CC BY
31
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.72/.73 ББК 67.400.321
DOI 10.24411/2073-0454-2020-10387 © А.С. Прудников, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ФОРМ И МЕТОДОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ВОПРОСАМ МИГРАЦИИ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ИНЫМИ ОРГАНАМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Анатолий Семенович Прудников, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Аннотация. Раскрываются теоретико-правовые аспекты форм и методов взаимодействия подразделений по вопросам миграции с институтами гражданского общества и иными органами публичной власти в сфере контроля за исполнением миграционного законодательства.
Ключевые слова: гражданское общество, миграция, подразделения, сотрудничество, взаимодействие, компетенция, деятельность.
THE CONCEPT AND ESSENCE OF FORMS AND METHODS OF INTERACTION BETWEEN MIGRATION UNITS WITH CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS AND OTHER PUBLIC AUTHORITIES IN THE FIELD OF MONITORING THE IMPLEMENTATION OF MIGRATION LEGISLATION
Anatoliy S. Prudnikov, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Abstract. The theoretical and legal aspects of the forms and methods of interaction of migration units with civil society institutions and other public authorities in the field of monitoring the implementation of migration legislation are disclosed. Keywords: civil society, migration, divisions, cooperation, interaction, competence, activity.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудников А.С. Понятие и сущность форм и методов взаимодействия подразделений по вопросам миграции с институтами гражданского общества и иными органами публичной власти в сфере контроля за исполнением миграционного законодательства. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(7):69-72.
Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 6 февраля 2020 г.) «О полиции» в ст. 10 одним из основополагающих принципов деятельности полиции закрепил взаимодействие и сотрудничество. Без эффективного взаимодействия подразделений по вопросам миграции с институтами гражданского общества и иными органами публичной власти невозможно полное, объективное и всестороннее разрешение поставленных перед ней задач1.
С общетеоретических позиций под формой взаимодействия понимается внешнее выражение содержания деятельности, пределы конкретных управлен-
ческих действий, совершаемых непосредственно субъектами управления. Ю.М. Козлов дал еще более краткое определение: «внешнее практическое выражение государственно-управленческой деятельности». Другие авторы (А.С. Дугенец, И.Н. Глебов) различают правовые и неправовые формы взаимодействия. Правовая форма должна иметь юридическое содержание, т.е. устанавливаться нормативным правовым актом. К признакам правовой формы управления они относят также юридическое оформ-
1 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (ред. от 6 февраля 2020 г.) «О полиции» // СПС «КонсультантПлюс».
ление, соответствие компетенции и правового последствия деятельности, и выделяют:
♦ установление в нормативном акте;
♦ наличие государственно-властной природы;
♦ подзаконность;
♦ исполнительно-распорядительный характер.
Очень важно отметить, что Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 6222 определяет важнейшей задачей совершенствование самой системы взаимодействия между всеми органами, в том числе и федеральными органами государственной власти, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления, и институтами гражданского общества в сфере миграции3.
Основные аспекты взаимодействия, как показывает изучение практики, — это и взаимный обмен информацией, и взаимодействие при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, и проведение мониторинга, и оказание государственных услуг, а также иные направления служебной деятельности, требующие совместных усилий.
Изучение практики показало, что в ряде субъектов Российской Федерации подразделениями по вопросам миграции разработаны и осуществляются на практике формы взаимодействия территориальных органов подразделений по вопросам миграции МВД России с институтами гражданского общества и иными органами публичной власти по контролю за соблюдением миграционного законодательства иностранными гражданами, что особенно актуально для приграничных областей. Такие формы разрабатываются для повышения эффективности работы. У каждого субъекта взаимодействия в рамках форм имеется определенный круг задач и полномочий.
Так, на межведомственном уровне подразделения по вопросам миграции осуществляют взаимодействие с:
♦ территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
♦ органами образования на территории субъектов Российской Федерации;
♦ департаментами внутренней и кадровой политики регионов;
♦ департаментами здравоохранения и социальной защиты населения;
♦ региональными отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации;
♦ управлениями по труду и занятости населения в регионах;
♦ многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг;
♦ многофункциональными миграционными центрами;
♦ уполномоченными субъектом Российской Федерации организациями в сфере миграции и т.д.
С институтами гражданского общества, как показывает изучение практики, осуществляются следующие формы взаимодействия:
♦ участие представителей землячеств, диаспор в работе общественных советов при территориальных органах МВД России;
♦ организация круглых столов, дискуссионных площадок с приглашением представителей профильных подразделений МВД России;
♦ выступления и публикации в средствах массовой информации, в сети Интернет;
♦ направление писем и жалоб в отношении действий (бездействия) сотрудников подразделений по вопросам миграции.
Так, на основе изучения аналитических материалов ГУВМ МВД России установлено, что сотрудники подразделений по вопросам миграции принимают участие в рабочих встречах, круглых столах и т.п., организованных общественными образовательными и коммерческими учреждениями.
Важнейшим инструментом общественного контроля за исполнением миграционного законодательства РФ остаются поступающие от граждан и организаций обращения и жалобы по широкому спектру вопросов, в том числе и в сфере миграции (Общероссийской общественной организации по содействию сохранению национально-культурных ценностей узбеков и народов Узбекистана, проживающих на территории РФ «Всероссийский конгресс узбеков, узбекистанцев»; региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и мигрантам «Гражданское содействие»; региональной общественной организации по объединению узбеков «Узбекская община» и т.д.).
2 Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «Об утверждении Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс».
3 Там же.
Наличие «обратной связи» от институтов гражданского общества по вопросам предоставления государственных услуг в сфере миграции позволяет подразделениям по вопросам миграции МВД России разрабатывать предложения и рекомендации с учетом проблем и интересов иностранных граждан.
Изучение практики показало, что подразделения по вопросам миграции в рамках взаимодействия с организациями профсоюзов в 2019-2020 гг. проводили совещания с представителями Федерации Независимых Профсоюзов России, Федерации профсоюзов работников морского транспорта и Российской палаты судоходства относительно доработки проектов федеральных законов «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» и проекта федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Кроме того, работа с институтами гражданского общества осуществляется не только в формате круглых столов и дискуссионных площадок, но и проведения в целях защиты и предотвращения нарушения прав иностранных граждан на постоянной основе встреч и бесед с представителями общественных организаций.
В процессе подобных мероприятий, как показывает изучение практики, сотрудникам подразделений по вопросам миграции представляется возможность проинформировать представителей общественности, иных присутствующих заинтересованных лиц об изменении миграционного законодательства Российской Федерации, а также обсудить основные аспекты предупреждения возможных негативных процессов и конфликтов в среде трудовых мигрантов.
Так, десятки выступлений и встреч начальника ГУВМ МВД России В.Л. Казаковой с представителями общественности за последнее время о реализации основных направлений государственной миграционной политики, о новеллах в миграционном законодательстве, о предстоящей цифровизации подразделений по вопросам миграции, об изменении на рынке труда всегда вызывали и вызывают широкий отклик среди общественности. Эти встречи позволяют В.Л. Казаковой ответить на актуальные вопросы, услышать мнения, критические замечания о деятельности подразделений по вопросам миграции.
Взаимоотношения институтов гражданского общества с подразделениями по вопросам миграции
необходимо рассматривать в качестве основополагающего вопроса развития современного социального механизма.
Будучи крайне сложным образованием, претерпевающим постоянные трансформации, общество испытывает необходимость в институтах, регулирующих взаимоотношения индивидов в рамках ежедневных взаимодействий. В развитом демократическом обществе государственные органы лишь устанавливают общие рамки подобных взаимодействий, избегая мелочного регулирования. Последнее отдается на откуп институтам гражданского общества — различным союзам и организациям, которые не только справляются с возложенными на них обязанностями, но и способствуют развитию общества.
Как писал отец современной политической теории, французский мыслитель Алексис де Токвиль: «Нравственность и умственное развитие демократического народа подверглись бы не меньшей опасности, чем его торговля и промышленность, в случае, если бы правительство полностью заместило собой союзы и ассоциации».
Вместе с тем, в демократическом обществе возможности подразделений по вопросам миграции в этом направлении крайне ограничены. Возможности же гражданского общества, наоборот, практически безграничны. Обладая правовым статусом, институты гражданского общества могут и должны создавать структуры, параллельные диаспоральным институтам, тем самым предоставляя мигрантам возможность выбора между обращением к диаспоре и консервацией своего статуса мигранта (и вероятным его ухудшением), либо — к институтам гражданского общества страны-реципиента с получением всех возможных привилегий, предоставляемых мигрантам страной-реципиентом (урегулированный статус, медицинская помощь, правовая помощь и т.д.). Деятельность подобных институтов гражданского общества также может быть дополнительно поддержана государством путем предоставления грантов, субсидий и т.д.4.
В заключение следует отметить, что деятельность институтов гражданского общества в данной сфере позволит решить ряд важнейших проблем государственной миграционной политики:
4 Аршин К.В. Институты гражданского общества как агенты регулирования миграции, 2019 // URL://https://cyberleninka.ru/-article/n/instituty-grazhdanskogo-obschestva-kak-agenty-reguli-rovaniya-migratsii
♦ выведение прибывающих иностранных граждан из «тени», обретение ими урегулированного миграционного статуса;
♦ снижение государственных расходов, избавление органов государственной власти от несвойственных им функций и, как следствие, повышение эффективности их деятельности;
♦ улучшение криминогенной ситуации в стране, снижение латентной преступности в среде иностранных граждан;
♦ развитие гражданского общества в России, вовлечение все большего числа граждан России в рассматриваемую сферу, повышение уровня доверия между гражданами России;
♦ снижение уровня ксенофобии, мигрантофо-бии, а также распространенности негативных этнических и миграционных мифов.
Литература
1. Федеральный Закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. (ред. от 1 марта 2020 г.) № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 21 июня 2014 г. № 212-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2018 г.) «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
4. Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 г. № 797 (ред. от 3 апреля 2020 г.) «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376 (ред. от 7 февраля 2020 г.) «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» // СПС «Кон-сультантПлю с».
6. Приказ МВД России от 13 декабря 2019 г. № 940 (ред. от 14 февраля 2020 г.) «Вопросы деятель-
ности Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. Правовые и организационные аспекты: Учеб. пособие / Под общ. ред. А.С. Прудникова. М., 2018.
8. Прудников А.С. и др. Государственно-правовые основы миграции населения в РФ: Учеб. пособие. М., 2020.
References
1. Federal'nyy Zakon ot 2 maya 2006 g. № 59-FZ (v red. ot 27 dekabrya 2018 g.) «O poryadke rassmotre-niya obrashcheniy grazhdan Rossiyskoy Federatsii» // SPS «Konsul'tantPlyus».
2. Federal'nyy zakon ot 27 iyulya 2010 g. (red. ot 1 marta 2020 g.) № 210-FZ «Ob organizatsii predostavle-niya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug» // SPS «Konsul'tantPlyus».
3. Federal'nyy zakon ot 21 iyunya 2014 g. № 212-FZ (v red. ot 27 dekabrya 2018 g.) «Ob osnovakh obshche-stvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii» // SPS «Konsul'tantPlyus».
4. Postanovleniye Pravitel'stva RF ot 27 sentyabrya
2011 g. № 797 (red. ot 3 aprelya 2020 g.) «O vzaimodeystvii mezhdu mnogofunktsional'nymi tsentrami predostavle-niya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug i federal'-nymi organami ispolnitel'noy vlasti, organami gosudarstvennykh vnebyudzhetnykh fondov, organami gosudarst-vennoy vlasti subyektov Rossiyskoy Federatsii, organami mestnogo samoupravleniya» // SPS «Konsul'tantPlyus».
5. Postanovleniye Pravitel'stva RF ot 22 dekabrya
2012 g. № 1376 (red. ot 7 fevralya 2020 g.) «Ob utver-zhdenii Pravil organizatsii deyatel'nosti mnogofunktsio-nal'nykh tsentrov predostavleniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug» // SPS «Konsul'tantPlyus».
6. Prikaz MVD Rossii ot 13 dekabrya 2019 g. № 940 (red. ot 14 fevralya 2020 g.) «Voprosy deyatel'nosti Glavnogo upravleniya po voprosam migratsii Mini-sterstva vnutrennikh del Rossiyskoy Federatsii» // SPS «Konsul'tantPlyus».
7. Deyatel'nost' podrazdeleniy organov vnutrennikh del po voprosam migratsii. Pravovyye i organizatsionnyye aspekty: Ucheb. posobie / Pod obshch. red. A.S. Prudni-kova. M., 2018.
8. Prudnikov A.S. i dr. Gosudarstvenno-pravovyye os-novy migratsii naseleniya v RF: Ucheb. posobie M., 2020.
