CC BY
45
Мониторинг правоприменения в избирательной сфере и работа органов прокуратуры
Какителашвили М. М.1
Ключевые слова: выборы, законность, федерализм, избирательное законодательство, избирательная система, избирательный процесс, прокурор, правосознание избирателей, общественное мнение, политические партии, депутат.
Аннотация. Целью настоящей статьи является оценка состояния законности в сфере выборов и определение путей ее укрепления, а также совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о выборах.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в период 2000-2018 гг. в сфере выборов Президента РФ (2000, 2008,2012,2018 гг.), депутатов Государственной Думы РФ (2003,2007,2011, 2016 гг.), представительных (законодательных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормы избирательного законодательства, регулирующие проведение указанных выборов, а также практика их применения.
Методологией исследования являются общенаучные методы познания (диалектический, анализа и синтеза и др.), а также социологический, исторический, сравнительно-правовой, формально-правовой и др.
Статья содержит анализ федерального и регионального законодательства о выборах, на основе которого делается вывод о конъюнктурности изменений, вносимых в законодательства о выборах.
Результаты исследования. На основе анализа прокурорского надзора за исполнением законов о выборах (статистических данных, докладных записок прокуроров, актов прокурорского реагирования, анкетирования прокурорских работников и др.), судебной практики, а также опросов общественного мнения (данные ВЦИОМ, ФОМ и др.) выявлены проблемы в правоприменении, представлена классификация типичных нарушений, совершаемых в ходе избирательных кампаний, а также высказываются предложения законодательного и практического характера, направленные на обеспечение законности, повышение эффективности деятельности органов прокуратуры в указанной сфере.
В заключение делается вывод о необходимости конституционного закрепления избирательной системы, наделения прокуроров правом осуществлять надзор за исполнением законов избирательными комиссиями, а также формулируется вывод о том, что правосознание избирателей - ключевой элемент состояния законности в сфере выборов.
DOI: 10.21681/2226-0692-2018-3-16-26 1. Введение
соответствии с Конституцией Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 3).
Особую актуальность приобретает проблема формирования правосознания участников избирательного процесса, так как от него зависит соблюдение законодательства о выборах [19].
Согласно социологическим исследованиям, большинство граждан не считают выборы выражением власти народа. Так, проведенные Аналитическим центром Юрия Левады (далее - Левада-центр) исследования показали, что интерес россиян к выборам, начиная с 2003 г. по настоящее время, постоянно снижался2.
2 URL: https://www.levada.ru/2011/12/09/bolshe-poloviny-rossiyan-schitayut-vybory-imitatsiej/; https://www.levada.ru/2016/10/03/
По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (далее - ВЦИОМ) 50% респондентов считают выборы важным, а 46% не важным событием (июнь 2016 г.)3.
Анализ данных о явке избирателей свидетельствует о том, что интерес к выборам у населения невелик: в 2003 г. в голосовании по выборам Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее - Государственная Дума) приняло участие более 60 млн человек4 (выборы проходили по пропорциональной избирательной системе), в 2016 г. в голосовании приняло участие
rezultaty-vyborov-ne-zainteresovali-grazhdan/ (дата обращения
06.04.2018).
3 URL: https://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=1083&q_ id=75223&date=26.06.2016 (дата обращения 06.04.2018).
4 URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/region/izbirkom?ac tion=show&root=1&tvd=100100095621&vrn=100100095619®ion=0& global=1&sub_region=0&prver=0&pronetvd=0&vibid=100100095621&ty pe=233 (дата обращения 25.03.2018).
1 Какителашвили Михаил Михайлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного сотрудничества в сфере прокурорской деятельности Университета прокуратуры Российской Федерации, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: mmk2010@yandex.ru
более 52 млн граждан5 (половина депутатов избиралась по пропорциональной избирательной системе, другая по одномандатным избирательным округам).
Неучастие граждан в выборах, как нам представляется, связано с недоверием к процедуре (законности) их проведения.
Например, по поданным Левада-центр 35% не совсем доверяют Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - ЦИК РФ) и российской системе избирательных комиссий (август 2016 г.)6. По данным Исследовательского холдинга «Ромир» (далее -РОМИР) 50% респондентов не верит в возможность честных выборов (февраль 2012 г.)7. Выборы депутатов Государственной Думы шестого созыва были отмечены во многих российских городах митингами и акциями, на которых ставились под сомнение их легитимность и деятельность избирательных комиссий. Граждане требовали от компетентных органов привлечь к ответственности лиц, виновных в фальсификации выборов8.
Не случайно одной из причин «цветных революций» в ряде стран Содружества Независимых Государств явилась потеря доверия общества к законности проведения выборов [15].
Начиная с 2000 г. выборы Президента РФ отличала высокая явка избирателей - более 70 млн9. Вместе с тем, важным индикатором вовлеченности граждан в избирательный процесс является поддержка гражданами кандидатов на выборные должности посредством пожертвований в избирательные фонды [16].
Формирование правового легитимного государства возможно только посредством соблюдения законности при организации и проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
Поэтому, представляется актуальным провести анализ законодательства и правоприменения в избирательной сфере и выработать предложения, направленные на обеспечения законности проведения выборов в Российской Федерации.
В рамках настоящей статьи рассматриваются правоотношения в сфере выборов сложившиеся в период 2000-2018 гг. Выбор указанных временных рамок исследования обусловлен тем, что по мнению автора, с 2000 г. начался новейший этап развития российской избирательной системы [10]. Так, например, в начале 2000-х были приняты базовые федеральные законы «О политических партиях» от 11.07.2001 № 95-ФЗ10 (далее - Закон о партиях) и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-
5 URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/region/izbirkom?act ion=show&root=1&tvd=100100067795854&vrn=100100067795849®io n=0&global=1&sub_region=0&prver=0&pronetvd=0&vibid=10010006779 5854&type=233 (дата обращения 06.04.2018).
6 URL: https://www.levada.ru/2016/08/22/rossiyane-stali-bolshe-doveryat-izbiratelnoj-sisteme/ (дата обращения 06.04.2018).
7 URL: http://romir.ru/studies/315_1331064000/ (дата обращения 06.04.2018).
8 См.: Российская газета. от 16 дек. 2011 г.
9 URL: http://www.cikrf.ru/analog/prezidentskiye-vybory-2018/ itogi-golosovaniya/ (дата обращения:06.04.2018).
10 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
ской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ11 (далее - Закон об основных гарантиях избирательных прав).
2. Особенности законодательного регулирования выборов на федеральном и региональном уровне
Конституция РФ подробно избирательную систему не регламентирует12. При этом установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «н» части 1 ст. 72 Конституции РФ). В ст. 77 Конституции РФ (ч. 1) указывается, что система государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такими законами являются Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Закон об основных гарантиях избирательных прав.
Сравнение избирательных законов субъектов Российской Федерации с федеральными законами позволяет сделать вывод, что в большинстве своем региональные законы дублируют нормы федерального законодательства. Как нам представляется, избрание органов государственной власти, исходя из норм Конституции РФ (ст. 72), должно регламентироваться Российской Федерацией и ее субъектами совместно.
Одной из проблем законодательства о выборах является нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, чрезмерная концентрация властных полномочий у Федерации [21].
По мнению Н.В. Витрука, отношения, связанные с содержанием избирательного права граждан и избирательной системой в целом по выборам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в их полном объеме составляют предмет правового регулирования самих субъектов Российской Федерации13.
Как нам представляется, федеральный законодатель фактически лишает субъекты Российской Федерации возможности участвовать в законодательной регламентации процедуры избрания органов государственной власти и местного самоуправления. Региональное регулирование избирательного процесса осуществляется по остаточному принципу.
Так, по инициативе именно федеральных органов, а не субъектов Федерации (региональных парламентов), институт избирательного залога вводился, ограничи-
11 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
12 Стоит отметить, что во всех Конституциях СССР и РСФСР, в отличие от Конституции РФ 1993 г., содержалась отдельная глава, посвященная избирательной системе.
13 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 № 12-П // СЗ РФ.1998. № 18. Ст. 2063.
вался и, наконец-то, остался на усмотрение самих субъектов Российской Федерации.
Соглашаясь с позицией профессора С.А. Авакьяна о том, что нельзя полностью «отдавать на откуп» субъектам Российской Федерации правовое регулирование выборов [1], заметим при этом, что региональный законодатель вправе и должен регулировать часть отношений в данной сфере.
Приведем еще примеры, по нашему мнению, вмешательство Российской Федерации в компетенцию ее субъектов в сфере избирательного законодательства. Так, выборы глав субъектов Российской Федерации проходили в период с 1991 г. с перерывом на 2005-2011 гг.
В 2004 г. по инициативе Президента России В.В. Путина был изменен порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которых стали утверждать в должности решениями законодательных органов по предложению Президента РФ.
Социологические опросы всегда показывали, что большинство россиян хотели бы сами выбирать руководителей своих регионов14. Так, например, проведенный в июне 2011 г. Фондом общественного мнения (далее - ФОМ) опрос про отношение к установленному порядку назначения губернаторов показал, что 40% он не устраивает15.
На заданный ВЦИОМ вопрос (июнь 2009 г.) «Как Вы думаете, с какой целью были отменены прямые выборы губернаторов населением региона?» более половины опрошенных не смогли ответить16.
В своем Постановлении от 18.01.1996 № 2-П17 Конституционный Суд РФ признал порядок избрания главы администрации Законодательным Собранием Алтайского края не соответствующим Конституции РФ, указав, что «Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах».
Однако в Постановлении от 21.12.2005 № 13-П18 Конституционный Суд РФ нашел легитимным новый порядок приведения к должности главы субъекта Федерации, мотивировав: «федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц».
В 2012 г. по инициативе Президента России Д.А. Медведева был принят федеральный закон, предусматривающий возвращение прямых выборов глав ре-
гионов. А уже в 2013 г. по инициативе вновь избранного Президента РФ В.В. Путина в закон были внесены поправки, дающие субъектам Федерации право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам.
Таким образом, по инициативе федеральных органов, а не субъектов Федерации (региональных парламентов), институт выборов глав субъектов вводился, ограничивался и, наконец-то, остался на усмотрение самих субъектов. На наш взгляд, данный вопрос должен находиться в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не насаждаться сверху. Полагаем, что в федеративном государстве (образованном на договорной, союзной основе) навязывание федеральной властью порядка избрания глав субъектов Федерации в принципе неверно [17].
Отсутствие согласованной позиции Российской Федерации с ее субъектами по вопросам организации и проведения выборов приводит к несовершенству избирательного законодательства. Так, например, федеральный законодатель установил единый день голосования -второе воскресенье сентября19, при том, что большинство членов избирательных комиссий - учителя средних школ, и сентябрь для них труднейший месяц учебного года. Установление единого дня голосования в сентябре поддерживают не более 13% респондентов (ВЦИОМ, сентябрь 2013 г.)20.
По инициативе членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ был принят Федеральный закон от 02.11.2013 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»21. Внесенные в Закон об основных гарантиях избирательных прав изменения снизили число депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ, избираемых по партийным спискам, с 50 до 25 процентов. При этом данное положение не распространяется на выборы депутатов Московской городской Думы и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которые могут быть сформированы полностью по мажоритарной избирательной системе22.
Укрепление федерализма не должно означать централизацию властных полномочий у Федерации за счет ущемления полномочий ее субъектов. У субъектов Российской Федерации отняли еще один существенный элемент - право самостоятельно регулировать отношения, связанные с избранием органов государственной власти субъектов. Федеральный центр фактически ограничил право субъектов Федерации самостоятельно решать, по какой избирательной системе избирать свой региональный парламент.
14 URL: http://fom.ru/Politika/10043 (дата обращения:06.04.2018).
15 Фонд общественного мнения URL: http://fom.ru/Politika/10092 (дата обращения:06.04.2018).
16 URL: https://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=617&q_ id=44589&date=06.09.2009 (дата обращения:06.04.2018).
17 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
18 СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
19 П. 1 ст. 8 Закона об основных гарантиях избирательных прав.
20 URL: https://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=928&q_ id=64067&date=22.09.2013(дата обращения 06.04.2018). https://wciom. ru/zh/print_q.php?s_id=928&q_id=64068&date=22.09.2013 (дата обращения 06.04.2018).
21 СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5642.
22 Конституционный Суд РФ счел положения столичного избирательного законодательства не противоречащими Основному Закону страны. Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2014 № 1565-О.
Другой существенной проблемой избирательного законодательства является противоречие регионального законодательства федеральному. Необходимо отметить, что речь идет не о юридико-технических ошибках или несвоевременным приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством, а о политическом характере данных противоречий [6].
Так, например, в ряде конституций субъектов Российской Федерации содержатся нормы, нарушающие конституционные основы равенства при избрании на пост высших должностных лиц субъектов Российской Федерации требованиями обязательного знания второго государственного языка - по сути, вводится «языковой ценз».
Так, согласно ст. 86 Конституции Республики Башкортостан, глава Республики «обязан владеть государственными языками Республики Башкортостан», то есть русским и башкирским.
В конституциях республик Татарстан (ст. 93), Коми (ст. 82), Марий Эл (ст. 78), Чувашской Республики (ст. 71), республик Бурятия (ст. 73), Саха (Якутия) (ст. 71) действуют нормы, указывающие на обязанность принесения присяги лицами, избранными на должность главы субъекта Российской Федерации, на двух государственных языках этих республик.
Вопрос о знании языков кандидатами на выборах Президента Республики Татарстан23 поднимался еще в 2001 году. В Конституции республики указано, что президентом может быть избран гражданин, «владеющий государственными языками». Знание языков предусматривает и имеющий силу федерального закона договор о разграничении полномочий между Татарстаном и Российской Федерации. Действовавший в тот период закон «О выборах президента Татарстана» был оспорен в суде, и положение, обязывающее президента знать оба языка, было отменено, однако норма осталась в Конституции республики. В 2015 г. состоялись выборы главы Республики Татарстан. Указанные нормы послужили основанием инициации проверок знания татарского языка выдвинутых кандидатов на должность главы республики24.
Указанные положения конституций республик напрямую входят в противоречие с Конституцией РФ, и в данном случае федеральное вмешательство просто необходимо.
Для урегулирования отношений в сфере выборов представляется целесообразным внести изменения в
23 Татарстан - единственный субъект Федерации, который в нарушение Федерального закона от 28.12.2010 № 406-ФЗ, в наименовании должности главы республики содержит слово «Президент».
24 По утверждению начальника правового управления Государственного Совета Татарстана (далее - Госсовет) А. Ощепкова: «Безусловная обязанность всех кандидатов и государственных органов - соблюдение федерального закона и конституции Татарстана». Спикер Госсовета Ф. Мухаметшин посчитал, что высшее должностное лицо Татарстана представляет не только «свою республику», но и вторую по численности национальность РФ - татар». Вице-спикер Госсовета Ю. Камалтынов предположил, что ЦИК республики может провести процедуру определения степени владения языком, если у комиссии или избирателей возникают сомнения в языковых компетенциях кандидатов. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2763911 (дата обраще-ния:06.04.2018).
Конституцию РФ путем дополнения ее отдельной главой «Избирательная система», а также принять «Основы законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах».
3. Перманентное реформирование избирательного законодательства
Как показывает анализ российского избирательного законодательства, оно развивалось хаотично, а вероятнее всего - под влиянием сиюминутной политической конъюнктуры.
Так, например, Закон об основных гарантиях избирательных прав был принят в 2002 году. С тех пор более 90 (!) раз в него вносились изменения, касающиеся всех стадий избирательного процесса: упразднялись целые институты избирательного права (избирательный залог), некоторые из них вводились, а затем отменялись (графа «против всех»), в целом менялась система избрания высших должностных лиц и др. Причем неоднократно, в один день, принимались по два закона о внесении изменений в Закон об основных гарантиях25, а 2 мая 2012 г. было принято сразу три федеральных закона (№ 40-ФЗ, № 41-ФЗ, № 157-ФЗ), которыми вносились изменения в Закон об основных гарантиях избирательных прав.
Регулярно принимаются законы о выборах депутатов Государственной Думы и представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, в период с выборов депутатов Государственной Думы первого созыва по настоящее время было принято пять федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы.
Важным фактором реализации избирательного законодательства, влияющим на состояние законности в сфере выборов, является правосознание участников избирательного процесса. Постоянные изменения законодательства отрицательно влияют на правосознание граждан. Массовая неосведомленность граждан о правах избирателей, кандидатов, об организации и порядке проведения выборов, о деятельности избирательных комиссий представляет серьезную угрозу соблюдению прав и законных интересов личности, а также обществу в целом [20].
По данным проведенных социологических опросов, граждане не всегда поддерживали вводимые в законодательство изменения. Так, например, по данным ФОМ две трети опрошенных считают, что графа «против всех» в избирательных бюллетенях нужна (январь 2014 г.)26.
Опрос, проведенный ВЦИОМ в ноябре 2008 г., об отношении к введенной пропорциональной системе выборов в Государственную Думу без одномандатных округов показал, что 38% из числа опрошенных одобря-
25 См.: Федеральные законы от 12.07.2006 № 106-ФЗ, от 12.07.2006 № 107-ФЗ, от 24.07.2007 № 211-ФЗ, от 24.07.2007 № 214-ФЗ от 25.12.2008 № 274-ФЗ, от 25.12.2008 № 281-ФЗ, от 19.07.2009 № 196-ФЗ, от 19.07.2009 № 203-ФЗ, от 25.07.2011 № 262-ФЗ, от 25.07.2011 № 263-ФЗ, от 05.05.2014 № 94-ФЗ, от 05.05.2014 № 95-ФЗ, от 05.10.2015 № 285-ФЗ, от 05.10.2015 № 287-ФЗ, от 09.03.2016 № 65-ФЗ, от 09.03.2016 № 66-ФЗ, от 28.12.2016 № 474-ФЗ, от 28.12.2016 № 505-ФЗ.
26 URL: http://fom.ru/Politika/11312 (дата обращения:06.04.2018).
ют, 28% - не одобряют такую избирательную систему, а 34% - затруднились в ответе27.
На вопрос, заданный в декабре 2012 г., «Поддерживаете ли Вы предложение перейти к формированию Думы из депутатов, избираемых исключительно по одномандатным округам», ответы распределились следующим образом: «скорее да» - 28%, «скорее нет» - 18, а затруднилось в ответе - 54% (октябрь 2012 г.)28.
По данным ФОМ, в апреле 2013 г. одобряли смешанную избирательную систему выборов в Государственную Думу 38% респондентов, не одобряли - 13%29.
Исходя из результатов социологических исследований, более половины из числа опрашиваемых, не понимали основы избирательных систем.
Каждый новый срок избрания Президента РФ знаменовался новым этапом реформирования российской избирательной системы. Так, например, в 2004 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина были внесены изменения в действующее законодательство, направленные на увеличение роли крупных (парламентских) политических партий в системе формирования органов государственной власти. Изменения, внесенные в Закон о партиях, предусматривали увеличение минимально необходимого числа членов партии для ее регистрации с 10 до 50 тыс. человек и минимальной численности региональных отделений со 100 до 500, как минимум в половине субъектов Федерации, и 250 членов - в остальных регионах. Во второй половине 2008 г. начался активный процесс укрупнения партий путем их преобразований и объединений. Их количество существенно сократилось, осталось 6 партий.
По инициативе Президента РФ Д.А. Медведева в апреле 2009 г. были приняты новые изменения в Закон о партиях, направленные на поэтапное снижение минимальной численности членов политических партий (с 50 тыс. до 500 человек).По состоянию на октябрь 2017 г. зарегистрировано 67 политических партий30.
Нормы о выборах в органы местного самоуправления, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации31, практически полностью дублируют нормы Закона об основных гарантиях избирательных прав.
С 2014 г. на местном уровне наметилась тенденция к замене прямых выборов мэров городов избранием их представительным органом муниципального образования32.
27 URL: https://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=578&q_ id=41501&date=02.11.2008 (дата обращения 06.04.2018).
28 URL: https://wciom.ru/zh/print_q.php?s_id=871&q_ id=60827&date=07.10.2012 (дата обращения 06.04.2018).
29 UR:http://fom.ru/Politika/10884 (дата обращения 06.04.2018).
30 URL: http://minjust.ru/nko/gosreg/partii/spisok (дата обращения: 06.04.2018).
31 См., например: Закон Московской области от 04.06.2013 № 46/2013-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области», Областной закон Ленинградской области от 15.03.2012 № 20-оз «О муниципальных выборах в Ленинградской области», Закон Архангельской области от 08.11.2006 № 268-13-ОЗ «О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области», Закон Пензенской области от 26.02.2006 № 976-ЗПО «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области по одномандатным избирательным округам» и др.
32 По состоянию на апрель 2018 г. выборы мэров сохранились
только в 7 из 80 российских региональных центров. Это Новосибирск,
Хабаровск, Томск, Кемерово, Анадырь, Абакан и Якутск.
Так, в апреле 2018 г., несмотря на протесты граждан, Законодательное Собрание Свердловской области приняло законопроект об отмене прямых выборов мэра Екатеринбурга33.
Нестабильность избирательного законодательства создает и нестабильность избирательной системы, осложняя избирательный процесс его участникам (политическим партиям, избирательным комиссиям и др.)34.
Изменения избирательного законодательства на федеральном уровне требуют постоянного приведения законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством.
В частности, прокурорами всех уровней выявляются незаконные правовые акты в сфере выборов. Так, с 2010 г. по 2016 г. было выявлено более 15 тыс. таких правовых актов.
Всего в сфере выборов по подсчетам Председателя ЦИК РФ (2007-2016 гг.) В.Е. Чурова насчитывается более 400 законов35.
Таким образом, избирательное законодательство как на федеральном, так и на региональном уровнях характеризуется громоздкостью и излишним дублированием норм.
В связи с этим все чаще звучат предложения о необходимости принятия на федеральном уровне единого Избирательного кодекса РФ, призванного сбалансировать избирательное законодательство [22].
На постсоветском пространстве кодификация избирательного законодательства проведена в Республиках Азербайджан (2013 г.), Армения (1999 г.), Беларусь (2000 г.), Туркменистан (2013 г.). Однако проводить параллели между российским и законодательством вышеуказанных государств полагаем некорректным. Россия имеет сложную форму государственного устройства -федеративную, а Азербайджан, Армения, Беларусь, Туркменистан - унитарную.
Противники принятия Избирательного кодекса РФ [2; 7], в частности, С.В. Громыко, М.М. Курячая, указывают, что избирательный кодекс по своей природе не может быть единым отраслевым кодификационным актом [9].
В отношении целесообразности принятия избирательных кодексов субъектов Российской Федерации мнения ученых разделились, хотя по состоянию на март 2018 г. избирательные кодексы приняты в 28 субъектах Российской Федерации36.
33 https://www.kommersant.ru/doc/3578818 (дата обращения 06.04.2018).
34 Данный вывод нашел отражение в отчете Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за выборами депутатов Государственной Думы 2016 г. URL: https://www.osce.org/ru/odihr/ elections/290006?download=true (дата обращения 06.04.2018).
35 См.: Доклад председателя ЦИК РФ В.Е. Чурова на Президиуме Российской академии наук 13 октября 2009 г. // Журнал о выборах. 2009. № 4-5. С. 6.
36 В Республиках Адыгея, Башкортостан, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Алтайском, Забайкальском, Краснодарском, Приморском, Хабаровском краях, Амурской, Белгородской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Ивановской, Кемеровской, Костромской, Омской, Орловской, Псковской, Сахалинской, Свердловской, Твер-
Одни исследователи считают, что кодификация избирательного законодательства субъектов Российской Федерации способствует стабилизации и гармонизации регионального законодательства, постепенному снижению темпов принятия новых региональных законов при одновременном увеличении законов о поправках к действующим законам [8]. Другие, напротив, придерживаются мнения, что принятие кодексов, особенно по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - исключительная прерогатива федерального законодателя [3].
Полагаем нецелесообразным принятие единого Избирательного Кодекса РФ, поскольку это, может неоправданно ограничить права субъектов Российской Федерации в вопросах правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Кодификация избирательного законодательства субъектов Российской Федерации не только соответствует требованиям ст.ст. 71, 72, 73 Конституции РФ, но и в целом способствует гармонизации федерального и регионального законодательства субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, абсолютизация права в качестве основного и единственного регулятора общественной жизни приводит порой к полному замещению морально-нравственных требований регулятивными и охранительными нормами законодательного акта. В российском обществе распространено мнение, что только закон может и должен решить любую проблему [23].
В этой связи показательно, что наблюдатели БДИПЧ/ОБСЕ оценили выборы в России как «свободные, но несправедливые»37. Российское законодательство не содержит принцип проведения справедливых выборов.
Представляется, что реализация конституционного принципа поддержания доверия к выборам предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, предоставление гражданам, кандидатам на выборные должности, политическим партиям временных и иных возможностей для адаптации к изменившимся нормативным условиям. Внесение произвольных изменений в избирательное законодательство недопустимо.
4. Состояние законности в сфере выборов и прокурорский надзор
Как показывают результаты опросов в 2005-2018 гг., среди россиян велико недоверие к действующей избирательной системе. Так, например, по данным ФОМ, свыше половины россиян (55%) полагают, что результаты выборов не отражают мнения народа. По поводу парламентских и президентских выборов преобладает
ской, Тюменской областях, городе Москве и Ханты-Мансийском автономном округе.
37 URL: https://www.osce.org/ru/odihr/elections/
russia/21482?download=true (дата обращения 06.04.2018).
та точка зрения, что они будут нечестными: так думают
38
соответственно 51% и 44% опрошенных (июль 2005 г.) .
Другого мнения придерживаются прокурорские работники. Так, проведенное в марте 2018 г. анкетирование слушателей факультета повышения квалификации и профессиональной переподготовки Университета прокуратуры РФ, показал, что большинство прокурорских работников оценивают современное состояние законности в сфере выборов как удовлетворительное39.
Ангажированность средств массовой информации, предвзятость избирательных комиссий и правоохранительных органов, использование административного ресурса, незаконное финансирование избирательных кампаний, подкуп избирателей, фальсификация избирательных документов и итогов голосования, «грязные» избирательные технологии - негативные явления, в значительной мере сопровождающие современный избирательный процесс.
Конечно же, нарушения избирательного законодательства допускают практически все участники избирательного процесса: кандидаты, политические партии и избирательные объединения, выдвинувшие кандидатов, органы государственной власти и местного самоуправления, наблюдатели на выборах, средства массовой информации и др.
Несмотря на то, что количество нарушений законов, выявляемых прокурорами в сфере избирательных прав, снижается (в 2010 г. - 7 619, в 2017 г. - 3 053), оно остается стабильно высоким [18].
Типичными нарушениями законов в сфере выборов, выявляемыми прокурорами, являются: принятие незаконных правовых актов о выборах; при назначении выборов; при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей; образовании избирательных округов и избирательных участков; при выдвижении и регистрации кандидатов на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; при осуществлении предвыборной агитации при проведении голосования, установлении результатов выборов, их опубликовании, при финансировании выборов [14].
Выявленные в ходе избирательной кампании нарушения законодательства, по мнению прокуроров, не могли повлиять на легитимность прошедших выборов40.
Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, выявленные прокурорами нарушения законодательства в марте 2018 г. не оказали влияние на результаты выборов Президента РФ41.
38 URL: https://bd.fom.ru/report/cat/az/%F7/remembrance_future/ prognoz_i_ozhidaniya/dd052822 (дата обращения: 06.04.2018).
39 Среди опрошенных были заместители прокуроров районов, городов, старшие помощники прокуроров субъектов РФ ответственные за взаимодействие с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Всего проанализировано 84 анкеты.
40 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2012 год: информ.-аналитич. записка / под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2013. С. 58.
41 URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1349086/ (дата обращения 06.04.2018).
Вместе с тем вызывает озабоченность правомерность деятельности ряда избирательных комиссий, организовавших проведение выборов. Например, в 2016 г. Генеральная прокуратура РФ вынуждена была оперативно вмешаться в избирательный процесс и внести представление об устранении нарушений закона председателю Санкт-Петербургской избирательной комиссии42.
Именно нарушения со стороны избирательных комиссий наиболее негативно влияют на состояние законности в данной сфере и могут подрывать легитимность выборных органов. Многие эксперты справедливо указывают на необходимость усиления общественного контроля за избирательными комиссиями [12].
К сожалению, нарушения действующего законодательства в деятельности избирательных комиссий весьма распространены.
Так, например, по утверждению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: «Общий знаменатель подавляющего большинства обращений граждан в связи с нарушением их избирательных прав - плохая, а порой и политически ангажированная работа территориальных и участковых избирательных комиссий»43.
В итоговом отчете Миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ отмечается, что выборы в Государственную Думу 2016 г. были организованы ЦИК РФ прозрачно, в то время как действиям ряда нижестоящих комиссий недоставало беспристрастности и независимости, что подрывает общественное доверие к беспристрастности избирательных комиссий44.
Некоторые эксперты прямо указывают на имеющиеся системные нарушения со стороны избирательных комиссий различного уровня.
Безусловно, ситуация в данной сфере имеет положительную динамику, и в настоящее время однозначно утверждать об «ангажированности» работы избирательных комиссий было бы опрометчиво. Тем не менее, например, по итогам работы «Горячей линии» ЦИК РФ в период с 7 по 13 сентября 2015 года (выборы проходили в 83 субъектах Российской Федерации) из поступивших обращений 30% содержали критические замечания в адрес организаторов выборов45.
О нарушениях со стороны избирательных комиссий свидетельствуют и отмененные решения избирательных комиссий вышестоящими комиссиями или судом46.
42 URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1126300/ (дата обращения 06.04.2018).
43 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина за 2009 г. // Рос. газ. 2010. 28 мая.
44 URL: https://www.osce.org/ru/odihr/ elections/290006?download=true (дата обращения 06.04.2018).
45 URL: http://www.cikrf.ru/news/cec/2015/09/14/04.html (дата обращения 06.04.2018).
46 См, например: Определение Верховного Суда РФ от 07.09.2015
№ 6-АПГ15-28 Об отмене постановления избирательной комиссии о
регистрации кандидатов в депутаты органа представительной вла-
сти субъекта РФ; Определение Верховного Суда РФ от 07.09.2015 № 57-АПГ15-6 Об отмене постановлений избирательной комиссии об отказе в регистрации в качестве кандидатов в депутаты. Определение Верховного Суда РФ от 04.09.2015 № 6-АПГ15-27 Об отмене постановления избирательной комиссии о регистрации списка кандидатов в депутаты представительного органа субъекта РФ и исключении из числа кандидатов и др.
Обращает на себя внимание особая социальная значимость многих решений избирательных комиссий [11].
Приведем характерный пример. На выборах в городское собрание г. Чебоксары 14.09.2015 Центральная избирательная комиссия Республики Чувашия неправомерно отказала региональному отделению политической партии «Патриоты России» в регистрации списка кандидатов в депутаты. То есть, многие граждане были лишены пассивного и активного избирательного права. Только Постановлением ЦИКРФ от 04.09.2015 № 305/1752-6 незаконное решение было отменено, а указанный список был восстановлен на выборах47.
В таких условиях, несмотря на то что избирательные комиссии призваны быть независимым органом, очевидно, что объективный контроль (надзор) за избирательными комиссиями необходим.
Практика свидетельствует о том, что прокуроры осуществляют надзор за законностью правовых актов, издаваемых избирательными комиссиями [13]. Вместе с тем, ни в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-148 (далее - Закон о прокуратуре), ни в Законе об основных гарантиях избирательных прав избирательные комиссии среди объектов прокурорского надзора напрямую не указаны.
Научная дискуссия о допустимости и пределах прокурорского надзора за избирательными комиссиями выявила интерес многих авторов к данной проблематике. По мнению ряда авторов, ввиду отсутствия у российской прокуратуры возможности осуществлять непосредственный надзор за исполнением законов избирательными комиссиями различных уровней, особое значение для достижения возложенных на нее задач приобретает взаимодействие с этими органами [4].
В ходе проведенного в 2012 [5] и 2018 г.49 анкетирования прокурорские работники указывали на необходимость осуществления прокурорского надзора за избирательными комиссиями всех уровней.
В настоящее время в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав действуют следующие избирательные комиссии: ЦИК РФ; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии.
ЦИК РФ является федеральным государственным органом (п. 1 ст. 11 Закона об основных гарантиях избирательных прав). В свою очередь, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации - государственные органы субъектов Российской Федерации, организующие подготовку и проведение выборов.
47 URL: http://www.cikrf.ru/law/decree_of_cec/2015/09/04/305-1752-6.html (дата обращения 06.04.2018).
48 СЗ РФ.1995. № 47. Ст. 4472.
49 Анкетирование проводилось в марте 2018 г. на факультете повышения квалификации и профессиональной переподготовки Академии Генеральной прокуратуры РФ. Среди опрошенных были заместители прокуроров районов, городов, старшие помощники прокуроров субъектов РФ ответственные за взаимодействие с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Всего проанализировано 84 анкеты.
Все избирательные комиссии функционируют на постоянной основе и являются юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно.
Анализ действующего законодательства о выборах субъектов Российской Федерации показал, что во всех регионах избирательные комиссии субъектов Российской Федерации имеют статус государственных органов власти, в большинстве субъектов Российской Федерации действуют свои специальные законы, регламентирующие деятельность региональных избирательных комиссий. В отдельных субъектах Российской Федерации приняты специальные законы об избирательных комиссиях субъектов Федерации, регламентирующие систему и статус территориальных и муниципальных избирательный комиссий50.
Статус избирательной комиссии субъекта Российской Федерации как органа государственной власти субъекта определен в региональных законах. При этом установлена возможность для членов избирательных комиссий работать на постоянной (штатной) основе и являться государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что пункт 7 ст. 3 Закона об основных гарантиях избирательных прав запрещает вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.
При этом законодатель наделяет прокурора правом давать согласие на привлечение к административной ответственности членов избирательной комиссии с правом решающего голоса (п. 18. ст. 29 Закона об основных гарантиях).
Законодательство ряда субъектов Российской Федерации наделяет избирательные комиссии, как это предусматривается, например, в г. Москве, правом принимать нормативные акты в форме решений Городской комиссии, которые обязательны не только для органов исполнительной власти города Москвы, органов местного самоуправления, государственных учреждений, но и для федеральных органов исполнительной власти51.
Избирательные комиссии всех уровней активно принимают различные подзаконные акты по вопросам своей деятельности, участвуют иным образом в процессе создания норм права52.
Существенный вклад в обеспечение законности в деятельности избирательных комиссий вносит суд. Однако судебный контроль за процессом выборов в Рос-
50 Такие законы приняты, например: в республиках Дагестан, Калмыкия, Коми; Ставропольском крае; Архангельской, Волгоградской, Ивановской, Иркутской, Кировской, Курганской, Липецкой, Магаданской, Мурманской, Новгородской, Новосибирской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Ростовской, Саратовской, Сахалинской, Смоленской, Томской, Тульской, Ульяновской, Челябинской областях; Еврейской автономной области; Ненецком, Ханты-Мансийском, Чукотском, Ямало-Ненецком автономных округах.
51 П. 2 ст. 6 Закона города Москвы «О Московской городской избирательной комиссии» от 23.04.2003 № 23.
52 На сегодняшний день 59 региональных избирательных ко-
миссий имеют право вносить проекты законов на рассмотрение за-
конодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
сии явно недостаточен, необходим действенный, беспристрастный, основанный на принципе верховенства права надзор за избирательными комиссиями.
Прокурорский надзор и судебный контроль - две взаимосвязанные, органично дополняющие друг друга составляющие обеспечения законности в сфере выборов. Так, например, Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ53 наделяет прокурора правом обращаться в суд по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (глава 24).
Таким образом, представляется, что прокурорский надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, подразумевает и надзор за исполнением законов избирательными комиссиями. И хотя в действующем Законе о прокуратуре в числе объектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, избирательные комиссии напрямую не названы, они в полной мере являются объектами надзора как органы государственной власти субъектов Российской Федерации в силу ст. 21 Закона о прокуратуре.
Одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности во время выборов.
Правовой основой противодействия политическому экстремизму на выборах послужили федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 № 114-ФЗ54 (далее - Закон о противодействии экстремистской деятельности) и Закон об основных гарантиях избирательных прав. За экстремизм на выборах предусмотрена ответственность, в том числе, в виде отказа в регистрации или отмена решения о регистрации кандидатов, политических партий, вплоть до отмены судом решения о результатах выборов.
Необходимость активизации деятельности органов прокуратуры по противодействию экстремизму на выборах была обусловлена рядом событий. Так, во время выборов глав Карачаево-Черкесской Республики в 1999 г. и областной администрации Ульяновской области в 2000 г., Губернатора Красноярского края в 2001 г., мэра г. Новороссийска в 2003 г., выборы в Московскую городскую Думу в 2005 г. только в период избирательной кампании в Карачаево-Черкесии было возбуждено 24 уголовных дела.
Как следует из приговора Челябинского областного суда от 27 марта 2001 г. по делу депутата Законодательного Собрания Челябинской области А.И. Морозова, лидера организованного преступного сообщества, по инициативе Морозова был организован поджог офиса Златоустовского отделения ООД «Честь и Родина», возглавляемого В.Б. Максимовым, а сам Максимов принужден к отказу от участия в выборах главы администрации г. Златоуста.
53 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
54 СЗ РФ.2002. № 30. Ст. 3031.
Понятие экстремизма на выборах, как правовой категории, также широко обсуждалось, в том числе с критических позиций в научной литературе. Однако, практика показала несовершенство понятийного аппарата в федеральном законодательстве. Необходимо более комплексно и углубленно определиться с основными терминами для уяснения сущности политического экстремизма.
В сложившейся электоральной практике имеется неоднозначное понимание органами государственной власти содержащегося в Законе о противодействии экстремистской деятельности понятия «социальная рознь». Например, на выборах в Курскую областную Думы четвертого созыва в 2006 г., на которых Областной суд отменил регистрацию политической партии «Родина»55, в качестве акта разжигания «социальной ненависти и вражды» были расценены опубликованные в печатном агитационном материале сведения, направленные на формирование негативного восприятия подразделений органов внутренних дел, военкоматов, судов.
Общероссийский резонанс имела отмена регистрации списка кандидатов в депутаты Народной партии Российской Федерации на выборах Калининградской областной Думы четвертого созыва по решению Областного суда от 17 февраля 2006 г.56. Основанием стало «разжигание социальной розни»: партию обвинили в том, что агитационный материал партии «Налеты, обыски, погромы, грабежи» возбуждал ненависть и вражду в отношении определенной социальной группы государственных служащих (а именно сотрудников милиции)57.
Само понятие «социальная рознь» в данной редакции, вероятно, следовало бы изъять из законодательства, поскольку критерии отнесения к той или иной социальной группе весьма размыты. В свою очередь, возникает соблазн у недобросовестных участников избирательного процесса представить, например, лозунги о социальной справедливости, как лозунги, якобы разжигающие социальную ненависть.
Предусмотренный в Законом о противодействии экстремистской деятельности (п.1 ст.1) термин «социальная рознь» позволяет представить любое социальное выступление кандидата (политической партии) во время избирательной кампании как экстремистскую деятельность. А это используется на выборах нередко против «нежелательных» кандидатов.
В этой связи следует обратить внимание на причины, которые нередко способствуют голосованию за кандидата или политическую партию, обвиненных в экстремистской деятельности.
Такой прецедент произошел на выборах в органы местного самоуправления в Калининградской области. Оснач Д. - член запрещенной партии, был осужден по части 2 статьи 212 УК РФ («Участие в массовых беспорядках») на 3 года 6 месяцев лишения свободы. После условно-досрочного освобождения Оснач уже в октябре
2007 г. побеждает на выборах депутатов муниципального совета Болыпеисаковского сельского поселения Гу-рьевского района.
Хотя сам кандидат и не скрывал своей судимости, а избиратели хорошо знали, за кого они голосуют, но, тем не менее, посчитали его достойным для избрания депутатом.
Избирательная комиссия не имела права регистрировать кандидата в депутаты, осужденного за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного УК РФ, и имеющего на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость (подп. б п. 3.2. ст. 4 Закона об основных гарантиях избирательных прав). В этой связи органы прокуратуры были вынуждены подать заявление в суд об отмене решения избирательной комиссии об избрании Д. Оснача и итогов выборов в целом.
Данная ситуация стала возможной, в том числе, из-за правовой неурегулированности вопроса о поднадзор-ности избирательных комиссий органам прокуратуры.
Не во всех случаях прокурорским работникам удавалась доказать в суде экстремистский характер деятельности ряда информационных изданий. Проиллюстрируем это на примере. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в своем определении от 25 августа 2009 г. (делу №15-Г09-10) по кассационному представлению на решение Верховного суда Республики Мордовия от 30 июня 2009 года по делу по заявлению прокурора Республики Мордовия о прекращении деятельности независимой общественно-политической газеты «Эрзянь Мастор»58, определила требование прокуратуры оставить без удов-летворения59.
Данное дело получило широкое освещение в различных средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет, поскольку газета активно принимала участие в избирательной кампании по выборам Государственного Собрания Республики Мордовия четвертого созыва в 2007 г. с критикой действующей власти и социального положения в республике.
В своем определении Верховный Суд Российской Федерации указал, что представители прокуратуры не представили доказательств об экстремистской деятельности газеты, предполагающей совершение активных действий, целью которых является подрыв безопасности Российской Федерации, а также достижение других целей, указанных в ст. 1 Закона о противодействии экстремистской деятельности. По мнению суда, в публикациях в газете «Эрзянь Мастор» нет прямых призывов к отделению от Российской Федерации, возбуждающих вражду и ненависть по отношению к другим народам и т.п., а заключение комплексного психолого-лингвистического исследования не дает однозначного ответа на вопрос об экстремистском характере текстов публикаций газеты.
Как правило, психолого-лингвистические исследования не могут дать однозначный ответ, имеются ли в тексте публикации призывы к экстремистской деятель-
55 Коммерсантъ. 27.02.2006. № 33 (3364).
56 Коммерсантъ. 28.02.2006. № 34 (3365).
57 URL: http://www.kaliningrad.ru/news/politics/k546151.html
(дата обращения: 27.10.2018).
58 Русский перевод «Страна Эрзян».
59 и^: http://www.supcourt.ru/arxiv_out/TEXT.PHP?id_
1ех1=136199&1кех1 (дата обращения 27.10.2018).
ности или нет. Это связано, как было отмечено выше, с различными критериями для отнесения того или иного высказывания к понятию «социальная рознь» или «воспрепятствование законной деятельности государственных органов». Наличие такого заключение только в совокупности с другими доказательствами может лежать в основе обвинительного заключения.
Подводя итог вышесказанному, отметим необходимость в борьбе с проявлением политического экстремизма, активном использовании профилактических методов прокурорского реагирования, в том числе предусмотренных ст. 251 Закона о прокуратуре.
Совершенствование законодательства о противодействии экстремизму должно быть направлено не на ограничение состязательности выборов, запрет критики органов государственной власти и социальной политики государства, а на пресечение именно ультрарадикальных методов политической борьбы.
5. Заключение
На состояние законности в сфере выборов оказывают следующие негативные факторы: > во-первых, нарушение федеративного принципа разделения предмета ведения по вопросу установления избирательной системы субъектов Российской Феде-
рации; хаотичные внесения изменений в федеральное законодательство о выборах;
> во-вторых, отношение избирателей к выборам как одному из институтов государства пренебрежительное;
> в-третьих, деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере выборов нуждается в совершенствовании.
Учитывая изложенное, полагаем возможным высказать следующие предложения.
Во-первых, необходимо инициировать внесение изменений в Конституцию РФ путем дополнения ее отдельной главой «Избирательная система», разработки «Основ законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», а также рекомендовать принятия избирательных кодексов субъектами Российской Федерации.
Во-вторых, необходимо формировать современный поведенческий механизм граждан, основанный на понимании выборов не как «политического шоу», а как неотъемлемого механизма современного гражданского общества и государства.
В-третьих, для успешной деятельности прокуроров по обеспечению законности выборов, предлагается внести изменения в Закон о прокуратуре в части наделения прокуроров полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов избирательными комиссиями.
Рецензент: Меркурьев Виктор Викторович,
доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, Москва, Россия. E-mail: merkuriev-vui@mail.ru
Литература
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс. 5-е изд., перераб. и доп.: в 2 т. М.: Инфра-М, 2014. Т. 2. С. 174.
2. Ануфриева Н.П. Проблемы избирательного кодекса России // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 27-32.
3. Андриченко Л.В., Боголюбов С.А., Васильев В.И. и др. Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): монография / под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИД «Юриспруденция». 2013. С. 257-275.
4. Байдина О.Ю. Взаимодействие прокуратуры и избирательных комиссий // Законность. 2015. № 2. С. 16-19.
5. Байдина О.Ю. Деятельность прокурора по обеспечению законности при проведении выборов в органы местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Москва. 2013. С. 209.
6. Бессарабов В.Г., Какителашвили М.М. Роль российской прокуратуры в обеспечении конституционной законности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. № 5 (37) 2013. С. 45-51.
7. Босова Е.Н. Перспективы систематизации избирательного законодательства Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 4 (34). С. 84-87.
8. Вайшнарович Г.В. К вопросу об избирательных кодексах субъектов российской федерации // Евразийская адвокатура. 2016. № 1 (20). С. 95-100.
9. Громыко С.В., Курячая М.М. Основные направления развития системы избирательного законодательства, или Возможен ли в России Избирательный кодекс? // Юридический мир. 2015.№ 8. С. 28-31.
10. Глотов С.А., Какителашвили М.М., Фомиченко М.П. Избирательное право и избирательный процесс: учебное пособие / Москва, 2013. 320 с.
11. Грудинин Н.С., Николаев А.М. Реализация принципа свободного волеизъявления граждан на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва / в сборнике: Права человека: теория, исто-
рия, практика. Сборник научных трудов, посвященный 65-летию Всеобщей декларации прав человека. Московский государственный университет экономики, статистики и информатики; Институт права и гуманитарного образования. Волгоград, 2014. С. 127-133.
12. Долгих Ф.И. Общественный мониторинг как форма общественного контроля за деятельностью политических партий // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 1. С. 9-14.
13. Какителашвили М.М., Щукина Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности избирательных комиссий / сб.: Прокуратура: вчера, сегодня, завтра (Сухаревские чтения) сборник материалов II Международной научно-практической конференции. Академия Генеральной прокуратуры РФ. 2017. С. 147-152.
14. Какителашвили М.М. Распространенные нарушения в сфере финансирования политических партий и избирательных кампаний // Избирательное законодательство и практика. 2017. № 1. С. 33-36.
15. Какителашвили М.М. Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента, как инструмент «цветных революций» // Гражданское общество в России и за рубежом. № 4. 2016. С. 30-33.
16. Какителашвили М.М. Конституционно-правовые проблемы финансирования политических партий и избирательных кампаний в Российской Федерации. М.: Галлея Принт, 2017. 264 с.
17. Какителашвили М.М. Некоторые проблемы современного российского федерализма // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 8. С. 89-93.
18. Колесов М.В. О некоторых путях оптимизации деятельности правоохранительных органов по сбору и обобщению статистической информации // Российский журнал правовых исследований. 2017. № 3 (12). С. 235-239.
19. Макаренко Д.Г. Категория «доверие» в социально-правовом контексте // Вестник Владимирского юридического института. 2017. № 4 (45). С. 150-152.
20. Макаренко Д.Г. Доверие как элемент правового сознания общества // Вестник Владимирского юридического института. 2015. № 4 (37). С. 158-160.
21. Портнова Е.В. Некоторые современные проблемы российского федерализма // Социально-политические науки. 2016. № 3. С. 103-106.
22. Сергеев Д.Б. Перспективы совершенствования избирательного законодательства // Вестник Бурятского государственного университета. 2015. № 2. С. 163-166.
23. Хорунжий С.Н. Морально-нравственные ценности доверия к власти и принимаемым решениям // Мониторинг правоприменения. 2017. № 4. С. 4-14.
