CC BY
267
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
К ВОПРОСУ О КОДИФИКАЦИИ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ
А.И. Числов
(начальник Тюменского юридического института МВД России, доктор юридических наук, профессор; 8 (3452) 59-84-03)
Е.В. Карнаухова
(научный сотрудник Тюменского юридического института МВД России;
8 (3452) 59-84-84)
В статье дана характеристика кодификации как вида систематизации нормативных правовых актов. Рассматривается возможность кодификации на локальном уровне. Подчеркивается, что определяющим для отнесения локального нормативного правового акта к кодификационным является качество работы систематизаторов и соответствие акта таким требованиям, как внутренняя согласованность содержащихся в нем правовых норм, регламентация наиболее значимых внутриорганизационных отношений.
Ключевые слова: кодификация, систематизация, локальный нормативный правовой акт, кодификационный акт.
Обозначенная в названии статьи тема предполагает необходимость определения того, что следует понимать под кодификацией, и выяснения, возможна ли она на локальном уровне.
Понятие «кодификация» (от лат. codex - книга и facere - делать) в Словаре иностранных слов определяется как систематизация законов государства с пересмотром имеющегося и отменой устаревшего законодательства [1, с. 233]. В теории права преобладает отнесение данного правового явления к самому сложному и совершенному виду систематизации нормативных правовых актов (далее - НПА) [2, с. 360; 3, с. 254; 4, с. 124; 5, с. 55]. Однако были высказаны и иные мнения. Так, В.К. Бабаев в работе, изданной в 1993 г., отмечал, что кодификация в рамки систематизации не укладывается и представляет собой самостоятельную, основную форму совершенствования законодательства [6, с. 331-332]. В.М. Баранов в работе, опубликованной в 1998 г., называл три вида систематизации
- учет, инкорпорацию, консолидацию, а кодификацию рассматривал отдельно, как особую содержательную форму упорядочения НПА [7, с. 4, 27].
Представляется, что правотворчество и систематизация не исключают друг друга. В результате кодификации как высшего вида той и другой деятельности появляются укрупненные НПА, регулирующие значительную область общественных отношений. Еще несколько десятилетий назад А.В. Мицкевич рекомендовал постоянно учитывать, что кодификация, являясь правотворческой деятельностью, в то же время есть одна из форм систематизации законодательства [8, с. 204]. В одной из современных публикаций утверждается, что в возможности формирования целостного правового акта, опосредующего определенную систему общественных отношений, нуждающихся в правовой эта-лонизации, заключается преимущество кодификации перед другими формами систематизации законодательства [9, с. 13].
Близкие идеи, направленные на синтез различных подходов, высказаны
В.Э. Краснянским и Н.Н. Литягиным. Первая из них заключается в следующем. Если деятельность направлена на достижение внутреннего единства юридических норм, т.е. на устранение коллизий и пробелов, то это внутренняя систематизация. Если происходит упорядочение правового материа-
Юридическая наука и правоохранительная практика ла с целью облегчить поиск необходимых нормативных актов - это внешняя систематизация [10, с. 387]. Позднее Н.Н. Литягин предложил рассматривать систематизацию законодательства в двух аспектах - правотворческом и информационно-правовом [11, с. 29].
Исходя из изложенного верным представляется рассмотрение кодификации как высшего вида систематизации и правотворчества, поскольку в кодификационной деятельности можно условно выделить два взаимосвязанных элемента - упорядочение действующих правовых норм, создание и упорядочение новых правовых норм. В юридической литературе выделяются различные черты кодификации. Наиболее часто встречаются следующие:
1) как внешняя, так и внутренняя существенная (коренная) переработка действующих правовых норм [4, с. 123; 12, с. 6;
13, с. 44]. Признак показывает главное отличие кодификации от других видов систематизации - изменение содержания правового регулирования. Внешняя обработка предполагает комплекс действий, характерных для инкорпорации, консолидации, а также систематизированного учета (отбор и анализ НПА, их классификация), для консолидации (устранение множественности, совершенствование формы акта). Внутренняя переработка предполагает правотворческую работу, причем подготовленные в ходе нее будущие правовые нормы систематизируются наряду с действующими, а конечный результат - кодификационный акт - принимается правотворческим органом;
2) устранение несогласованностей и противоречий, восполнение пробелов и отмена устаревших правовых норм [12, с. 6;
14, с. 29]. Данный признак, конкретизируя предыдущий, также характеризует кодификацию как деятельность, состоящую из систематизационных и правотворческих приемов. Исследователями, выделившими его, предполагается наличие нормативного правового материала, который перестает обеспечивать правовое регулирование общественных отношений, нуждается в пересмотре, упорядочении и обновлении.
Вместе с тем в литературе по данному аспекту вопроса обращается внимание и на следующее. Так, Т.Н. Рахманина, обозначая вопрос о том, можно ли говорить о кодификации в первые годы существования Советского государства, когда законодательство молодой Советской Республики создавалось, по существу, заново, отмечает, что этот признак не обязателен при создании той или иной правовой системы, однако при наличии развитой системы законодательства он становится необходимым» [15, с. 21].
Думается, что в данном случае говорить о кодификации правомерно, но она не проводится на «пустом месте» (до принятия первых кодификационных актов были созданы НПА в порядке обычного правотворчества. Кроме того, источниками права в то время были отдельные НПА царской России, революционное сознание, что также оказывало влияние на начавшуюся кодификацию);
3) официальный характер и осуществление только правотворческими органами. По вопросу уровня органов, полномочных осуществлять кодификацию, мнения исследователей разделились. Одни считают возможным проведение кодификации только государственными правотворческими органами [16, с. 12; 17, с. 105]. По мнению других, любой правотворческий орган вправе издавать кодифицированные акты (кодификация возможна на любых уровнях правотворческой работы) [18, с. 54; 14, с. 27];
4) результатом кодификации является создание кодификационного акта, который:
а) представляет собой новый, сводный акт, «...упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила...» [19, с. 45];
б) регулирует важную и достаточно обширную сферу общественных отношений [15, с. 18; 20, с. 10];
Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования
С.В. Полениной и Н.В. Сильченко было
в) содержит нормативные обобщения, имеет значительный объем и сложную структуру [15, с. 18; 19, с. 46];
г) издается в форме конституции, основ законодательства, кодекса, устава, положения, правил, регламента, инструкции. При этом конституция характеризуется как кодификационный закон, имеющий максимально широкую по сравнению с другими законами сферу действия. Под основами понимают акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться прежде всего в нормативных актах, принимаемых субъектами РФ, а также и в актах федеральных правотворческих органов. Кодекс является традиционной формой кодификации. Он непосредственно и полно регулирует определенную часть общественных отношений либо в рамках отрасли (отраслевой кодекс), либо в сфере государственной деятельности, отрасли хозяйства, социально-культурной сфере (комплексный или межотраслевой кодекс). Устав - кодификационный акт, регулирующий правовое положение конкретных органов и организаций либо определенную сферу государственной деятельности. Правила определяют порядок организации какого-либо рода деятельности. Такой кодификационный акт, как положение, определяет правовое положение, права и обязанности какого-либо субъекта права (государственного органа, учреждения) или регулирует порядок деятельности в определенной сфере общественных отношений. Регламент связан с развитием «...так называемого статутного законодательства, т.е. законодательства, регламентирующего вопросы правового статуса того или иного государственного органа, а также процедуры осуществления его деятельности» [21, с. 17-18]. Инструкция характеризуется как кодификационный акт, устанавливающий порядок исполнения другого правового акта.
Однако классификации кодификационных актов по формальному признаку недостаточно для их характеристики.
предложено выделение типа кодификационных НПА как результата «.тщательной обработки согласно единым принципам и с учетом сформировавшейся практики нормативного материала, регламентирующего сложившиеся, стабильные общественные отношения, что обеспечивается включением в них нормативных предписаний, обладающих высокой степенью обобщенности и устойчивости» [22, с. 77].
Внутри данного типа в зависимости от юридической силы актов, круга регламентируемых ими вопросов, особенностей содержащихся в них норм права учеными выделены 3 подтипа:
- основополагающие кодификационные акты, имеющие повышенную юридическую силу по отношению к обычным и иным кодификационным НПА. Они занимают ведущее место в системе НПА той или иной отрасли законодательства (Основы законодательства, отраслевые кодексы);
- просто кодификационные акты, возглавляющие какую-либо подотрасль законодательства или несколько институтов (Устав автомобильного транспорта РСФСР);
- иные нормативные акты кодификационного типа, которые: а) регулируют общественные отношения в рамках того или иного института; б) содержат нормативные предписания более низкой степени общности, чем те, которые сформулированы в основополагающих кодификационных актах и просто кодификационных актах. Общая часть кодификационных актов данного подтипа незначительна по объему и содержит лишь некоторые общие для правового института положения и конструкции [23, с. 124].
С.В. Поленина и Н.В. Сильченко высказали мнение о необходимости установления правила, в соответствии с которым кодификационные акты третьего подтипа должны иметь уровень законодательных или утверждаться Советом министров, в то время как на практике такие акты часто издаются и министерствами и ведомствами [23, с. 124; 22, с. 79].
Предложенная учеными типология позволяет расширить представление о кодификации, показывая разнообразие кодификационных актов по нескольким признакам. Однако сложно согласиться с их стремлением ограничить количество правотворческих органов, полномочных осуществлять кодификацию, тем более что, как отметили сами авторы, в действительности она имеет место на уровне министерств и ведомств. Думается, что признакам нормативных правовых актов кодификационного типа могут отвечать НПА различных правотворческих органов.
Используя выделенные выше признаки, рассмотрим, возможна ли теоретически кодификация на локальном уровне. Анализируя признаки, следует учитывать, что, во-первых, локальные НПА являются подзаконными и все новеллы в НПА вышестоящих правотворческих органов влекут необходимость пересмотра внутри-организационных актов, во-вторых, принятие ряда важнейших НПА (устав, правила внутреннего трудового распорядка, положение об оплате труда и др.) является для организации, учреждения, предприятия обязательным.
Итак, может ли внутренняя переработка действующих локальных правовых норм быть существенной (коренной)? Представляется, что данная характеристика носит оценочный характер. Например, смена статуса учреждения (организации, предприятия), изменение направлений и видов деятельности вызывает необходимость пересмотра и переработки локального нормативного правового материала. Коренное обновление законодательства как одна из составляющих проводимой в РФ реформы повлекло пересмотр и обновление подзаконных НПА, в том числе и локальных.
Поэтому на локальном уровне также возможна деятельность, заключающаяся во внешней и внутренней переработке действующих правовых норм (которую можно охарактеризовать как существенную), в устранении несогласованностей и противоречий, восполнении выявленных
пробелов в правовом регулировании, отмене устаревших правовых норм.
Возвращаясь к точке зрения Т.Н. Рах-маниной о том, что пересмотр действующего нормативного материала не всегда является обязательным для кодификации признаком, представляется обоснованным распространение ее и на локальный уровень систематизации. Например, устав организации (учреждения, предприятия) часто называют ее кодексом, так как в самом общем виде он охватывает правовым регулированием все сферы деятельности и внутриорганизационные отношения. Устав является учредительным документом, поэтому при его подготовке, по сути, подвергать пересмотру еще нечего. Но разработчики проекта устава должны руководствоваться соответствующими положениями НПА более высокой юридической силы. Так, устав образовательного учреждения должен соответствовать ст. 52 Гражданского кодекса РФ [24], ст. 13 закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. ФЗ от 17.07.2009 № 148-ФЗ) «Об образовании» [25] и т.д.
Таким образом, в законодательном порядке изначально очерчен план устава организации (учреждения, предприятия), а ее цель - наполнить план содержанием, исходя из собственных целей, задач, качественных и количественных характеристик (специализация, количество и виды подразделений, объем работ и т.д.). Кроме того, положения устава не должны противоречить законам и другим НПА. В дальнейшем необходимость пересмотра и обновления связана не только с развитием законодательства, но и самой организации (учреждения, предприятия) и ее нормативного правового материала.
В специальной литературе вопрос о локальном уровне кодификации решается неоднозначно. Например, в конце 80-х гг. прошлого века И.П. Сидорчук по иерархическому признаку выделила такие уровни кодификации, как законодательный (в узком смысле слова), правительственный, ведомственный и локальный [20, с. 12], отнеся, однако, к последнему кодификацию не только локальных, но и местных НПА.
По словам автора, «анализ действующих нормативно-правовых актов, издаваемых местными Советами и их исполкомами, локальных норм свидетельствует о том, что назрела настоятельная потребность коренного обновления и упорядочения данного уровня правового массива. Кодификации местных и локальных норм должна предшествовать большая подготовительная работа по выявлению и упорядочению всех действующих актов данного вида» [20, с. 14].
Разделяя точку зрения И.П. Сидор-чук о возможности создания кодификационных локальных НПА, представляется необходимым отметить, что местный и локальный уровни систематизации не следует объединять. Кроме того, получается, что среди проанализированных локальных НПА автор не обнаружил кодификационных, их создание виделось только в перспективе.
Однако в то же время В. Захаров, написавший об опыте систематизации внут-риорганизационных подзаконных нормативных актов в ЦНИИ «Электроника», отметил наличие кодифицированных актов, устраняющих множественность действующих документов и излагающих нормы в строгой логической последовательности [26, с. 43].
К иному выводу пришел С.И. Архипов, исследовавший вопросы систематизации локальных норм советского права. По его мнению, даже большие по объему, сложные по структуре локальные НПА не соответствуют такому основному признаку кодифицированных актов, как наличие нормативных обобщений, в которых закрепляются юридические особенности отдельной отрасли, подотрасли, правового института. Локальные НПА содержат «.главным образом внутриорганизаци-онные нормы, относящиеся к различным отраслям права (нормы трудового права, административного, права социального обеспечения и других отраслей) и имеющие малую степень общности» [27, с. 77].
Полную солидарность с ученым выразил А.М. Алиев, анализировавший локальные НПА на рубеже веков. Он считает,
что рассмотренную форму систематизации локальных нормативных актов можно определить как деятельность, в процессе которой производится существенное, качественное изменение нормативного материала, приводящее к появлению принципиально иных нормативных предписаний [28, с. 51]. Но это не кодификация, а «конструкция укрупненного нормативного акта» [28, с. 51].
В целом близкую к изложенной позицию занимает Т.В. Кашанина (применительно к корпоративным НПА), предложившая назвать составление укрупненных НПА на предприятиях квазикодификаци-онной либо протокодификационной, то есть предшествующей настоящей кодификации, работой [29, с. 252]. Однако здесь же автор делает некоторое отступление, признавая кодификацию на локальном уровне: «.корпоративные нормы очень динамичны. Возможно, именно по этой причине кодификация как вид систематизации используется крайне редко» [29, с. 253].
Думается, что положительному решению вопроса о возможности кодификации на локальном уровне должно способствовать отнесение отдельных локальных НПА к актам кодификационного типа, поскольку они соответствуют его признакам, а именно:
- регулирование отношений в рамках того или иного правового института (особенностью локальных НПА является то, что их действие распространяется только на внутриорганизационные отношения, причем один акт может содержать правовые нормы различных отраслей права);
- нормативные предписания отличаются общностью, но она, по сравнению с основополагающими актами кодификационного типа и просто кодификационными актами, более низкая.
Кроме названных признаков, кодификационные локальные НПА обладают и признаками, общими для всего типа кодификационных актов. Однако следует учитывать и некоторые особенности:
- кодификационные локальные НПА не всегда являются сводными в прямом
Юридическая наука и правоохранительная практика смысле слова, устраняющими множественность актов, так как в ряде случаев их комплексный характер предусмотрен нормами НПА высшей юридической силы. Это относится, например, к уставу, правилам внутреннего трудового распорядка и др. Однако организации (учреждения, предприятия) могут проявить самостоятельность. Творческий подход организаций (учреждений, предприятий) к кодификации зависит от них самих;
- локальные НПА регулируют важную и значительную сферу общественных отношений, но в рамках конкретной организации (учреждения, предприятия),
- распространенными формами локальных НПА являются устав, положение, правила, регламент, инструкция. Однако форма локального акта не играет определяющей роли для отнесения его к кодификационным актам.
Итак, исходя из вышесказанного, представляется теоретически допустимым выделение такого вида систематизации локальных НПА, как кодификация. Для проверки данного вывода было проведено анкетирование (в нем приняли участие 44 организации, учреждения, предприятия городов Белгород, Воронеж, Екатеринбург, Краснодар, Москва, Новосибирск, Омск, Санкт-Петербург, Саратов, Тюмень, Челябинск; городов и районов Тюменской области), а также контент-анализ локальных НПА.
Согласно результатам анкетирования, кодификация как вид систематизации локальных НПА имеет значительное распространение. 77,27 % респондентов положительно ответили на вопрос о том, осуществляется ли кодификация в их организации, учреждении, на предприятии. Далее было необходимо назвать формы кодификационных актов из имеющегося перечня, а также предложить свои варианты. 68,18 % респондентов назвали положение; 52,27 % - инструкцию; 40,90 % - правила; 34,09 % - устав; 6,81 % - регламент; по 2,27 % - кодекс, стандарт предприятия (СТП), приказ, распоряжение, порядок, наставление.
Представляется, что наименование «кодекс» должно применяться только по отношению к НПА законодательных органов государства. Вопросы стандартизации в организациях регламентированы Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. ФЗ от 18.07.2009 № 189-ФЗ) «О техническом регулировании» [30]. В ст. 2 данного закона стандарт определяется, как «документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения».
Следовательно, локальные НПА не должны готовиться в форме стандартов. Сомнительно, что приказ может обладать свойствами кодификационного акта. Как правило, это нормативный правовой, смешанный (содержащий и индивидуальные предписания) либо индивидуальный правовой акт, небольшой по объему, простой по структуре, посвященный какому-либо вопросу. Распоряжение является индивидуальным правовым актом. Исходя из значения понятий «порядок» и «наставление», акты с такими наименованиями в зависимости от содержания в целях унификации могут называться правилами или инструкциями.
По мнению 18,18 % респондентов, кодификация в их организациях, учреждениях, на предприятиях не осуществляется. Примечательно, что 4,54 % респондентов, ответив отрицательно на вопрос о кодификации, отметили наличие устава в одном случае; устава, кодекса, положения, инструкции - в другом. Следовательно, указанные локальные НПА они не относят к кодификационным.
Таким образом, на практике преобладает точка зрения, согласно которой кодификация на локальном уровне имеет место. Отчасти ее можно объяснить тем, что многие респонденты исходили не из сущности кодификации, а из предложенных в следующем вопросе форм локальных НПА. Это, в свою очередь, обусловлено тем, что систематизация и правотворчество в организациях, учреждениях, на предприятиях осуществляются не специальными субъектами, а сотрудниками, для которых данная деятельность не является основной.
По результатам анкетирования, в качестве должностных лиц и служб, отвечающих за кодификацию (ее проектноподготовительные работы), 20,45 % респондентов назвали юрисконсульта (отдел или группу правового обеспечения, правовое управление, юридическое бюро); 15,90 % - подразделения, отвечающие за соответствующее направление деятельности; 6,81 % - секретариат (отдел корреспонденции и документооборота); 6,81 %
- отдел кадров; 9,09 % - заместителей руководителя организации (учреждения, предприятия); 2,27 % - руководителя организации; 4,54 % - помощника председателя суда; 2,27 % - штаб; 2,27 % - организационно-аналитический отдел; 2,27 %
- нормативно-методический отдел; 2,27 %
- отдел организации работы. В некоторых анкетах ответа на данный вопрос нет. Таким образом, предварительную работу по кодификации осуществляют преимущественно неюристы, что отрицательно сказывается на качестве подготавливаемых актов с точки зрения соблюдения требований юридической техники. Однако к кодификации на любом уровне привлекаются специалисты в соответствующей сфере деятельности, а сами кодификационные акты принимаются правотворческими субъектами (органами). Это обеспечивается и на локальном уровне.
На основании признаков кодификационных актов в целом, актов кодификационного типа, а также особенностей локальных НПА можно утверждать, что локальные кодификационные акты - наиболее значимые документы, регламенти-
рующие общественные отношения в организации, учреждении, на предприятии в целом (устав, положение), в отдельных подразделениях (положения о структурных подразделениях), а также отдельные виды общественных отношений (правила приема в учебное заведение).
Однако прежде чем утверждать, что тот или иной конкретный локальный НПА относится к кодификационным, необходимо проанализировать его на предмет соответствия признакам кодификационных актов и определить, можно ли назвать деятельность по его созданию кодификационной. Ведь даже по отношению к кодексам исследователи высказываются критически: «.создание многих кодексов не означает проведения глубокой кодификации. Вместо программ кодификации за каждым кодексом “вдогонку” готовится пакет законов и подзаконных актов. Кодексы
- “тонкие” по объему регулирования. Сказывается отсутствие единых принципов и методологических подходов» [31, с. 49].
К кодификации на локальном уровне требования должны быть менее строгими, но эта деятельность также должна быть высшей систематизационной и правотворческой. В качестве примера возможности создания кодификационного локального НПА предлагается рассмотрение правил внутреннего трудового распорядка. Данный вид НПА имеет длительную историю существования. Как писал Л.С. Таль, о правилах внутреннего распорядка упоминалось уже в Положении 1835 г. об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми [32, с. 37]. Однако большое распространение в России они получили в конце XIX в., а уже в первые годы советской власти стали разрабатываться Примерные и Типовые правила внутреннего трудового распорядка.
Основа структуры правил внутреннего трудового распорядка изложена в их легальном определении, которое дано в
ч. 4 ст. 189 Трудового кодекса РФ (далее
- ТК РФ) [33]. Под правилами внутреннего трудового распорядка следует понимать локальный нормативный акт, регламентирующий в соответствии с ТК РФ и иными
Юридическая наука и правоохранительная практика федеральными законами порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя. Таким образом, законодатель, установив обязательность принятия правил, предоставил организациям (учреждениям, предприятиям) возможность (с учетом законодательства и местных условий) не только наполнить конкретным содержанием обозначенные разделы данного локального НПА, но и расширить их перечень.
Некоторыми авторами подчеркивается кодификационный характер правил внутреннего трудового распорядка. Так,
В.К. Самигуллин называл их своеобразным кодексом локальных норм права, призванных регулировать внутренний трудовой распорядок предприятий, учреждений, организаций как определенный режим совместного труда работников этих социальных образований [34, с. 96]. Г.В. Хны-киным правила внутреннего трудового распорядка определены как профессионально-этический кодекс, целями которого являются локальная регламентация трудовых отношений и установление комплекса взаимных прав и обязанностей работодателя и работников [35, с. 47].
Рассмотрим, соответствуют ли правила внутреннего трудового распорядка признакам кодификационных актов на конкретных примерах, используя формальные и содержательные признаки документов. Итак, Правила внутреннего трудового распорядка ГОУ ВПО «Новосибирский государственный педагогический университет» [36] (далее - Университет) имеют следующую структуру.
В главе I («Общие положения») изложено следующее:
- НПА, с учетом положений которых разработана новая редакция Правил;
- цель разработки Правил;
- распространение действия Правил по кругу лиц;
- порядок изменения и дополнения Правил;
- подчеркнут общий характер Правил («1.12. Особенности труда и обучения в подразделении дополнительно регулируются положением о соответствующем подразделении, иными положениями, должностными инструкциями, графиками, учебным расписанием и т.п., утвержденными ректором вуза или приказами (распоряжениями) руководителей учебных подразделений, изданными в пределах предоставленных им прав»;
- недействительность установления положений Правил, ухудшающих положение работников в сравнении с действующим законодательством, уставом и коллективным договором Университета. Такие положения применению не подлежат.
Глава II посвящена порядку приема и увольнения работников. В нем регламентированы следующие вопросы:
- заключение трудового договора;
- испытательный срок;
- перечень документов, необходимых для поступления на работу;
- обязанности должностных лиц по отношению к принимаемому на работу (например, объявление приказа ректора о приеме на работу под расписку, ознакомление с локальными нормативными и индивидуальными правовыми актами, относящимися к его профессиональной и иной деятельности);
- порядок замещения должностей профессорско-преподавательского состава и научных работников;
- возможность совместительства;
- прекращение трудового договора.
Глава III содержит положения об основных правах и обязанностях работников и обучающихся. При этом, помимо общих для всех работников Университета, названы дополнительные права научно-педагогических работников. Обязанности работников также подразделяются на общие и дополнительные, относящиеся к научнопедагогическим работникам, докторантам, аспирантам и соискателям Университета. Ряд пунктов раздела посвящен правам и обязанностям обучающихся; правам и обя-
занностям Университета как учреждения-работодателя в лице ректора и иных органов управления, должностных лиц.
В главе IV («Рабочее время и учебное время. Порядок его использования. Время отдыха») подробно регламентированы:
- продолжительность рабочей недели и рабочего дня для разных категорий работников;
- время начала и окончания рабочего дня, перерыв для отдыха и питания;
- продолжительность академического часа и перерывов;
- назначение старосты учебной группы, его функция учета посещения студентами занятий;
- отпуска работников и каникулы обучающихся.
Особый интерес представляет пп. 4.24 как пример творческого подхода к разработке Правил, закрепления в локальных нормах права дополнительных льгот: «Вуз организует полноценный отдых работников и обучающихся в спортивных и оздоровительных лагерях, на базах, а также обеспечивает предоставление им на льготных условиях, в том числе определяемых коллективным договором, путевок в дома отдыха, санатории, профилактории, проведение экскурсионных и туристических мероприятий».
Глава V посвящена поощрениям за успехи в работе и учебе. В перечень поощрений, кроме перечисленных в ст. 191 ТК РФ, включено предоставление льготных путевок для отдыха, лечения, оздоровления.
В главе VI закреплены виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения.
В главе VII («Порядок в помещениях вуза») имеются положения, закрепляющие ответственность за благоустройство учебных помещений, исправность оборудования; вводятся положения, запрещающие определенные действия; положения, обязывающие ректора и руководителей обособленных учебных подразделений обеспечить охрану Университета, сохранность оборудования, инвентаря и другого имущества, а также поддержание необ-
ходимого порядка в учебных и бытовых помещениях. Представляется не совсем удачным помещение в данном разделе пп. 7.4, устанавливающего дни и часы приема обучающихся и работников Университета ректором и проректорами по личным вопросам. Это вопросы прав и обязанностей сторон.
Если исключить этот недостаток, то анализ текста Правил внутреннего трудового распорядка Новосибирского государственного педагогического университета и сравнение его с признаками кодификационных актов позволяют отнести данные правила к кодификационным локальным НПА, поскольку они:
- являются сводным актом, что предопределено законодательно. По сути, каждый раздел Правил может быть самостоятельным локальным НПА. Документ является внутренне связанным, последовательно и полно раскрывающим тему. Разработчики проекта Правил проанализировали и руководствовались положениями Конституции РФ, действующего трудового законодательства, федеральных законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», отраслевых примерных правил внутреннего трудового распорядка, устава и коллективного договора Университета, что и отражено в пп. 1.1;
- имеют значительный объем, 7 глав, состоящих из ряда пунктов. Нормативные предписания небольшой степени общности, но это соответствует характеристике «иных актов кодификационного типа», данной С.В. Полениной и Н.В. Сильченко;
- соответствуют одной из форм кодификационных актов.
Кроме того, с соблюдением Правил непосредственно связано осуществление функций Университета и выполнение стоящих перед ним задач, поэтому сфера регулирования общественных отношений в рамках Университета важна и значительна (действие Правил распространяется на работников Университета, а также обучающихся в нем).
В качестве еще одного примера, подтверждающего возможность отнесения
Юридическая наука и правоохранительная практика отдельных Правил внутреннего трудового распорядка к кодификационным локальным НПА, можно привести Правила внутреннего трудового распорядка ГОУ ВПО «Российский государственный социальный университет» [37] (далее - РГСУ). По содержанию данные Правила имеют много общего с соответствующим локальным НПА Новосибирского государственного педагогического университета, что объясняется подзаконностью этих актов, а также общностью вида учреждения, выполняемых функций и т.д.
Однако имеются и некоторые отличия, на которых и следует остановиться. Прежде всего они касаются структуры. Правила внутреннего трудового распорядка РГСУ имеют преамбулу, в которой раскрывается назначение Правил - установить локальные правовые нормы, призванные конкретизировать и учесть особенности труда и обучения применительно к условиям работы и учебы в РГСУ.
Правила содержат следующие главы:
I. Общие положения.
II. Трудовые отношения в РГСУ.
III. Общий порядок зачисления и отчисления обучающихся.
IV. Основные права и обязанности сотрудников РГСУ.
V. Основные права и обязанности обучающихся.
VI. Основные права, обязанности и управленческие функции администрации РГСУ.
VII. Рабочее (учебное) время и время отдыха.
VIII. Внутренний учебный распорядок в РГСУ.
IX. Порядок в помещениях РГСУ. Оснащение рабочих мест.
X. Поощрения за успехи в работе и учебе.
XI. Дисциплинарная ответственность сотрудника, обучающегося.
XII. Заключительные положения.
В пп. 1.7 рассматриваемых Правил имеются нормы-дефиниции - даются определения некоторых используемых понятий: администрация РГСУ; аморальность
поведения; дисциплинарный проступок; обучающийся; сотрудник. В пп. 2.3 выделяются следующие категории сотрудников: научно-педагогический состав; учебновспомогательный персонал; административно-управленческий персонал; прочий обслуживающий персонал.
Подобный прием, как представляется, способствует более правильному толкованию и реализации положений, содержащихся в Правилах, а сами они также соответствуют признакам кодификационных актов. Кроме того, по сравнению с Правилами внутреннего трудового распорядка Новосибирского государственного педагогического университета более удачной представляется структура, а следовательно, более качественно была осуществлена классификация как элементов внутреннего трудового распорядка, так и нормативного правового материала.
В завершение следует кратко охарактеризовать этапы кодификации локальных НПА.
1. Подготовительный этап. Проведение кодификационных работ на локальном уровне связано как с развитием законодательства (необходимость приведения локальных НПА в соответствие с ним), так и с развитием организации (учреждения, предприятия) и внутриорганизационного нормативного правового материала (необходимость устранения множественности НПА, полноценного урегулирования новых видов общественных отношений и т.д.). Причем при кодификации предстоящая переработка должна быть существенной.
Выявленная потребность в принятии кодификационного локального НПА отражается в плане систематизационной и правотворческой деятельности, на основании этого назначаются сотрудники, отвечающие за разработку проекта (рабочая группа). В свою очередь, рабочая группа планирует предстоящую деятельность.
2. Отбор и анализ НПА. Выбор критериев при отборе правового материала зависит от цели предстоящей кодификации, от характера и значения самого правового материала. Отбираются не только локаль-
ные НПА, но и НПА более высокой юридической силы по причине подзаконного характера локального правотворчества. Следует отметить также, что при подготовке, например, устава вновь созданной организации количество локальных норм права минимально, и в этом случае подзаконная правотворческая составляющая кодификации преобладает. По окончании отбора и анализа НПА образуется совокупность действующих правовых норм, которые предстоит обработать и классифицировать.
3. Внешняя (редакционная) обработка правовых норм, отобранных для включения в готовящийся локальный НПА. К ней относится устранение дублирования, унификация терминологии, создание единого стиля изложения и т.д.
4. Разработка структуры (схемы) кодификационного акта и распределение действующих правовых норм в соответствии с ней. Здесь главная роль отводится классификации. Следует согласиться с
С.И. Архиповым, отметившим: «.основанием для объединения действующих и создаваемых вновь нормативных предписаний в одном правовом документе выступают, во-первых, их предметные взаимосвязи (среди которых наиболее важны субъектно-функциональные, обусловленные непосредственно теми видами деятельности, что осуществляются в рамках организации), и, во-вторых, связи, вызванные специализацией (разделением функций между ними)» [27, с. 129]. Это можно выявить при анализе, например, рассмотренных выше Правил внутреннего трудового распорядка Новосибирского государственного педагогического университета и Российского государственного социального университета.
5. Разработка новых правовых норм, включение их в готовящийся проект. К этому моменту систематизация действующих локальных правовых норм произведена, но для дальнейшего правового регулирования ее недостаточно. Поэтому «подключается» правотворческая составляющая кодификации - создаются недостающие правовые нормы и сразу же систематизируются, рас-
пределяются в соответствии с разработанной структурой проекта.
6. Обсуждение, согласование, окончательная доработка проекта. На этом этапе становится очевидным, в какие локальные НПА должны быть внесены изменения и дополнения, какие требуется отменить.
7. Принятие компетентным субъектом правотворчества кодификационного акта. При этом для наделения акта юридической силой важное значение имеет и соблюдение установленных процедур.
Таким образом, изложенное выше позволило прийти к следующим выводам:
1. Деятельность, которая по своим характеристикам может быть названа кодификационной, осуществляется и на локальном уровне. Однако в силу некоторых причин (отсутствие специальных субъектов и недостаточная юридическая подготовленность сотрудников, занимающихся в организации, учреждении, на предприятии систематизацией и правотворчеством; наличие типовых НПА, а также возможность заимствования документов через Интернет и др.) она недостаточно распространена.
2. Кодификация локальных НПА характеризуется следующими основными признаками:
1) она является высшим видом сис-тематизационной и правотворческой деятельности, осуществляемой в организации (учреждении, на предприятии);
2) в результате данной деятельности соответствующие локальные НПА и нормы приводятся в определенную систему;
3) осуществляется компетентным правотворческим органом, а подготовительные работы - специально назначенными сотрудниками организации (учреждения, предприятия);
4) направлена на обеспечение возможности более полной реализации внут-риорганизационных норм права, свидетельствует о высоком уровне локального правотворчества;
5) динамична и в определенной степени зависима от упорядоченности других видов НПА. Во-первых, локальный кодификационный НПА должен готовиться на
Юридическая наука и правоохранительная практика основе НПА более высокой юридической силы и не противоречить им, во-вторых, часто причиной пересмотра локальных НПА и начала кодификации служат изменения в законодательстве. Динамичность определяется также изменениями, происходящими в организации (учреждении, на предприятии);
6) состоит в подготовке и принятии единого, внутренне согласованного НПА, регламентирующего внутриорганизацион-ные отношения по определенному вопросу;
7) кодификационные НПА регламентируют наиболее значимые внутриорга-низационные отношения в целом, внутри подразделения, в определенной сфере деятельности.
В противном случае речь о кодификации не может идти.
3. Кодификация локальных нормативных правовых актов - высший вид систематизационной и правотворческой деятельности, осуществляемой в организации, учреждении, на предприятии, заключающейся в создании компетентным субъектом правотворчества единого, внутренне согласованного локального НПА, регламентирующего наиболее важные внутриорганизационные отношения, посредством переработки действующих, создания новых локальных норм права и их упорядоченного изложения.
4. Увеличение количества локальных НПА, соответствующих признакам кодификационных, как представляется, связано с улучшением качества юридического образования (введение, по возможности, спецкурса по систематизации и правотворчеству); поощрением привлекаемых к систематизации сотрудников за творческий, а не формальный подход к данной деятельности, организацией для них семинаров, консультаций, частичным освобождением на время работы над проектом от основных обязанностей. Однако это возможно преимущественно в крупных организациях (учреждениях, на предприятиях), в которых имеется юридическая служба (юрисконсульт) и достаточный штат сотрудников. Именно в таких организациях отмечен
более ответственный и результативный подход к систематизации локальных НПА в целом.
1. Словарь иностранных слов. М.: Рус. яз., 1986. 608 с.
2. Трубецкой Е.Н. Труды по философии права. СПб.: Изд-во РХГИ, 2001. 543 с.
3. Алексеев С.С. Общая теория права: курс лекций: в 2 т. Т. II. М.: Юрид. лит., 1982. 360 с.
4. Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик
В.А. Теория государства и права в схемах и определениях: учеб. пособие. М.: Юристъ, 2002. 256 с.
5. Анахасян Р.Л. Соотношение и взаимосвязь инкорпорации с другими формами систематизации законодательства // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 1 (65). С. 55-58.
6. Общая теория права: курс лекций / под общ. ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. 544 с.
7. Баранов В.М. Систематизация и кодификация нормативно-правовых актов: лекция. Н. Новгород, 1998. 48 с.
8. Костюнина М. Обсуждение теоретических проблем кодификации советского законодательства // Ученые записки / Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства. М., 1969. Вып. 18. С. 200-205.
9. Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Рос. юстиция. 2008. № 2. С. 13-18.
10. Теория государства и права: учебник / отв. ред. А.И. Королев, Л.С. Явич. Л.: Изд-во ЛГУ, 1987. 520 [2] с.
11. Литягин Н.Н. Организационные предпосылки систематизации законодательства // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 29-36.
12. Захарова Н.Н. Систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990. 23 с.
13. Рыбаков В.А. Преемственность в праве и кодификация права // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 42-49.
14. Игнатьева И.А. Кодификация экологического законодательства: вопросы теории и практики // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 2007. № 5. С. 27-54.
15. Рахманина Т.Н. Кодификационный акт в системе нормативных актов Советского государства // Проблемы совершенствования советского законодательства: труды. М., 1979. Вып. 13. С. 16-
26.
16. Грищук В.К. История кодификации законодательства развитого социализма (на материалах Украинской ССР): авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1985. 19 с.
17. Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: Принципы и процедуры: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 167 с.
18. Систематизация хозяйственного законодательства / отв. ред. С.Н. Братусь. М.: Юрид. лит., 1971. 264 с.
19. Систематизация законодательства в Российской Федерации: монография / А.И. Абрамова [и др.]; под ред. А.С. Пи-голкина. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. 382 с.
20. Сидорчук И.П. Кодификация в советском правотворческом процессе: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Мн., 1989. 19 с.
21. Рахманина Т.Н. Новые формы и виды кодификации законодательства // Проблемы совершенствования советского законодательства: труды. М., 1987. Вып. 40. С. 15-25.
22. Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР: монография. М.: Наука, 1987. 150 [2] с.
23. Сильченко Н.В. Кодификационные акты и их типы // Советское государство и право. 1980. № 10. С. 122-126.
24. Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ: ред. от 29.06.2009 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301; Рос. газ. 2009. 1 июля.
25. Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3585.
26. Захаров В. Наводя должный порядок. Из опыта систематизации локальных нормативных актов // Хозяйство и право. 1987. № 5. С. 42-45.
27. Архипов С.И. Систематизация локальных норм советского права: дис. . канд. юрид. наук. Свердловск, 1987. 176 с.
28. Алиев А.М. Теоретические проблемы локального правового регулирования в современном российском праве: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2001. 157 с.
29. Кашанина Т.В. Корпоративное право (Право хозяйственных товариществ и обществ): учебник для вузов. М.: Нор-ма-Инфра-М, 1999. 815 с.
30. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2009. № 29. Ст. 3626.
31. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 47-55.
32. Таль Л.С. Очерки промышленного права. М.: Типография Г. Лисснера и Д. Совко, 1916. 127 с.
33. Трудовой кодекс РФ от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ: ред. от 25.11.2009 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; Рос. газ. 2009. 27 нояб.
34. Самигуллин В.К. Локальные нормы в советском праве: дис. . канд. юрид. наук. Свердловск, 1975. 170 с.
35. Хныкин Г.В. Правила внутреннего трудового распорядка // Законодательство: Право для бизнеса. 2005. № 12. С. 4653.
36. Ц^: http://www.nspu.net/ (дата обращения: 13.04.2008).
37. Ц^: http://www.mgsu.info/ (дата обращения: 13.04.2008).
