
Один из главных принципов подготовки тематического (предметно-тематического) сборника - расположение материала в разделе, главе, параграфе и т.д. от общего к частному. Он способствует как последовательности освещения вопроса, так и удобству поиска НПА. В случае предметной инкорпорации акты объединяются по предмету - сфере регулируемых ими отношений, а тематической - соответственно по той или иной теме (вопросу). В качестве одного из вариантов критериев расположения материала внутри рубрик в литературе называется хронология принятия актов.
Глубина анализа НПА зависит от того, инкорпорация какого вида осуществляется. Большей она будет при тематической (предметно-тематической) инкорпорации, меньшей - при хронологической. Независимо от избранного вида инкорпорации локальные НПА проверяются на соответствие актам высшей юридической силы. Анализируя внутриорганизационные подзаконные акты, систематизаторы выясняют также, имеются ли в содержащихся
в них нормах противоречия и несогласованности, выявляют пробелы и излишнее дублирование.
Поскольку инкорпорация пред-
ставляет собой лишь внешнюю систематизацию, то, выявив несовершенства в локальном нормативном материале, систематизаторы не могут самостоятельно их устранить. Они готовят перечень актов, подлежащих отмене; перечень актов, которые следует объединить; перечень актов, которые необходимо привести в соответствие с НПА более высокой юридической силы; проекты локальных НПА, а также обоснование предложений для субъектов правотворчества организации, учреждения, предприятия. Следует отметить, что в перечень подлежащих отмене актов могут быть включены отдельные части НПА, например, «.с поручениями разового характера; срок действия которых уже истек; требующие исполнения отмененных документов; отмененные более поздними документами; формально не отмененные, но фактически замененные (дублирующиеся) в последующих документах пунктами аналогичного содержания; формально не отмененные, но фактически не применимые в связи с изменением реальных условий (например, норма о предоставлении главному инженеру права утверждать отчеты о командировках, тогда как на момент составления сборника эта должность была упразднена)» [22, с. 43].
На этом этапе подготовки сборников наиболее ярко проявляются такие общие принципы систематизации, как демократизм, объективность, целесообразность, поскольку те субъекты, которые осуществляют анализ локальных НПА, учитывают собственную практику реализации содержащихся в них правовых норм и могут повлиять на совершенствование локального нормативного материала. Другими словами, максимально приближенными друг к другу оказываются правотворчество, систематизация и реализация права.
После анализа НПА уточняется порядок распределения актов в сборнике. Многие внутриорганизационные подзаконные акты, как и другие виды НПА, посвящены
Юридическая наука и правоохранительная практика нескольким вопросам и по содержанию могут быть отнесены к разным разделам сборника. Текст такого акта помещается полностью в разделе, которому соответствует его основное содержание, а в других разделах приводятся либо извлечения из него, либо отсылки. Замена текста акта отсылкой к нему является техническим приемом, позволяющим сократить объем сборника и сделать более удобной работу пользователей со сборником. «Включение отсылки означает, что в число норм, относящихся к тому или иному вопросу, входят также и нормы, обозначенные в акте, к которому делается отсылка. При размещении материалов в отношении отсылок применяется тот же порядок, что и при размещении полных или взятых в извлечении текстов актов» [21, с. 177].
Непрофессионализм систематизаторов в юридической сфере преодолевается при помощи юрисконсультов. С.И. Архиповым названы следующие возможные варианты такой помощи рабочим группам: «1) в форме подготовки заключений о законности систематизируемых внутри-организационных нормативных положений; 2) путем обеспечения рабочих групп необходимой методической литературой и нормативными документами; 3) в форме ознакомления работников с правилами юридической техники и осуществления контроля за их использованием; 4) посредством разъяснения возникающих в процессе анализа сложных вопросов правового характера» [11, с. 118].
4. Внешняя обработка включаемых в сборник актов. Как уже отмечалось, создание сборников локальных НПА преследует цель обеспечения сотрудников упорядоченными актами в действующей редакции. Поэтому необходимо включать в сборник акты в действующей редакции: «.удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, признанные утратившими силу, и, наоборот, включить. все последующие изменения, дополнения с указанием актов, которыми эти изменения или дополнения внесены; исключить из акта те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав соответствующие отмет-
ки о причинах такого исключения; изъять сведения о лицах, подписавших акт» [15, с. 222]. Другие реквизиты (вид акта, название, дату, номер, наименование органа или должностного лица, принявших акт) сохраняются. Задача внешней обработки документов существенно облегчается, если организован систематизированный учет и имеются контрольные экземпляры локальных НПА.
Индивидуально решается вопрос об оставлении или удалении вводной части (преамбулы НПА). Помощь в его решении может оказать следующий тезис: «.если вводная часть (преамбула) содержит мотивы издания акта, не связанные с какими-либо временными условиями и обстоятельствами, и способствует правильному пониманию и применению акта, то она должна быть сохранена в тексте акта. И, уж конечно, должна сохраняться вводная часть, в которой говорится, что акт издан во изменение или в до-полнение какого-либо акта. Если же вводная часть не содержит мотивов, целей издания акта или эти мотивы связаны с какими-нибудь временными условиями, то сохранение ее в тексте помещаемого в собрание акта нецелесообразно» [17, с. 225].
5. Формирование сборника. По выражению О. Кулистиковой, весь материал сборника можно разделить на две части: тексты НПА и справочный аппарат (перечни, содержащие дополнительную информацию по ряду вопросов [23, с. 53]. К моменту формирования сборника все НПА, а также извлечения из них и отсылки занимают свои места в структуре сборника.
Важным элементом в сборнике является система сносок, или подстрочных при-мечаний, которые принято подразделять на три группы: 1) сноски официального характера. Они являются обязательными и включают сведения о правотворческих преобразованиях НПА (признание акта частично утратившим силу, принятие акта во изменение или в дополнение данного акта и др.); 2) сноски, характеризуемые как «граничащие с комментированием законодательства» [21, с. 173]. Содержащаяся в них информация касается обстоятельств, кото-
рые необходимо учитывать при реализации норм, содержащихся в акте (например, о переименовании, реорганизации учреждения или структурного подразделения); 3) сноски технического характера. Они информируют о месте размещения упоминаемого в тексте акта или о том, что он отменен, и т.д. Такие примечания могут быть даны не в виде сносок, а по тексту акта - против номера исключенной статьи (пункта, подпункта, абзаца). Давать их в виде сносок рекомендуется только в случаях, когда из акта исключено много статей (пунктов) и такого рода примечания могут быть даны в обобщенном виде [21, с. 174-175].
При формировании сборника важное значение следует придавать удобству поиска НПА сотрудниками организации, учреждения, предприятия. Для его обеспечения создается справочный аппарат, самым простым элементом которого является содержание. Многоаспектный поиск обеспечивают различные указатели (иногда их называют перечнями). Выбор того или иного вида указателя (алфавитно-предметный, хронологический, тематический, отмененных локальных НПА) или нескольких указателей зависит от вида осуществляемой инкорпорации и объема сборника. Однако в ряде случаев систематизаторы ограничиваются снабжением сборника лишь содержанием.
Выигрывают в плане информативности и удобства пользования значительные по объему и сложные по структуре сборники, которые снабжены предисловиями. Во вводной части сборника обычно говорится о его назначении, критериях отбора НПА, принципах их размещения, структуре, наличии указателей и т.д.
6. Обновление сборника. Подготовленный в организации, учреждении, на предприятии сборник решает задачу упорядочения локального нормативно-правового материала (полностью или частично) на определенное время, т.к. процесс локального правотворчества непрерывен. Поэтому инкорпорация не должна быть разовым мероприятием. Между тем, как написал С.И. Архипов о локальной инкорпорации, зачастую «.она осуществляется
недостаточно последовательно. Создание сборников и их дальнейшее обновление обычно носит эпизодический, неплановый характер» [11, с. 112]. В целом за прошедшие десятилетия ситуация не изменилась.
Если же инкорпорация осуществляется в соответствии с правилами, то необходимо определить периодичность обновления сборника, выбрать способ издания. Практике инкорпорации известны три способа: сброшюрованные книги, тетради, объединяемые в тома с помощью разъемного переплета, и свободные листы. При выборе каждого из них учитывается прежде всего финансовые и технические возможности издания сборника у организации, учреждения, предприятия, а затем - порядок и периодичность обновления, количество и объем томов. Большое распространение благодаря доступности и возможности легко обновить материалы получили сборники, состоящие из свободных листов.
Одним из технических приемов, облегчающих обновление сборника, является его издание в двух частях - основной, включающей более стабильные, неопределенного срока действия локальные НПА, и дополнительной - в виде приложения, содержащего акты, наиболее подверженные изменениям.
На основании изложенного выше сформулированы следующие выводы:
1. Инкорпорация локальных нормативных правовых актов - вид систематизации, осуществляемый сотрудниками организаций, учреждений, предприятий, заклю-чающийся в подготовке, издании и обновлении сборников локальных нормативных правовых актов и извлечений из них в действующей редакции в определенном порядке, направленный на упорядочение внутриорганизационного нормативного правового материала, в процессе которого достигаются и цели его совершенствования на основании выявленных пробелов, дублирования, неточностей.
Таким образом, можно выделить следующие признаки рассматриваемого явления:
1) инкорпорация локальных НПА
- один из видов их систематизации;
2) осуществляется в организациях, учреждениях, на предприятиях силами их сотрудников;
3) представляет собой деятельность по подготовке, изданию и обновлению сборников;
4) сборники включают локальные НПА и извлечения из них в действующей редакции, т.е. нормативное содержание актов не затрагивается;
5) цель инкорпорации - упорядочить локальные НПА для более полной и правильной реализации содержащихся в них норм;
6) являясь внешним видом систематизации, инкорпорация способствует и совершенствованию внутриорганизационно-го нормативного правового материала.
2. Подготовка сборников внутриор-ганизационных подзаконных актов является составной частью осуществляемой в РФ систематизации НПА, поэтому основана на общем порядке и технике инкорпорации. Вместе с тем инкорпорация локальных НПА имеет некоторые особенности, определяемые объектом инкорпорации, субъектами инкорпорации и ее назначением. Формой локальной инкорпорации является сборник, хотя в некоторых случаях результаты локальной инкорпорации именуют собраниями. Наиболее распространена хронологическая и тематическая инкорпорация. Первое объясняется недостаточным уровнем знаний и опыта систематизаторов локального уровня, а также сравнительно небольшим объемом локальных НПА; второе - тем, что удобно иметь упорядоченные внутриорганизационные нормы на основе видов деятельности, осуществляемых организацией, учреждением, предприятием, их подразделениями и работниками. Сборники локальных НПА готовятся сотрудниками организаций, учреждений, предприятий, для которых эта деятельность дает возможность не только упорядочить локальный нормативный материал, но и принять непосредственное участие в его совершенствовании путем подготовки перечней актов, которые необходимо официально признать утратившими силу, разработки проектов актов для
восполнения пробелов в правовом регулировании и т.д.
3. Инкорпорация локальных НПА включает следующие этапы: подготовительный - создание комиссии и рабочих групп, решение организационных, технических и иных вопросов; отбор локальных НПА; распределение по разделам отобранных для включения в сборник локальных НПА и их анализ; внешнюю обработку актов - приведение их в действующей редакции, удаление ненормативных частей, подписей субъектов правотворчества и т.д.; формирование сборника; обновление сборника.
4. Инкорпорация локальных НПА недостаточно распространена. В ходе анкетирования некоторые респонденты отмечали, что в инкорпорации нет практической не-обходимости. Это объясняется как небольшим количеством локальных НПА, так и тем, что к инкорпорации необходимо привлекать сотрудников, которые при этом не освобождаются от основной работы. Кроме того, подготовка и издание сборника связаны с временными и материальными затратами, а в дальнейшем требуется его регулярное обновление. Сопоставление распространенности и уровня осуществления инкорпорации локальных НПА в 1980-е гг. и в настоящее время не позволяет говорить о прогрессе в данной деятельности и о ее существенных перспективах, особенно в небольших организациях, учреждениях, на предприятиях.
Вместе с тем сейчас имеется опыт подготовки сборников локальных НПА, который следует обобщать и популяризовать на страницах печати, как это происходило в 70-е - 80-е гг. прошлого века.
1. Словарь иностранных слов. - 12-е изд., стереотип. - М.: Рус. яз., 1986. - 608 с.
2. Трубецкой Е.Н. Труды по философии права / Вступ. ст., сост. и примеч. И.И. Ев-лампиева. - СПб.: Изд-во РХГИ, 2001.
- 543 с.
3. Бабаев В.К. и др. Теория права и государства в схемах и определениях: Учеб. пособие / В.К. Бабаев, В.М. Баранов,
В.А. Толстик. - М.: Юристъ, 2002. - 256 с.
4. Гусев Ю.И. Теоретические проблемы составления Свода законов Союза ССР: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. - М., 1973. - 22 с.
5. Демин А.В. Теория государства и права: Курс лекций. - М.: Инфра-М, 2002. - 184 с.
- (Серия «Высшее образование»).
6. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. - Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 1994. - 304 с.
7. Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: Принципы и процедуры: Дис. . канд. юрид. наук. - М., 2003. - 167 с.
8. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник. - М.: Норма-Инф-ра-М, 1999. - 552 с.
9. Поляков А.В. Общая теория права: Курс лекций. - СПб., 2001. - 642 с.
10. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. - 4-е изд., стереотип. - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2005.
- 704 с.
11. Архипов С.И. Систематизация локальных норм советского права: Дис. . канд. юрид. наук. - Свердловск, 1987. - 176 с.
12. Алиев А.М. Теоретические проблемы локального правового регулирования в современном российском праве: Дис. . канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2001. - 157 с.
13. Кашанина Т.В. Корпоративное право (Право хозяйственных товариществ и обществ): Учебник для вузов. - М.: Норма-Инфра-М, 1999. - 815 с.
14. Ожегов С И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / РАН; Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. - 4-е изд.,
доп. - М.: ООО «ИТИ Технологии», 2003.
- 944 с.
15. Систематизация законодательства в Российской Федерации / А.И. Абрамова, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин и др.; под ред. А.С. Пиголкина. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 382 с.
16. Петров А. Собрание действующего законодательства - правовая основа жизнедеятельности города Москвы // Право и экономика. - 2003. - № 3. - С. 22-25.
17. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. - М.: Юрид. лит., 1962. - 574 [2] с.
18. Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций.
- СПб.: Издат. дом Санкт-Петербургского гос. ун-та, 2004. - 864 с.
19. Конюший Л. Издаем сборники ведомственных нормативных актов // Хозяйство и право. - 1979. - № 10. - С. 32-34.
20. Петров А., Зайц Н. Каждой отрасли -упорядоченные акты // Хозяйство и право.
- 1977. - № 1. - С. 69-71.
21. Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства: Монография / Под ред. А.Н. Мишутина.
- М.: Юрид. лит., 1969. - 342 [1] с.
22. Захаров В. Наводя должный порядок. Из опыта систематизации локальных нормативных актов // Хозяйство и право.
- 1987. - № 5. - С. 42-45.
23. Кулистикова О. Подготовка сборников отраслевых нормативных актов // Хозяйство и право. - 1987. - № 9. - С. 52-55.
