CC BY
264
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ
О.П. ЮНКИНА,
соискатель Академии управления МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: yunkina@yandex.ru
Аннотация. Анализируются подходы к понятию экологического правонарушения. Неоднозначные толкования терминов «экология», «экология человека», «качество жизни человека», «экологическая безопасность» ведет к снижению эффективности действия права в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Предложено определение дефиниции «административное экологическое правонарушение», внесены предложения по изменению административного законодательства.
Ключевые слова: административное правонарушение, экологическое правонарушение, понятие.
THE DEFINITION OF ECOLOGICAL VIOLATION
O.P. YUNKINA,
the competitor of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article analyzes the existing approaches to the concept of ecological offenses, it is shown that the interpretation of ambiguous terms such as «ecology», «human ecology», «quality of life», «environmental security», reduces the effectiveness of the law on the protection of the environment and natural resources. Based on the research, the current environmental and socio-economic backgrounds, ecological policy priorities marked by the state, proposed author's definition of an administrative ecological offence, as well as made proposals to change the existing administrative law.
Keywords: administrative offence, ecological violation, definition.
Юридическим основанием для применения санкций и мер ответственности в отношении конкретного лица является совершение им правонарушения. Однако, несмотря на то, что проблемам правонарушения в научной литературе традиционно уделяется значительное внимание, многие стороны этого явления остаются спорными, до конца не выясненными. Самыми распространенными среди правонарушений, совершаемых в области охраны окружающей среды и природопользования, являются административные правонарушения, которые своей многочисленностью наносят огромный вред природным ресурсам. По данным Росприроднадзора, статистика подтверждает устойчивый рост административных экологических правонарушений. В 2004 г. было выявлено 14 450 нарушений, а в 2010 г. — 27 150 (рост составляет 188%)1. Данные административной практики ОВД свидетельствуют, что число выявленных административных экологических правонарушений остается стабильно высоким на протяжении последних трех лет: 36 692 — в 2008 г., 43 629 — в 2009 г. и 39 444 — в 2010 г.
Определение дефиниции административного экологического правонарушения до сих пор актуально и имеет большое значение, прежде всего в практическом аспекте. От выяснения этих категорий зависит решение таких специфических вопросов административного права, как основание административной ответственности за экологические правонарушения, квалификация административных правонарушений в сфере экологии, применение административных наказаний за совершенные правонарушения.
С.Г. Ольков справедливо указывает, что нарушение закона или иного нормативного акта, юридической обязанности еще не означает правонарушения. Всякое правонарушение есть нарушение закона, но не всякое нарушение закона есть пра-вонарушение2. «Противоправны только те деяния, которые запрещены государством под стра-
1 Доклад Росприроднадзора «Осуществление государственного экологического контроля». URL: http://www. rpn.gov.ru (дата обращения: 12.05.2011).
2 Ольков С.Г. Уголовно-процессуальные правонарушения в российском судопроизводстве: автореф. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 1994. С. 7.
- -я.¿¿¿Ь'-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
хом наступления последствии, предусмотренных правовыми санкциями»3.
Согласно ч. 1 ст. 2. 1 КоАП административным правонарушением признается противоправное виновное деИствие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Административное экологическое правонарушение представляет собой составную часть экологического правонарушения — комплексной категории, под которым традиционно понимается виновное, противоправное деяние (действие, бездействие), посягающее на установленный экологический правопорядок и причиняющее вред природной среде либо создающее угрозу такого при-чинения4. Административное экологическое правонарушение представляет собой категорию, особенную по отношению к понятиям и экологического правонарушения, и административного правонарушения. В первом случае ее особенность определяется разновидностью применяемых санкций, во втором — спецификой объекта противоправного посягательства5.
Ранее ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» закрепляла определение «экологическое правонарушение» как виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей среде и здоровью человека. С принятием Федерального закона «Об охране окружающей среды» ситуация изменилась. Закон не содержит понятия экологического правонарушения.
В науке экологического права административное экологическое правонарушение трактуется, как правило, в двух вариантах: 1) посягающее на экологический порядок, права и свободы граждан в области охраны и использования окружающей среды, право собственности, на порядок управления природопользованием противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, которое причинило или могло причинить вред окружающей среде и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность; 2) запрещенное эколого-правовыми нормами под угрозой применения мер административной ответственности виновное деяние, посягаю-
щее на социальные отношения в сфере взаимодействия общества и природы и причиняющее вред окружающей среде (отдельным ее объектам), а посредством этого — здоровью граждан и имуществу физических и юридических лиц либо содержащее реальную угрозу причинения такого вреда6.
В науке административного права под административным экологическим правонарушением понимают противоправное виновное деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, посягающее на права и свободы граждан в области охраны и использования окружающей среды, право собственности на природные ресурсы и установленный порядок управления природопользованием и охраной окружающей среды, причиняющее экологический вред или создающее реальную угрозу причинения такого вреда, за совершение которого КоАП или законами субъектов Федерации предусмотрена административная ответственность7.
Анализ этих определений позволяет выделить такие общие признаки административного правонарушения в сфере экологии, как антиобщественность, противоправность, виновность, наказуемость. Однако целесообразно различать санкции и ответственность (в узком смысле слова). Под санкциями следует понимать такие юридические последствия нарушений положений законодательства, регламентирующего охрану окружающей среды и природопользования, которые, как правило, не связаны с неблагоприятными имущественными последствиями8. Такие санкции в основном
3 Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М.: Юрид. лит., 1963. С. 77.
4 Петров В.В. Экологическое право России: учебник. М., 1995 С. 271, Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 154.
5 Абрамов В.Г. Административно-экологическое правонарушение: автореф. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. С. 15.
6 Дубовик О.Л. Административная ответственность за экологические правонарушения: предварительная оценка реформы законодательства // Экологическое право. 2002. № 2. С. 10—11; БринчукМ.М. Экологическое право (Право окружающей среды). М.: Юристь, 1998. С. 482—488; Крассов О.И. Экологическое право. М., 2001. С. 400—407.
7 Щепилов Е.В. Административная ответственность за экологические правонарушения // Социально-экономические права человека. Воронеж: ВГУ, 2007. С. 214.
8 Тотьев К.Ю. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: критерии оценки и перспективы развития. Индивидуальный исследовательский проект № 08-01-0015 «Ответственность за нарушение российского и зарубежного антимонопольного законодательства: экономический утилитаризм или принцип справедливости?» (выполнен при поддержке ГУ-ВШЭ).
- -Я. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
решают задачу прекращения возникшего нарушения и поэтому носят ярко выраженный пресека-тельный характер. Административная ответственность составляет лишь часть объема административного принуждения9, поэтому не следует расширять необоснованно сферу административной ответственности10 до включения в ее состав всех мер административного принуждения.
Общие признаки правонарушения, выделением которых, к сожалению, большинство администра-тивистов ограничиваются в целях определения дефиниции административного экологического правонарушения, не способны полностью раскрыть специфические черты и особенности, характерные для этого вида правонарушений. Решающим, обязательным признаком, позволяющим отличать его от иных видов проступков, как справедливо отмечают Л.А. Деревянко, М.В. Кочерга, Е.А. Яковлева11, является факт причинения вреда природе либо реальная угроза причинения такого вреда.
Прямым следствием причинения вреда окружающей среде является ухудшение качества жизни человека и причинение вреда его здоровью. Основной целью государственной экологической политики является «значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека» (распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»).
При характеристики такого признака экологического правонарушения, как вредность, необходимо не только определить соотношение категорий «природа», «окружающая среда», «экология», но и понятий «экология человека»12, «качество жизни человека», «экологическая безопасность». Определенный шаг в этом направлении был сделан законодателем в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». В законе имеется терминологическая характеристика основных понятий, широко используемых в экологическом праве, многие из которых правильно отобразили выработанные наукой сущностные признаки этих категорий. В законе правильно определены и окружающая среда, и ее компоненты.
Понятие «экология» чаще обозначает состояние окружающей среды13. В современном понимании экологические отношения — это отношения не
только по охране окружающей среды и природопользования, но и по обеспечению экологических прав граждан, экологической безопасности государства и общества. Соответственно правонарушения, посягающие на этот вид общественных отношений, традиционно называют экологическими. Составы этих правонарушений в КоАП помещены в гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования».
Реалии современной экологической политики таковы, что в центре всех экологических проблем стоит вопрос о выживании человечества. Государством среди иных направлений обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека выделяется экология человека — создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха (см. Концепцию долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.). Анализ составов правонарушений, содержащихся в гл. 8 КоАП, свидетельствует о том, что они совершаются в сфере взаимодействия общества и природы и основа этого взаимодействия обусловлена потребностями существования жизнедеятельности человека.
Под качеством жизни в современных концепциях качества понимают комплексную характеристику социально-экономических, политических, культурно-идеологических, экологических факторов и условий существования личности, положения человека в обществе. Как юридическая конструкция экологические права человека являются по своей сути тематическим «срезом» ряда других прав и свобод, ведь составными частями права на
9 Якуба О.М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: ав-тореф. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1966. С. 18; Лазарев Е.М. Административная ответственность. М., 1976. С. 21.
10 Бахрах Д.Н. Административная ответственность. Пермь, 1966. С. 21; Попова В.И. Основные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности //Учен. записки ВНИИСЗ. М., 1965. Вып. 5. С. 5.
11 Кочерга М.В. Административная ответственность за земельные правонарушения: проблемы правового регулирования и практики правоприменения: автореф. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008.
12 Термин неоднократно употребляется в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Определение этого понятия законодательство не содержит.
13 Петров В.В. Указ. соч. С. 56.
- -Jt. -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) выступают права на жизнь, охрану здоровья, доступ к информации, уважение частной жизни и справедливую компенсацию.
Проблема обеспечения экологической без-опасности14 имеет специфику, обусловленную как минимум тем, что многие граждане и сегодня не склонны воспринимать экологию в категориях своих конституционных прав. По этой причине количество поступающих к Уполномоченному по правам человека в РФ жалоб по проблемам экологии невелико15.
Административное экологическое правонарушение — это выразившееся в нарушении норм (нормы) и положений природоохранного законодательства виновное общественно опасное деяние деликтоспособного субъекта, направленное на причинение вреда общественным отношениям, складывающимся в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, влекущее за собой меры восстановления правопорядка, ретроспективную административную ответственность и применение административных санкций.
Неоднозначные, а порою противоречивые толкования терминов «экология», «экология человека», «качество жизни человека», «экологическая
безопасность», безусловно, ведет к снижению эффективности действия права в рассматриваемой области. С учетом сложившейся экологической и социально-экономической обстановки, обозначенных государством приоритетов экологической политики гл. 8 КоАП должна называться «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности».
Реформа административного законодательства об ответственности за экологические правонарушения решила ряд неотложных задач. Так, упорядочены правовые предписания, но в то же время не обошлось и без потерь, которые не были вызваны объективными причинами. Так, законодателем игнорируются возможности защиты экологических прав граждан административно-правовыми средствами, кроме права на экологическую информацию. Этот пробел в законодательстве должен быть восполнен.
14 Экологическая безопасность — это состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
15 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2008 г. URL: // http://www.ombudsmanrf.ru/2009-11-05-14-00-18/2009-11-05-14-09-33.html (дата обращения: 12.05.2011).
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ
Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, ПЛ. Кононова, II.Ш. Ки-лясханова. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. — 759 с. — (Cepim «Dura lex, sed lex»).
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирована общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществлена административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечеши безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
Административное право России
учич KHK
5-W Vdfl* ННЧ
