CC BY
11
УДК 34.01
Ткаченко Л.Н., к.филол.н.
доцент
кафедра «Теории и истории государства и права»
Семенченко М.М. студент магистратуры III курса РЭУ им. Г.В. Плеханова филиал в г. Пятигорске Ставропольского края ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Аннотация: Продолжающиеся в экономике нашего государства рыночные преобразования уже достаточно серьезно изменили и до сих пор продолжают изменять как цели и задачи, так и формы, методы правового регулирования экономических отношений, в том числе и в сфере банковской деятельности.
Ключевые слова: банковская деятельность, публично-правовое регулирование, банковское законодательство.
Tkachenko L.N., Candidate of Philology Associate Professor of the Theory and History of State and Law
Department branch of REU of G. V. Plekhanov in Pyatigorsk, Stavropol Krai Semenchenko M.M. graduate student of the third year branch of REU of G. V. Plekhanov in Pyatigorsk, Stavropol Krai CONCEPT AND ESSENCE OF PUBLIC-LEGAL REGULATION OF
BANKING ACTIVITIES Annotation: The ongoing market reforms in the economy of our state have already seriously enough changed and still continue to change both goals and objectives, as well as the forms and methods of legal regulation of economic relations, including in the field of banking.
Keywords: banking, public law regulation, banking legislation.
Доминирование гражданско-правового подхода в правовом регулировании отношений, связанных с осуществлением банковской деятельности, которое сложилось в течение последних лет в нашей стране, не позволяет обеспечивать на должном уровне их нормального существования и развития, а потому для исправления такого положения представляется необходимым обращение внимания российского законодателя также и на публично -правовые аспекты данного вопроса. Необходимость формирования системы публично -правового регулирования отношений в сфере банковской деятельности обусловлена, по мнению
некоторых отечественных авторов, двойственным характером содержания последней, присутствием в ее составе как экономического, так и правового аспектов, а также одновременно частных и публичных начал 19. Определенный исследовательский интерес представляет, на наш взгляд, позиция Д.В. Винницкого, который настаивает на том, что финансовое регулирование соответствующих отношений следует рассматривать не как простую техническую совокупность, включающую в себя нормы банковского, бюджетного, налогового, валютного права и т.д., а как регулирование несколько иного порядка, которое может и должно быть опосредовано наличием своей собственной самостоятельной нормативно-правовой системы20. Поскольку отношения в сфере осуществления банковской деятельности относятся к числу финансовых, характеризуются наличием достаточно глубокого взаимного проникновения друг в друга как частных, так и публичных аспектов их урегулирования, банковская деятельность, как нам представляется, относится также и к сфере публично-правового, в том числе финансового и административного регулирования соответствующих экономических отношений.
Анализ действующего в настоящее время российского банковского законодательства, а также имеющихся среди отечественных ученых и практиков мнений позволяет предположить, что в качестве основной особенности правового регулирования отношений в исследуемой сфере выступает сочетание либо взаимодействие таких правовых средств, методов и норм, которые носят с одной стороны публично -правовой (в частности, финансовый и административный), а с другой - частноправовой характер. Данное обстоятельство связано, прежде всего, со спецификой сущности таких понятий как банковская деятельность и банковские отношения.
Природа банковской деятельности носит дуалистический характер, включая в себя как экономический, так и правовой аспекты, и оказывает соответствующее воздействие на банковские отношения, в которых, как нам представляется, можно выделить публично-правовые и частноправовые начала, что, как следствие, влечет необходимость обращения к так называемому комплексному подходу к их урегулированию, предполагающему использование различных способов и методов. С учетом сказанного выше понятие публично -правового регулирования банковской деятельности предлагается рассматривать следующим образом. Во-первых, в качестве одного из видов воздействия российского государства на осуществляемую на его территории банковскую деятельность и, соответственно, на банковские отношения. Во-вторых, в качестве одного из возможных направлений в рамках относительно нового для национальной
19 См., например: Черникова, Е.В. Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): дисс. на соиск. ... д.ю.н. / Е.В. Черникова. - М., 2009. - С. 79.
20 Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / Ред. колл.: Л.Я. Абрамчик, Д.В. Винницкий и др.; Отв. ред. Д.В. Винницкий. - СПб.: ИД СПбГУ, 2006. - С. 10-11.
правовой системы типа правового регулирования экономических отношений, которое базируется на сочетании или взаимодействии доминирующих над частноправовыми средствами соответствующих публично-правовых норм.
Однако, на современном этапе в российском банковском законодательстве не предусмотрен механизм, посредством которого становится возможным соблюдение баланса между публичными (кредитных организаций, выступающих в роли финансовых агентов государства) и частными (обеспечение и защита законных прав и интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также безопасности национальной экономики в целом) интересами в процессе осуществления банковской деятельности.
Проведенный в процессе подготовки и написания данной работы анализ национального законодательства, а также научной и специальной литературы позволяет выявить ряд проблем в сфере публично-правового регулирования банковской деятельности, которые, на наш взгляд, следует решать с точки зрения общетеоретических положений наук финансового и административного права. Охарактеризуем некоторые из них.
Отсутствие как легально закрепленного определения, так и единства мнений среди российских ученых и практиков относительно трактовки понятия и содержания банковской деятельности не позволяет в полной мере дать характеристику механизма правового, в том числе публично-правового регулирования последней. Все многообразие имеющихся в отечественной научной и специальной литературе экономического и юридического характера точек зрения можно условно объединить в две группы, представители которых предлагают рассматривать банковскую деятельность в узком и широком значениях21. Подробный анализ достоинств и недостатков мнений тех или иных сторонников так называемых узкого и широкого подходов к пониманию содержания банковской деятельности выступает в качестве предмета отдельного исследования. Мы придерживаемся мнения, что понятие и содержание указанного экономико -правового явления следует рассматривать в его широком значении. В связи с этим необходимо, как нам представляется, отметить следующее. Как известно, банковская деятельность в нашем государстве осуществляется в условиях функционирования двухуровневой банковской системы. На первом (верхнем) уровне находится Банк России, а на втором (нижнем) - различные кредитные организации. В процессе осуществления кредитными организациями банковских операций и совершения ими других сделок
21 См., например: Банковское дело. Управление и технологии: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / А. М. Тавасиев; под ред. А. М. Тавасиева. - 3-е изд., перераб. и доп. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012; Коган, A.M. Макрорегулирование высокоразвитого рынка: «невидимая рука», конкуренция, потребности системы / Предисл. Ю.Б. Рубина. - М.: Маркет ДС, 2006; Братко, А.Г. Банковское право. Курс лекций. - М.: Эксмо-Пресс, 2007; Тосунян, Г.А., Викулин, А.Ю., Экмалян, A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. -М.: Юристъ, 2004 и др.
возникают и развиваются два вида (горизонтальные и вертикальные) банковских правоотношений. В горизонтальных правоотношениях участвуют взаимодействующие на началах юридического равенства либо друг с другом, либо со своими клиентами кредитные организации, отнесенные ко второму (нижнему) уровню национальной банковской системы. Что же касается вертикальных правоотношений, то они складываются либо между участниками упомянутых выше первого (верхнего) и второго (нижнего) уровня банковской системы, либо только между участниками второго (нижнего) уровня в процессе осуществления ими соответствующих публичных полномочий.
Не менее важным также является вопрос об определении круга соответствующих правоотношений, которые подлежат урегулированию, в том числе и публично-правовому. Так, в соответствии с положениями, содержащимися в п. 2 ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»,22 правовое регулирование банковской деятельности в нашем государстве осуществляется Конституцией РФ23, указанным законом, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»24, а также другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. Такой подход отечественного законодателя нельзя признать удачным, поскольку в данном случае налицо лишь закрепление возможного перечня тех или иных видов нормативно-правовых актов, которые в своей совокупности составляют основу российского банковского законодательства. Для целей настоящего исследования представляется необходимым под правовым, в том числе и публично-правовым регулированием банковской деятельности понимать соответствующую совокупность действий, совершаемых специально уполномоченным на то государством органом (органами), связанных с принятием законов и подзаконных актов, которые направлены на упорядочение общественных отношений в указанной сфере и обеспечение стабильности ее функционирования. Правовое, в том числе публично-правовое регулирование банковской деятельности может и должно характеризоваться: во-первых, наличием обязательной правовой формы; во -вторых, системностью; в-третьих, комплексностью. В сложившейся ситуации банковская деятельность должна рассматриваться в качестве специфической экономико-правовой категории.
Проблемный характер носит вопрос, связанный с установлением
22 Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 03.08.2018) «О банках и банковской деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.09.2018) // Собрание законодательства РФ. - 05.02.1996. - № 6. - Ст. 492; 02.07.2018. - № 27. - Ст. 3950.
23 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 25.12.1993. - № 257; Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.
24 Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.09.2018) // Собрание законодательства РФ. -15.07.2002. - № 28. - Ст. 2790; 02.07.2018. - № 27. - Ст. 3950.
пределов государственного регулирования банковской деятельности. Отечественными учеными и практиками, специализирующимися на исследовании вопросов банковского права и банковского дела, в основном акцентируется внимание на гражданско-правовых аспектах осуществления банковской деятельности. В качестве исключения из правила можно привести немногочисленные случаи, когда делается лишь указание на то, что коммерческими банками выполняются функции валютных агентов (в валютных правоотношениях) и функции контроля (в кассовых правоотношениях)25. Определенный исследовательский интерес представляет в этой связи мнение О.Н. Горбуновой, которая настаивает на том, что все без исключения публичные аспекты осуществления банковской деятельности необходимо рассматривать лишь с позиции финансового права и регулировать посредством применения норм данной отрасли права 26. На наш взгляд, российским государством публично-правовое регулирование банковской деятельности осуществляется с использованием возможностей не только отрасли финансового, но и административного права. В подтверждение сказанного отметим, что банками опосредуется движение денежных средств финансовой системы в целом, оперативно обеспечиваются как прямые, так и обратные взаимосвязи между экономикой, обществом и государством. Что же касается административно -правового подхода, то регулирование банковской деятельности в данном случае осуществляется посредством существования уже упоминавшихся нами ранее вертикальных правоотношений в исследуемой сфере, в рамках которых уполномоченными государством органами осуществляется прямое административное воздействие на поведение равноправных участников горизонтальных отношений, действующих на втором уровне национальной банковской системы.
В сфере банковской деятельности неизбежно затрагиваются социальные интересы физических и юридических лиц, что влечет за собой преобладание административно-правовых норм, направленных на урегулирование и охрану соответствующих групп отношений. Способность порождать в процессе осуществления банковской деятельности отношения, которые носят как гражданско-правовой, так и административно-правовой характер влечет за собой необходимость в их равнозначном, гармоничном правовом обеспечении. Своеобразие правового регулирования банковской деятельности состоит в том, что одновременно применяются нормы публичного и частного права. В качестве особенности ее правового регули -рования выделяется объективная потребность в комплексном регулировании, в связи с чем представляется не совсем корректной постановка вопроса о том, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется посредством применения норм исключительно
25 Черникова, Е.В. Указ соч. - С. 85.
26 Горбунова, О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. - М., 2012. - С. 134.
российского банковского права или банковского законодательства. Комплексный характер регулирования банковской деятельности предполагает использование тех или иных специальных правовых режимов. В качестве примера можно привести режим так называемого административного регулирования, который, как правило, применяется в случае возникновения кризисных ситуаций и, на наш взгляд, выступает в качестве предмета отдельного исследования.
Определенный интерес представляет также вопрос, связанный с установлением порядка соотношения таких понятий как «банковская деятельность», «микрокредитование» и «микрофинансирование». С точки зрения своей природы они носят экономический характер, выступают в качестве инструментов кредитно-финансового регулирования экономики, а потому требуют соответствующего правового обеспечения, хотя в российском законодательстве не содержится их определений. Как нам представляется, необходимо согласиться с мнением некоторых отечественных ученых о том, что понятие микрокредитования носит родовой характер по отношению к таким видовым его проявлениям как микрофинансирование и банковская деятельность27. Поскольку правовое регулирование банковской деятельности, как уже было отмечено нами выше, носит комплексный характер, представляется возможным привлекать к участию в процессе правового обеспечения субъектами РФ деятельности, связанной с микрофинансированием, Банк России. Так, в соответствии с правилами, содержащимися в ст. 2 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», 28 нормативно-правовое регулирование развития малого и среднего предпринимательства в нашем государстве основывается на положениях Конституции РФ и осуществляется на федеральном уровне указанным и другими законами, а также подзаконными актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Поскольку у субъектов РФ отсутствуют полномочия по правовому регулированию процессов в сферах микрофинансирования и микрокредитования именно Банк России в пределах предоставленных ему полномочий может принять соответствующий нормативный акт (в форме положения, инструкции или указания), в котором будут содержаться единые методические основы формирования и функционирования систем микрокредитования и микрофинансирования.
На основании проведенного исследования приходим к следующим выводам. Переход нашего государства к рыночной экономике оказал серьезное влияние на процесс правового регулирования банковской деятельности. Специфика ее правового регулирования в значительной
27 См., например: Черникова, Е.В. Указ соч. - С. 90.
28 Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4006; 2018. - № 32 (часть I). - Ст. 5106.
степени обусловлена комплексной публично-правовой природой данной деятельности. Банковские отношения также комплексны по своему содержанию, что объективно предопределяет необходимость их регу-лирования нормами как публичного, так и частного права. Природа и банковской деятельности, и банковских отношений предопределяет применение комплексного правового регулирования, основу которого со -ставляет гибкое сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, норм публичного и частного права. Возможность варьировать методы правового регулирования и нормы права обусловит гармонизацию интересов участников банковской деятельности в достижении общей цели - обеспечения стабильности ее осуществления. Особенности публично-правового регулирования банковской деятельности на современном этапе обусловлены публичными особенностями в содержании банковской деятельности, которая, будучи двойственной по своей сути, од -новременно способна влиять на экономическое развитие и общественные процессы, непосредственно связанные с интересами граждан. Публично -правовое регулирование банковской деятельности является способом прямого воздействия государства на экономические отношения и в современных условиях требует закрепления как в законодательстве, так и науке. Необходимость формирования публично-правового регулирования банковской деятельности обусловлена спецификой состояния финансово-экономического кризиса и усиливающимися процессами глобализации рыночно-экономической сферы. В результате чего государство вынуждено активнее участвовать в банковских отношениях и применять методы обеспечения надежности, устойчивости и конкурентности банковской системы, включая поддержку банков бюджетными средствами. Понятие публично-правового регулирования банковской деятельности предлагается рассматривать следующим образом. Во-первых, в качестве одного из видов воздействия российского государства на осуществляемую на его территории банковскую деятельность и, соответственно, на банковские отношения. Во -вторых, в качестве одного из возможных направлений в рамках относительно нового для национальной правовой системы типа правового регулирования экономических отношений, которое базируется на сочетании или взаимодействии доминирующих над частноправовыми средствами соответствующих публично-правовых норм.
Использованные источники:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 25.12.1993. - № 257; Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. -Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 03.08.2018) «О банках и банковской деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.09.2018) //
Собрание законодательства РФ. - 05.02.1996. - № 6. - Ст. 492; 02.07.2018. - № 27. - Ст. 3950.
3. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.09.2018) // Собрание законодательства РФ. - 15.07.2002. -№ 28. - Ст. 2790; 02.07.2018. - № 27. - Ст. 3950.
4. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4006; 2018. - № 32 (часть I). - Ст. 5106.
5. Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / Ред. колл.: Л.Я. Абрамчик, Д.В. Винницкий и др.; Отв. ред. Д.В. Винницкий. - СПб.: ИД СПбГУ, 2006.
6. Банковское дело. Управление и технологии: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / А.М. Тавасиев; под ред. А. М. Тавасиева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
7. Братко, А.Г. Банковское право. Курс лекций. - М.: Эксмо-Пресс, 2007.
8. Горбунова, О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. - М., 2012.
9. Коган, A.M. Макрорегулирование высокоразвитого рынка: «невидимая рука», конкуренция, потребности системы / Предисл. Ю.Б. Рубина. - М.: Маркет ДС, 2006.
10. Макаренко О.В. "Лицо" как юридическая конструкция // Черные дыры в Российском законодательстве. 2009. № 3. С. 49-52.
11. Сумская М.Ю., Эсханова А.С. К вопросу о понятии и сущности государственного финансового контроля. Аллея науки. 2018. Т. 1. № 1 (17). С. 706-713.
12.Тосунян, Г.А., Викулин, А.Ю., Экмалян, A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 2004.
13.Черникова, Е.В. Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): дисс. на соиск. ... д.ю.н. / Е.В. Черникова. - М., 2009.
