CC BY
218
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ А,
Актуальные проблемы административного права ^^
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
И.А. ИШМАМЕТОВ,
соискатель Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализируются подходы к понятиям «общественный порядок» и «общественная безопасность», а также к категории административного правонарушения в сфере охраны общественного порядка, его признакам. Предложено определение понятий этого вида правонарушений и «должного уровня безопасности», доказано, что административные правонарушения этого вида являются общественно опасным деянием; внесены предложения по изменению административного законодательства.
Ключевые слова: административное правонарушение, экологическое правонарушение, понятие.
ADMINISTRATIVE VIOLATIONS IN A SPHERE OF PUBLIC ORDER PROTECTION: THE DEFINITION AND ENTITY
I.A. ISHMAMETOV,
the competitor of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article analyzes the existing approaches to the concepts of «public order» and «public safety» as well as the category of administrative violations in the field of public order protection, its features. On the basis of the study's suggested the author's definitions for administrative violations in sphere of research, proved that the administrative violations of this type are public dangerous offences, as well as made proposals to change the existing administrative law.
Keywords: administrative violation, public order protection, definition, entity.
Особенностью развития России на современном этапе является процесс совершенствования законодательства. Изменение уголовного закона и административного законодательства отражают процесс совершенствования правовой системы, создания новых гарантий прав и свобод граждан, обеспечения более надежной защиты интересов граждан и их социальной безопасности. Аминистратив-ная деликтность представляет собой серьезную угрозу правопорядку в России1. Количество зарегистрированных административных правонарушений имеет тенденцию к росту (так, если в 2003 г. в судах рассмотрено 3,3 млн дел об административных правонарушениях, то в 2009 г. — 5,8 млн)2.
Анализ положений Конституции РФ показал, что сферы безопасности разделены в зависимости от объекта обеспечения безопасности — человек, общество или государство. Федеральный закон «О
безопасности» в том числе определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством (далее — безопасность, национальная безопасность).
Как справедливо отмечает И.В. Хрипков, общественная безопасность и общественный порядок — правовые категории высшего уровня обобщения,
1 Административные правонарушения были и остаются наиболее массовыми видами противоправных деяний (по экспертным оценкам — не менее 100 млн ежегодно). Значительная часть из них, около 76 млн, выявляется ОВД, в том числе более 15 млн из них посягают на общественный порядок (Сборники по России. Сведения об административной практике органов внутренних дел Российской Федерации за 2008—2010 гг.).
2 ЯницкийЮ.А. Соотношение преступлений и административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность и общественный порядок: Теория, законодательство, практика: автореф. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2009. С. 3.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
которые сегодня не имеют однозначного законодательного закрепления3.
Смысл слова «защищать» отражает одну из важнейших функций безопасности, но не исчерпывает их4. Ю.А. Яницкий предлагает понимать безопасность в широком ее значении как систему общественных отношений, направленных не только на защиту объектов безопасности (человека, общества и государства) от угроз безопасности, но и регулирование, создание соответствующих условий, при которых минимизируется, предупреждается возникновение таких угроз5.
В условиях современного общественного развития категории «общественный порядок» и «общественная безопасность» приобретают новое правовое значение. В юридической науке существуют разнообразные подходы и точки зрения на соотношение этих понятий. По мнению А.М. Ади-лова, И.А. Коноваловой, Ю.А. Яницкого, эти понятия соотносятся друг с другом не как «общее» и «специальное», а как понятия пересекающиеся6. Совокупность норм, объединенных законодателем в соответствующей главе КоАП, регулирует круг общественных отношений, посягающих одновременно и на общественный порядок, и на общественную безопасность. Не представляется возможным выявить четкой механической границы между общественной безопасностью и общественным порядком в праве.
В юридической литературе понятие «общественный порядок» принято рассматривать в широком и узком значениях. Общественный порядок рассматривался либо как «форма упрочения и развитая общественных отношений»7, либо как «порядок, регулирующий отношения между членами общества»8. Общественные отношения рассматриваются как объект регулирующего воздействия общественного порядка, а не как элементы, образующие его содержание. При этом общественный порядок отождествляется с совокупностью правовых и иных социальных норм, тогда как регулирующее воздействие следует, прежде всего, связывать с нормами права, морали, обычаями и иными социальными нормами.
Исследования, проведенные М.И. Еропкиным, легли в основу одного из наиболее полных и правильных понятий общественного порядка: «Общественный порядок — это обусловленная
интересами народа и задачами государства и регулируемая нормами права, морали и обычаями система волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав граждан, обеспечение общественного спокойствия, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений, органи-заций»9. Соответственно задача укрепления общественного порядка может быть решена не только путем применения правовых мер, но и с помощью средств экономического, политического, морального воздействия.
Под охраной общественного порядка понимается осуществление уполномоченными государственными органами деятельности, направленной на обеспечение должного уровня безопасности объектов общественного порядка, реализация мер организационно-правового, экономического, политического и иного характера, соразмерных угрозам интересам личности, общества и государства.
Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или
3 Хрипков И.В. Проблемы теории и практики функционирования института административной ответственности за посягательства на общественную безопасность и общественный порядок: На примере субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ: автореф. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 10.
4 Под безопасностью согласно ст. 1 ранее действовавшего Закона РФ «О безопасности» понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
5 ЯницкийЮ.А. Указ. соч. С. 12.
6 Существует некий аспект безопасности, который не связан с правопорядком (например, состояние безопасности, которое может быть нарушено в результате стихийных бедствий или техногенных катастроф). В то же время очевидно, что не всякое нарушение общественного порядка может причинить вред такому объекту правоотношений, как общественная безопасность (Коновалова И.А. Деятельность городских и районных органов внутренних дел по предупреждению и пресечению административных правонарушений, посягающих на общественных порядок и общественную безопасность: автореф. . канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14.
7 Соколов Ю.А. Теоретические и правовые вопросы участия трудящихся в обеспечения законности и общественного порядка // Труды ВШ МООП РСФСР. М., 1963. Вып. 8. С. 80.
8 Гришаев П.И. Преступления против общественного порядка управления, общественной безопасности и общественного порядка. М., 1957. С. 57.
9 Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 11.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
юридического лица, за которое кодексом или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Одной из распространенных точек зрения в юридической науке является то, что существенным признаком любого правонарушения является общественная опасность (И.А. Галаган, М.И. Еропкин, А.Е. Лунев, М.С. Студеникина). Большинство отечественных юристов П.И. Гришаев, Н.Ф. Кузнецова, М.И. Ковалев, А.Е. Лунев, А.А. Пионтков-ский, М.В. Турецкий, О.Ф. Шишов и др.) и юристов зарубежных стран (К. Лютов, Н. Манчев, З. Червеный, Л. Шуберт и др.) считают, что при разграничении преступлений и административных проступков следует исходить из материального единства всех правонарушений, обусловленного тем, что все они — общественно опасные деяния.
В литературе существует и другая позиция. Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что если вредоносность характеризует содержание деяния, то противоправность — его форму. Противоправность есть юридическое выражение общественной вредности правонарушений10.
В.Е. Севрюгин на основе анализа понятия административного правонарушения сделал вывод о том, что к признакам административного правонарушения относятся общественная вредность, противоправность, виновность и наказуемость. Сев-рюгин подверг критике федерального законодателя за то, что тот не включил в нормативное определение понятия административного правонарушения такой объективный материальный признак правонарушения, как общественную вредность11.
В.А. Печеницын выделяет следующие признаки, характеризующие административные правонарушения: общественную вредность, деяние, т.е. действие или бездействие, а не мысли и убеждения, противоправность, виновность, наказуемость.
Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП установлена административная ответственность. В отличие от преступлений административные правонарушения не охарактеризованы в КоАП как общественно опасные деяния, хотя их вредность констатирована указанием на то, что они посягают на обществен-
ный порядок, собственность, права и свободы граждан, порядок управления. С точки зрения теории, признак общественной опасности и его «эксклюзивное» закрепление в УК за преступлениями носит дискуссионный характер.
Анализ легального определения административного правонарушения позволяет отметить, что в основном законодатель воспринял доктри-нальные положения науки административного права, и с учетом этого можно вывести признаки административного правонарушения. Во-первых, административное правонарушение — это деяние, которое может проявляться в двух формах: действий и бездействия. Во-вторых, это деяние противоправное, которое, в свою очередь, является юридическим выражением общественной вредности административного правонарушения. Противоправность представляет собой юридическое выражение той отрицательной оценки, которую государство дает определенному общественно опасному деянию12. В-третьих, административное правонарушение — это виновное деяние, т.е. деяние, представляющее собой проявление воли и разума действующего (или бездействующего) лица13. В-четвертых, административное правонарушение — это наказуемое деяние, оно может быть признано административным правонарушением только в случае, если за его совершение законодательством предусмотрена административно-правовая ответственность.
Нельзя согласиться с А.Е. Луневым, который полагает, что в КоАП дается формальное определение административного проступка14. Признак общественной опасности можно выявить, проанализировав составы правонарушений, закрепленных в гл. 20, поскольку деяния, посягающие на такие важные объекты, как общественный порядок, не могут быть безразличными для общества и объективно являются общественно опасными.
10 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 73.
11 Жданов Н.М., Косицин И.А. Вторая всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности» // Административное право. 2009. № 3. С. 38, 39.
12 ЯвичЛ.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 272.
13 Файрадова У.Ш. Административная ответственность за нарушение природоохранного законодательства. Баку, 1989. С. 26.
14 Лунев А.Е. Административное правонарушение и административная ответственность // Соц. Законность. 1981. № 3. С. 20.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Представляется невозможным согласиться с мнением А.С. Ковальчука в том, что степень общественной опасности — это лишь количественный признак, являющийся материальным критерием для разграничения преступлений и административных проступков, но только внутри каждой из этих групп правонарушений. Определяя степень общественной безопасности количественным критерием, Ковальчук делает вывод, что главным критерием разграничения преступлений и административных правонарушений является их «качество»15.
«Количественное различие отражает многообразие в более мелком масштабе. моменты внутрикачественного или однокачественного многообразия со стороны степеней проявленности качественно выделенного признака, со стороны интенсивности этого признака»16. С семантической точки зрения, под понятием степень понимается «ступень, ряд, размер, порядок, от дел по качеству, достоинству11; «мера, сравнительная величина чего-нибудь»18.
Несмотря на различия, количество и качество рассматриваются в диалектическом материализме как части одно целого, представляющие собой стороны одного и того же предмета. Это единство — мера и представляет собой границу, определяющую пределы возможного количественного изменения в рамках качества. Дефиниция «мера» имеет разные значения. Под мерой понимается единица измерения, предел проявления чего-нибудь, средство для осуществления чего-нибудь. При этом дефиниция является одной из важных философских категорий. Г.В.Ф. Гегель указывал, что мера — сущее единство качественного и количественного19. В современной философии, понятие меры трактуется как реально присущий конкретным материальным объектам атрибут, выражающий взаимосвязь их количественной и качественной определенности.
Под характеристикой понимается краткое и верное описание главных свойств чего-либо20, описание характерных отличительных качеств, черт чего-либо21. При сравнении видов правонарушений имеет значение исключительно степень общественной опасности, являющаяся основополагающим критерием разграничения преступлений и административных проступков. Достижение определенной степени общественной опасности
неизбежно ведет к появлению качества общественной опасности, присущего именно административным правонарушениям или преступлениям, так как всякому качеству соответствует свое количество. Достаточным и главным критерием разграничения преступлений и административных проступков является степень общественной опасности, ибо общественная опасность — это материальный признак любого правонарушения, а степень — объективная качественная и количественная характеристика любого явления, состояния, стороны объекта.
Разъясняя понятия «характер» и «степень опасности», ученые вкладывают в них особый смысл от того, который имеется в виду, когда говорят о характере и степени общественной опасности как критериях преступления и административного проступка. Так, М.И. Баранов, Я.М. Брайнин, М.П. Карпушин и В.И. Курляндский, Г.Л. Кригер и другие считают, что понятие «характер общественной опасности» — признак, характеризующий все преступления определенной группы или определенного вида (ч. 2 ст. 14 УК), не представляющие большой общественной опасности (ст. 61) и т. п.; степень общественной опасности определяется тяжестью конкретного преступления, зависит от индивидуальных особенностей этого деяния. Однако термины «характер» и «степень общественной опасности» преступления употребляются законодателем при формулировании общих начал назначения наказания ст. 60. Учет характера преступления обусловлено принципом соразмерности между преступлением и наказанием. В ином случае за незначительное преступление и даже правонарушение виновный может понести слишком суровое наказание.
Тезис о том, что для критериального разграничения административных правонарушений и преступлений достаточно оценки степени опасно-
15 Ковальчук А.С. Административно-правовые средства борьбы с административными правонарушениями в сфере охраны общественного порядка и их применение органами внутренних дел: автореф. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003. С. 25.
16 Тимофеев И.С. Методологическое значение категорий «качество» и «количество». М., 1972. С. 20.
17 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. СПб. 1996. Т. 2. С. 226.
18 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 244.
19 Гегель Г.В.Ф. Наука логики. М., 1998. С. 354, 357.
20 Даль В.И. Указ. соч. С. 428.
21 Ожегов С.И. Указ. соч. С. 456.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
сти правонарушения, можно подтвердить на примере квалификации понятия малозначительного правонарушения, которое дается вышестоящими судебными инстанциями. Так, в п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям22.
Таким образом, признаки административных нарушений, посягающих на общественный порядок, следует изложить в следующей последовательности: общественная опасность, административная противоправность, деяние (действие или бездействие), виновность, административная наказуемость.
Административное правонарушение в сфере охраны общественного порядка — это общественно опасное, противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления уполномоченными государственными органами деятельности, направленной на обеспечение должного уровня безопасности объектов общественного порядка, а
также реализации мер организационно-правового, экономического, политического и иного характера, причиняющее вред вышеуказанным интересам или создающее угрозу причинения такого вреда, за совершение которого предусмотрена административно-правовая ответственность.
Под должным уровнем безопасности необходимо понимать уровень, соответствующий интересам личности, общества, государства, их полноценного социально-экономического развития.
В целях обеспечения единообразного и точного применения норм КоАП, регулирующих административно-правовую ответственность за совершение правонарушений в сфере охраны общественного порядка, предлагается сократить количество оценочной лексики и конкретизировать ее смысл путем легального толкования в самом законе. Целесообразно уточнить и дополнить понятийный аппарат КоАП за счет конкретизации дефиниций «общественный порядок» (ст. 1.2, 20.1), «общественная безопасность» (ст. 1.2), базирующийся на единой методологической основе и позволяющий систематизировать, логически структурировать его основные элементы.
22 Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Эти обстоятельства в силу ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП учитываются при назначении административного наказания.
ОБ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТРУКТУРЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ГИБДД ГОРРАИОВД
А.В. НИКИШКИН,
аспирант юридического факультета Московского гуманитарного университета Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: niksa [email protected]
Рецензент: помощник Санкт-Петербургского военного суворовского училища МВД России
по правовой работе, кандидат юридических наук А.В. Демидов
Аннотация. Рассматривается вопрос о совершенствовании организационно-штатной структуры подразделений ГАИ управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям. Решена проблема соотношения понятий «главный государственный инспектор безопасности дорожного движения» и «руководитель структурного подразделения ГИБДД горрайОВД».
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, ГАИ управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, ГИБДД горрайОВД, организационно-штатная структура.
