85XМеждународная научно-практическая конференция
УДК 342.8
Лолаева Альбина Славовна, Lolaeva Albina Slavovna
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права ФГБОУ ВО Горский государственный аграрный университет Gorskiy State Agrarian University
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
THE CONCEPT AND TYPES OF CONTROL OVER THE OBSERVANCE OF CITIZENS ' ELECTORAL RIGHTS
Аннотация. В статье рассматриваются понятие и виды контроля за соблюдением избирательных прав граждан. В статье освящены полномочия различных контролирующих органов. Особое внимание уделено деятельности ЦИК РФ и органов прокуратуры. Автор подчеркивает, что важно предотвращать нарушения, которые далеко не всегда являются намеренными. Учитывая это, государство со своей стороны стремиться оптимизировать отдельные процессы в ходе выборов, упростив тем самым задачу избирательных комиссий и контролирующих лиц (например, при помощи ГАС «Выборы»).
Ключевые слова, демократия, выборы, закон, избирательное право, избирательный процесс, электорат, публичная власть.
Abstract. The article deals with the concept and types of control over the observance of citizens ' electoral rights. The article highlights the powers of various regulatory bodies. Special attention is paid to the activities of the CEC of the Russian Federation and the Prosecutor's Office. The author emphasizes that it is important to prevent violations that are not always intentional. Taking this into account, the state, for its part, seeks to optimize individual processes during elections, thereby simplifying the task of election commissions and controlling persons (for example, with the help of GAS "Elections").
Key words. democracy, elections, law, electoral law, electoral process, electorate, public authority.
Регулирование избирательных правоотношений осуществляется посредством сложной системы нормативных актов, с учетом позиции
108
XМеждународная научно-практическая конференция Конституционного Суда РФ и постановлений Центральной избирательной
комиссии России (ЦИК). Однако одного законодательного регулирования
недостаточно для полного соблюдения избирательных прав.
В ходе избирательного процесса очень важно, чтобы каждый из его участников мог беспрепятственно реализовать свои права и осуществить предусмотренные законом обязанности.
При этом настоящее исследование направлено на анализ эффективности соблюдения прав именно избирателей как особо нуждающихся в таком контроле субъектов, с одной стороны, и как одного из основных субъектов, без участия которого выборы не могли бы состояться, с другой.
Действительно, как указывает Д.М. Худолей, в процессе выборов принимают участие две крупные группы субъектов избирательного процесса -это обязательные субъекты и факультативные. Обязательными субъектами являются избиратели, кандидаты, избирательные комиссии. Факультативными субъектами следует считать наблюдателей, представителей СМИ, доверенных лиц, представителей партий и кандидатов, сборщиков подписей и пр. лиц, содействующих избирательному процессу [1, с. 64].
Круг субъектов избирательного процесса довольно широк. При этом не все они обладают единым объемом прав, более того, отдельные из них вовне не имеют избирательных прав (например, избирательные комиссии, должностные лица). Максимальными избирательными правами обладают именно основные субъекты, среди которых, как мы указали, находятся избиратели. Вспомогательные субъекты обычно наделены лишь отдельными, единичными правами, реализуемыми на разных стадиях выборов [2, с. 60].
Такое распределение прав не является дискриминацией. При этом следует отметить, что широкий объем прав избирателей требует соответствующего контроля за их соблюдением [3, с. 346].
Проведение честных открытых выборов практически невозможно без организации надлежащего контроля за соблюдением прав избирателей на всех стадиях избирательного процесса. Как указывает Е.Н. Босова, правом на
XМеждународная научно-практическая конференция контроль выборов имеет довольно широкий круг субъектов, среди которых
кандидаты, избирательные комиссии и их члены, наблюдатели, избирательные
объединения и общественные организации, СМИ. Надзор за соблюдением
избирательного законодательства осуществляет прокуратура [4, с. 102].
Контроль соблюдения избирательных прав граждан - одна из основных функций управления в области избирательных правоотношений, осуществление которой направлено на выявление нарушений прав избирателей и устранение таких нарушений; контроль соблюдения избирательных прав распределяется на контроль государственный и общественный [5, с. 140].
Государственный контроль осуществляется государственными органами, наделенные соответствующими полномочиями.
Согласно положениям, ст. 21, 23 Федерального закона № 67 -ФЗ, ЦИК является федеральным органом власти, организующим проведения выборов и референдумов, а избирательные комиссии - органами власти субъектов Федерации (нижестоящие избирательные комиссии - органами в системе соответствующего субъекта). Статьей 24 указанного Закона прямо предусмотрена соответствующая задача избирательных комиссий муниципальных образований. Положение ч. 5 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [6] (далее - КоАП РФ) наделяет членов избирательных комиссий с правом решающего голоса полномочиями составлять протоколы о нарушениях избирательного законодательства, предусмотренных ст. ст. 5.3 - 5.5., 5.8 - 5.10, 5.12, 5.17 - 5.20, 5.47, 5.50, 5.56, 5.64 - 5.68.
Указанные правонарушения рассматриваются непосредственно избирательными комиссиями. Только в исключительных случаях ввиду особой общественной опасности нарушения, материалы могут передаваться в правоохранительные органы. Рассмотрение материалов о нарушениях надлежит осуществлять как в случае поступления в комиссию соответствующих обращений (жалоб, заявлений), так и при выявлении фактов нарушений членами комиссии [7, с. 229].
XМеждународная научно-практическая конференция По заявлениям заинтересованных лиц возбуждать административные
производства в отношении нарушителей законодательства о выборах
уполномочены органы полиции - за нарушения, предусмотренные ст. ст. 5.6,
5.10 - 5.12, 5.14 - 5.16, 5.22, 5.47, 5.49 КоАП РФ [8, с. 227].
Надзор органов прокуратуры за соблюдением избирательных прав
граждан также крайне важен. Как следует из Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации» [9], органы прокуратуры уполномочены
осуществлять надзор за исполнением законов, а также за соблюдением прав
граждан. В своей деятельности в отношении избирательного законодательства
прокурорские работники руководствуются, помимо федеральных законов, также
актами Генерального прокурора, постановлениями ЦИК и позицией КС РФ. При
рассмотрении заявления или жалобы сотрудники прокуратуры вправе
осуществить проверку, затребовать у избирательной комиссии необходимые для
проверки документы, при этом не вмешиваясь непосредственно в ход
избирательного процесса.
Нарушения прав избирателей могут быть выявлены как при работе с
материалами избирательных комиссий и с решениями органов власти по
вопросам проведения выборов, так и при личном присутствии прокурора на
заседаниях комиссии. При обнаружении нарушений избирательного
законодательства прокурор уполномочен применять меры реагирования,
установленные ст. 22, 27 Закона о прокуратуре. Кроме того, отдельные факты
нарушений могут быть основанием для обращения прокурора в суд, например, с
заявлением о защите избирательных прав граждан [10, с. 99].
Организация надзора прокуратуры за соблюдением прав избирателей
включает следующие этапы:
1) общие вопросы организации. На поднадзорной территории вне
зависимости от уровня выборов следует обеспечить особый режим работы,
рассмотрение обращений о нарушения в кратчайшие сроки, систематическое
оповещение о ходе выборов в вышестоящий орган прокуратуры;
XМеждународная научно-практическая конференция
2) действия в преддверии избирательной кампании. На подготовительной
стадии следует провести встречи с председателями избирательных комиссий, представителями СМИ, составить план мероприятий по обеспечению законности на выборах;
3) организация надзора в период избирательной кампании. Включает в себя надзор за законностью действий избирательных комиссий, за органами полиции, надзор за соблюдением законодательства о выборах всеми участниками;
4) действия по окончании кампании заключаются в анализе состояния законности в ходе выборов, в проведении координационных совещаний по итогам выборов с разбором основных групп нарушений.
К иным государственным органам, в той или иной мере осуществляющим контроль соблюдения избирательных прав, относятся также: 1) органы, уполномоченные в сфере печати и СМИ; 2) инспекторы Счетной палаты РФ; 3) суды.
Помимо государственного контроля, крайне важен контроль общества за отсутствием нарушений активного избирательного права. После принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [11] общественных контроль избирательного процесса принял четкие формы и стал одним из направлений обеспечения реализации прав и свобод граждан, развития гражданского правосознания (ст. 5).
Рассмотрим особенности деятельности отдельных субъектов общественного контроля. Наблюдатели (представители избирательного или общественного объединения, инициативной группы) выполняют очень важную задачу и наделены особыми правами по наблюдению за выборами.
К контролю на выборах допускаются также иностранные наблюдатели, представляющие иностранную организацию, имеющую право на осуществление наблюдения российских выборов.
Наблюдатели в ходе выборов вправе:
XМеждународная научно-практическая конференция
1) присутствовать в любое время внутри помещения для голосования
избирательного участка;
2) наблюдать за подсчетом голосов и за составлением избирательных документов;
3) знакомиться с любым из бюллетеней в ходе подсчета голосов, с протоколами комиссии и пр.;
4) вносить на рассмотрение председателя избиркома замечания и предложения;
5) делать копии документов избирательной комиссии;
6) обжаловать решения и действия избирательной комиссии в вышестоящую комиссии и в суд.
Действуют специальные Разъяснения порядка назначения наблюдателей субъектами общественного контроля [12, с. 64], которые были даны ЦИК для организации выборов Президента в 2018 г.
Как видим, полномочия наблюдателей обеспечивают возможность надлежащего контроля соблюдения прав избирателей. Нововведением президентской кампании в 2018 году стала отмена правила о назначении не более двух наблюдателей на один избирательный участок, о назначении конкретного гражданина наблюдателем только по одному участку.
Теперь наблюдатели вправе не только не сообщать заранее избирательной комиссии свои списки, но также перемещаться с одного участка на другой. Федеральным законом от 05.12.2017 г. № 374-Ф3 [13] Общественная палата России и региональные общественные палаты получили право назначать своих наблюдателей.
СМИ как один из субъектов общественного контроля вправе освещать избирательный процесс на всех стадиях. В день голосования их представители вправе находиться на участках с начала их работы и до получения протокола об итогах вышестоящей избирательной комиссией.
XМеждународная научно-практическая конференция
При освещении хода выборов на СМИ законом наложены специальные
правила о соблюдении правил предоставления эфирного времени и печатных площадей, установления единых тарифов для всех кандидатов и пр.
Говоря о роли общественного контроля в защите активного избирательного права нельзя забывать прежде всего об отдельных гражданах. В России любой гражданин вправе в той или иной мере осуществлять контроль соблюдения избирательных прав. Здесь важна активность граждан и их ответственность. Любой избиратель может внести свою лепту в контроль за организацией выборов, проверив за две недели до для голосования наличие своих данных в списках избирателей.
Кроме того, граждане вправе обращаться с жалобами (заявлениями, предложениями) в избирательные комиссии, а также в суд с жалобой на нарушение своего права избирателя [10, с. 99].
Помощь в организации выборов, помогающей исключить ошибки, описки, так называемый «человеческий фактор», избирательным комиссиям оказывает общая электронная система ГАС «Выборы», действующая в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2003 г. № 20-ФЗ [14].
В последние годы распространилась практика фиксации нарушений выборного законодательства в сети Интернет [15, с. 289].
Интернет-сервисы по сбору данных о нарушениях - агрегаторы, аккумулирующие сведения, имеющие самые разные источники с разной степенью достоверности. Это можно применять для осуществления контроля за законностью выборов, однако важно понимать, что не вся информация на сервисах размещается добросовестно. Велик риск попадания в выборку так называемых «фейковых» новостей.
Вместе с тем игнорировать данные сервисы нельзя, поскольку их существование - непреложный факт. Выходом является специальное создание государством и общественными организациями подобных сервисов для изучения общественного мнения и контроля нарушений в ходе выборов. Разумеется, для работы с полученными от пользователей данными требуется
XМеждународная научно-практическая конференция наличие высокой квалификации и специальных навыком, так как крайне важно
правильно интерпретировать информацию.
А.С. Лолаева приводит результаты оценки двух сервисов: «Карта нарушений на выборах» и «Карта сообщений». «Карта нарушений» работает по принципу размещения информации от любого пользователя, но проверяет их выборочно. «Карта сообщений» публикует информацию только зарегистрированных на данном портале участников [16, с. 73].
Автор указывает, что «оценка данных (Единый день голосования 2018 г.) показывает, что «Карта сообщений» из 1181 поступивших сообщений ко дню голосования проверила 977. Сообщения, получившие оценку «фейк» (иначе -недостоверные, сфальсифицированные) составили по информации сайта 62, 5 процента. «Карта нарушений» зафиксировала примерно сопоставимое количество сообщений. Эти факты показывают, что данные сервисов без предварительной верификации не могут быть использованы исследователями для построения каких-либо выводов» [17, с. 34].
Тем не менее, сам по себе электронный сервис сбора данных о фактах нарушений в ходе выборов - перспективный инструмент контроля. Необходимо только установить на законодательном уровне необходимые основные требования к их организации, в частности, установить, что:
1) они должны фиксировать информацию только от зарегистрированных участников контрольного проекта, чем будет исключена анонимность;
2) все поступающие сообщения должны быть в обязательном порядке проверены, и им дана оценка;
3) для официального использования данных таких сервисов государственными органами контроля надлежит обращаться только к сервисам, размещаемых на интернет-порталах, владельцами которых являются государственные органы и общественные организации.
Таким образом, граждане могут утрачивать доверие к институту выборов в результате нарушений их активного избирательного права. Поэтому важно предотвращать такие нарушения, которые далеко не всегда являются
XМеждународная научно-практическая конференция намеренными. Учитывая это, государство со своей стороны стремиться
оптимизировать отдельные процессы в ходе выборов, упростив тем самым
задачу избирательных комиссий и контролирующих лиц (например, при помощи
ГАС «Выборы»).
Библиографический список:
1. Худолей Д.М. Субъекты избирательного процесса // Вестник Пермского университета. 2014. № 4 (26). С. 67.
2. Тимофеев В.В. Бикчуров Р.Э. Субъекты избирательного процесса и их классификация // Марийский юридический вестник. 2016. № 3 (18). С. 60.
3. Лолаева А.С., Кучиев А.Х. Проблемы деятельности судов общей юрисдикции по защите избирательных прав граждан Российской Федерации // Научные труды студентов Горского Государственного аграрного университета «Студенческая наука - агропромышленному комплексу». Владикавказ, 2017. С. 346-349. - 0,25 п.л.
4. Босова Е.Н. Контроль на выборах: политико-правовой аспект // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2019. № 1. С. 102.
5. Богославский Е.А. Государственный контроль и надзор как форма реализации правовой политики // Современная научная мысль. 2015. № 1. С. 140.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон Рос. Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: (в ред. от 15 апреля 2020 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
7. Лолаева А.С., Хугаев Д.А. Конституционно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Научные труды студентов Горского Государственного аграрного университета «Студенческая наука - агропромышленному комплексу». Владикавказ, 2018. С. 229-231. - 0,2 п.л.
8. Лолаева А.С., Лохов Д.В. Защита избирательных прав граждан органами внутренних дел // Научные труды студентов Горского Государственного
XМеждународная научно-практическая конференция аграрного университета «Студенческая наука - агропромышленному
комплексу». Владикавказ, 2018. С. 227-229. - 0,2 п.л.
9. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-I (в ред. от 27 декабря 2020 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
10. Лолаева А.С. Электоральная активность граждан и способы ее повышения // Перспективы развития АПК в современных условиях: 3 -я международная научно-практическая конференция. 10-12 апреля 2012 г. Владикавказ, 2012. С. 99-102.
11. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон РФ от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ: (в ред. от 27 декабря 2018 г.) // Собр. законодательства РФ. 2014. № 30 (часть I). Ст. 4213.
12. О разъяснении порядка назначения наблюдателей субъектами общественного контроля при проведении выборов Президента Российской Федерации: постановление ЦИК РФ от 30 января 2018 г. № 134/1110-7 [Электронный ресурс]. Онлайн-версия правовой системы Гарант. URL: https://www.garant.ru/ (дата обращения: 30.12.2019).
13. О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»: федер. закон РФ от 5 декабря 2017 г. № 374-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2017. № 50 (часть III). Ст. 7545.
14. О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»: федер. закон РФ от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ: (в ред. от 29 мая 2019 г.) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 172.
15. Лолаева А.С., Хасиева Н.Г. Институт электронного голосования на выборах в Российской Федерации // Научные труды студентов Горского Государственного аграрного университета «Студенческая наука -агропромышленному комплексу». Выпуск 56. Часть 2. Владикавказ, 2019. С. 289-292.
16. Лолаева А.С. Правовое регулирование информационных технологий // Advances of science 2021: Proceedings of articles the VII International scientific
XМеждународная научно-практическая конференция conference. Czech Republic, Karlovy Vary - Russia, Moscow, February 27-28, 2021. С. 73-79.
17. Тюков Н.А. Информация о нарушениях избирательного законодательства в Российской Федерации в отражении интернет сервисов сбора данных: проблемы практического использования // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2019. № 1. С. 33 -34.
