CC BY
828
УДК 342.2
ПОНЯТИЕ И ПРОИСХОЖДЕНИЕ ЛОББИРОВАНИЯ КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА
© Роман Валерьевич ЗЕЛЕПУКИН
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант кафедры истории государства и права, e-mail: [email protected]
Данная статья посвящена комплексному исследования лоббирования как политико-правового института. Автором проведен анализ происхождения лоббирования как социального и правового феномена, дана историко-правовая характеристика развития института лоббизма, выделены и охарактеризованы признаки лоббирования, определено его понятие и дано отграничение от схожих категорий, исследована сущность лоббирования.
Ключевые слова: лобби; лоббизм; лоббирование; политико-правовая система.
Приспособительное устройство общества, созданное для удовлетворения его важнейших потребностей и регулируемое сводом социальных норм представляет собой социальный институт. К таким институтам возможно отнести и лоббизм.
Политическим процессам, отражающимся в правовой системе, свойственно наличие каких-либо интересов. В целом интересы характеризуются многосторонностью, где-то конфронтацией, где-то взаимовыгодным сотрудничеством. Так или иначе, эти интересы проецируются в правовой среде государства. Одним из способов продвижения интересов в политико-правовых процессах является лоббирование. На наш взгляд, данное явление следует определять как комплекс мер, осуществляемый группами давления по установлению, изменению или сохранению содержания нормативного регулирования общественных отношений в узкокорпоративных интересах. Реализация интересов посредством лоббизма обычно выводит из русла поэтапное достижение каких-либо общенациональных задач. Однако возможна и такая ситуация, когда группы давления заинтересованы в продвижении тех или иных вопросов, ускорения их разрешения. Лоббизм заключается в осуществлении воздействия на должностных лиц с целью преодоления нормативного барьера.
Лоббизм является важным инструментом проведения в жизнь такого демократического принципа, как плюрализм, при котором социальные группы имеют органичные (институционные) возможности для выражения своих интересов через своих представителей,
таких как политические партии, профсоюзы, церковные и другие организации. Это связано с тем, что результаты лоббизма могут затрагивать интересы третьих лиц и (или) изменять элементы механизма правового регулирования общественных отношений в различных социальных сферах.
Термин «лоббирование» появился как обозначение проходов и крытых галерей, распложенных в монастырях Англии в XVI в. Именно это, по словам И.М. Фроловой, обозначало слово «lobby» в Оксфордском словаре 1533 г. [1, с. 90]. В монастырских lobby было множество дверей, одни из которых вели в отдельные комнаты и кельи, другие -к галереям и тихим помещениям. Несколько позже анализируемым термином стали называть аналогичные холлы и кулуары в светских зданиях - театрах.
Однако позже это слово было интерполировано в качестве обозначения коридоров в английском парламенте, что, по мнению специалистов, произошло с 1640-х гг., когда вестибюль и два коридора вокруг залов заседаний в здании палаты общин стали именовать «lobby» [2, с. 97]. Отличительной особенностью архитектурных кулуаров, называемых «лобби», являлось то, что именно в этих местах парламента депутатам разрешалось встречаться со всеми заинтересованными в их законодательной деятельности гражданами.
Лоббирование как политико-правовое явление существовало и ранее, задолго до появления самого понятия. Следует согласиться с С.Е. Заславской и Т.И. Нефедовой, отметивших, что лоббизм существовал и су-
ществует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсивность использования зависит от политической системы, характера политического режима, уровня политической культуры, правового регулирования лоббистской деятельности и других особенностей каждого конкретного общества и его страны [3]. Единственное, что держало лоббирование на задворках политической системы, было отсутствие его правового регулирования. Со временем лоббизм в его традиционной интерпретации стал употребляться в США, где и получил нормативно-правовую институционализацию.
Согласно некоторым источникам, термин «лоббизм» впервые зафиксирован в 1829 г. Рассматриваемым термином обозначался круг постоянных посетителей коридоров Конгресса штата Олбани, активно пытавшихся влиять на принятие решений по различным вопросам [4, с. 28]. По словам И.М. Фроловой, рождение термина «лобби» состоялось в 1808 г. на Конгрессе США десятого созыва, согласно протоколам заседания [1, с. 91]. Полноправная институциали-зация лоббирования, на наш взгляд, берет свое начало с президентства в США У. Гранта (1869-1877 гг.), который осуществлял прием обращений по вопросам тех или иных политически значимых решений в лобби гостиницы Willard. Согласно историческим источникам, прием у У. Гранта и его команды носил возмездный характер. Возмездность также имела место при реализации обращений заинтересованных лиц. Как отмечает А. В. Малько, «там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а за звонкую монету -выполнить их» [5, с. 60].
Отправной точкой формирования лоббизма как института социально-политической жизни США послужила первая поправка к Конституции, гарантирующая права граждан обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб [4, с. 30]. Первой реальной попыткой правового регулирования лоббирования можно назвать резолюцию, одобренную палатой представителей Конгресса США от 20 мая 1876 г. [6, с. 44]. Эта резолюция содержала ограничения касатель-
но противоправных методов лоббирования (подкуп, служебный подлог).
Так или иначе термин «лоббирование» по мере своего развития начал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в ряде стран такая политика долгое время считалась предосудительной, и термин вошел в оборот лишь в XX в.
Тем не менее, лоббирование продолжало приобретать свою институциализацию в США, благодаря чему сегодня США представляют собой одно из немногих государств мира, где лоббизм признан легализованным политическим институтом и имеет государственное регулирование. В июне 1945 г. лоббизм приобретает в США судебное толкование. Так, согласно специальному постановлению Верховного суда США, под «лоббизмом» в юридическом смысле следует понимать только «прямой лоббизм» - непосредственное взаимодействие заинтересованных лиц с должностными лицами в целях продвижения собственных интересов. «Непрямым» лоббизмом стал признаваться такой лоббизм, который включает в себя, например, следующие методы воздействия на должностных лиц: телевизионные программы, рекламно-пропагандистские кампании, специально организуемые кампании телеграмм и писем [7, с. 324].
В 50-60 гг. XX в. термин «лоббизм» приобретает в мире широкое распространение и трактуется в основном как внепарламентский процесс взаимодействия государства и структур гражданского общества. Значительным новшеством в это время становится создание в рамках управленческих структур корпораций специальных отделов по взаимодействию с институтами публичной власти. Задачей таких отделов является налаживание связей с государственной и муниципальной властью в центре и на местах. В функции таких отделов входит: выявление политических, социальных и экономических приоритетов организаций, установка контактов с властями, выработка аргументов по корпоративно-значимым вопросам.
Таким образом, лоббирование имплементировалось в правовую систему Соединенных Штатов Америки. Впоследствии из США были смоделированы механизмы правового регулирования лоббистской деятельности в других англо-саксонских и романо-
германских правовых системах. Хотя в странах из континентальной правовой семьи регулирование лоббизма как институционального явления не встречается. Нормативная база Германии, Франции, Австрии, Италии устанавливает различные формы представительства групп интересов в органах законодательной и исполнительной власти.
На общемировом уровне институт лоббизма не имеет четкой регламентации и, как следствие, происходят расхождения в установлении его определения.
Близким к понятию «лоббизм» является понятие «лоббирование». В научном обороте понятия «лоббизм» и «лоббирование» используются как равнозначные взаимозаменяемые понятия. Многими лоббизм и лоббирование принято отождествлять, использовать их в однотипных контекстах (А.В. Малько [8], А.П. Любимов [9, с. 17]). Разграничивать эти понятия, на наш взгляд, следует:
1) с языковой точки зрения. В английском языке суффикс -ism- указывает на совокупность внутренних явлений рассматриваемого слова, выражающую общее представление о нем, а суффикс -ing-, в частности в данном контексте, обозначает какое-либо движение, процесс. Подобные языковые функции носят рассматриваемые суффиксы и в русском языке (соответственно -изм- и -ован-);
2) с точки зрения соотношения понятий как части и целого. По нашему представлению, лоббизм вырабатывает свой понятийнокатегориальный аппарат, а лоббирование уже применяет его конкретные положения в конкретной ситуации, в зависимости от положения объекта воздействия, поставленных целей, и проявляется в определенных методах, формах и способах.
В научной литературе сложились различные подходы к сущности и регулированию лоббистской деятельности, но наибольшее распространение получили следующие.
1. Плюралистический - группы давления образуются спонтанно, многочисленны,
имеют различные интересы и конкурируют между собой за право получения того или иного ресурса. Такие группы характеризуются автономностью от государства и самостоятельностью в выборе интересов. Вместе с этим характер влияния на власть, как отме-
чает Р. Даль, определяется в результате жесткой конкурентной борьбы [10, с. 38-40].
В данном случае необходимо ограничить только методы, средства и технологии противоправного лоббирования, закрепляя санкции за правонарушения неправомерного взаимоотношения с должностным лицом (шантаж, подкуп, дача взятки и др.).
Плюралистическое лоббирование заключается в свободной конкуренции между группами давления при «проталкивании» своих интересов в органах публичной власти. Данный вид лоббирования исходит из плюралистической теории заинтересованных групп. Ее последователи основываются на базовом положении о наличии в обществе множества свободно конкурирующих групп, совокупный вектор действий которых сводится к определению политики государства [11, с. 142]. Плюралистическое лоббирование встречается в случаях, когда по одному и тому же предмету сталкиваются интересы нескольких различных групп и все они имеют одинаковые шансы на реализацию своих интересов.
2. Корпоративистский - система представительства интересов, составные части которых различны функционально и иерархически расположены. Здесь корпоративист-ские организации - монополии, т. к. имеют санкционированное право на представительство в своей области в обмен на контроль за выбором и выдвижением требований. По данному подходу государство рассматривается как главный инструмент выявления интересов и сплочения вокруг них значимых общественных групп. В такой системе государство само отбирает и наделяет правом представительства и ресурсами определенную группу интересов (давления) [12, с. 9-10].
Корпоративное лоббирование заключается в ограниченном участии субъектов давления, которые монополизируют сферу представительства интересов и задающих параметры функционирования и развития общества. Корпоративное лоббирование может осуществляться снизу, когда субъекты отстаивают свои интересы, и по определенной договоренности с наиболее могущественной, например депутатской, группой о взаимной поддержке. Этот вид лоббирования исходит из концепции неокорпоративизма. Обычно подобные отношения складываются, когда
носители интересов принимают участие или осуществляют взносы в избирательные кампании депутата или определенной партии.
В данном случае государство может осуществлять взаимодействие с организациями, имеющими на то монополию, исключая участие и представительство третьих лиц, чьи интересы могут быть затронуты. В таком случае образуется авторитарная система лоббирования. Правовое регулирование такой системы не будет иметь практического характера. Государство само, устанавливая правила, не заинтересовано в их изменении, даже если такие изменения будут иметь правовое закрепление.
В рамках первого подхода лоббизм понимается как деятельность субъектов, влияющих на структуры государственной власти с целью принятия ими необходимых решений. К таковым сторонникам данного подхода относится, например, К.М. Хутов, определяющий лоббизм как явление современной политико-правовой жизни, подразумевающее активную деятельность любых заинтересованных лиц (как физических, так и юридических) по отстаиванию и представлению своих интересов на различных уровнях власти с целью оказания влияния на принимаемые решения [13].
Сторонники второго подхода связывают лоббизм исключительно с нормативноправовым закреплением лоббизма, формами и методами взаимодействия государства с заинтересованными группами. В отличие от первого подхода господствующим аспектом здесь является юридико-институциональный подход, в связи с чем он широко распространен среди ученых-правоведов (Б.М. Бятец [14], А.В. Малько [5, с. 55-65], Л. Ильичева [12]) и в нормативной документации [15].
Лоббированию как специфическому политико-правовому институту присущи определенные характерные признаки, благодаря которым, на наш взгляд, лоббирование разграничивается от этих таких смежных с ним явлений. К таким признакам относятся:
1) политический контакт, т. е. непосредственная связь носителей интересов с должностными лицами либо с их близкими либо направление определенного потока информации в адрес должностных лиц;
2) ограниченность интересов, т. е. с помощью лоббирования осуществляются, как
правило, сугубо личные, узкокорпоративные интересы, не соответствующие объективным потребностям государства и общества и, зачастую, противоречащие им;
3) закрытый характер отношений - лоббирование исторически развивается в кулуарах и не всегда возможно отследить, кто же действительно стоит за тем или иным решением.
Лоббирование может быть направлено на:
- получение в свою пользу общественного ресурса,
- разрешение проблемной ситуации,
- получение некоторого статуса, занятие монопольной позиции [16].
Также к понятию лоббизма можно подходить как к профессиональной деятельности физических лиц или организаций по продвижению интересов клиентов в структурах государственной власти.
Неотъемлемой частью лоббирования являются его цели, в качестве которых выступают защита интересов или выгода. Защита интересов есть естественная, законодательно закрепленная, цель лоббирования. Так, ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан на объединение, включая право создавать союзы для защиты своих интересов [17]. Проанализировав мировую практику, можно отметить в ряде стран Латинской Америки институт коллективного действия, который предполагает право определенного коллектива требовать отмены актов, нарушающих права человека. Выгода является основополагающей целью лоббирования, т. к. выгода толкает лоббистов на давление на компетентные органы. Выгода может носить этический, правовой, моральный, психологический, экономический или иной характер.
Таким образом, можно определить особенности сущности лоббирования. К их числу следует отнести:
- связь с властными органами и их представителями, что заключается в «проталкивании» группами давления или отдельными индивидами своих интересов;
- возможность путем лоббирования отстаивания интересов или получения выгоды отдельными лицами, группами граждан, организациями и объединениями;
- лоббирование связано с принятием государственными органами властных решений;
- взаимозависимость субъектов лоббирования.
Рассмотрение любого феномена социальной действительности невозможно без разграничения его внутренних характеристик. Такое разграничение позволяет сделать классификацию, определяющую специфику того или иного вида рассматриваемого явления. Так, существует несколько классификаций лоббирования.
1. В зависимости от способа осуществления лоббистской деятельности:
а) «теневое» лоббирование характеризуется тем, что процесс давления на органы власти сопутствует узким интересам и осуществляется с применением скрытых способов воздействия на власть, что проявляется в неправомерных механизмах такого влияния, а также в соответствующих методах, формах и технологиях лоббизма. «Теневое» лоббирование может привести к реализации частных, узкокорпоративных интересов, которые, как правило, противоречат объективным потребностям государства и общества;
б) «белое» (цивилизованное) лоббирование имеет своей основой противоположные механизмы реализации своих интересов через органы власти и в идеале должно соответствовать принципам законности, гласности и плюрализма. Сущность такого вида заключается в его открытости, прозрачности, а также содействии в доступе к властным структурам широких слоев населения, динамике развития социальных институтов.
2. В зависимости от механизмов воздействия представительства групповых [11, с. 148]:
а) прямое лоббирование осуществляется при непосредственном контакте лоббиста с субъектом, пользующимся властными и распорядительными полномочиями;
б) косвенное (непрямое) лоббирование заключается в том, что отсутствуют прямые контакты, или же они имеются, но с лицами, не обладающими властными и распорядительными полномочиями, но имеющими возможность оказывать влияние на них.
Как мы видим, существуют различные виды лоббирования, которые демонстрируют его особенности. Учет таких особенностей имеет первостепенное значение при определении характера воздействия на органы государственной власти, т. к. именно с помо-
щью этого возможно определить правомерность лоббирования, взаимоотношение субъектов лоббистской деятельности, а также правовую и политическую обоснованность лоббируемого вопроса.
Исходя из вышеизложенного, мы можем определить лоббирование как политикоправовой институт, представляющий собой процесс действия заинтересованных лиц по преодолению законодательных, административных, правоприменительных барьеров в целях реализации собственных интересов либо интересов третьих лиц посредством непосредственного воздействия на институты публичной власти.
Несмотря на то, что лоббирование не получило институциализации в современной российской правовой системе, формы представительства групп интересов и взаимодействия с институтами публичной власти постоянно развиваются. Важное место здесь занимают факторы развития, обусловливающие потребность в лоббистской деятельности, к которым, на наш взгляд, следует отнести, во-первых, неравномерность образования новых субъектов общественно-политической жизни, в т. ч. различных хозяйственных корпораций и корпоративных групп, неравномерность процесса их роста и девальвации. Во-вторых, непрямолинейность исторического процесса развития политико-правовой системы. В-третьих, необходимость формирования нормативно-правовой базы.
1. Фролова И.М. Формула лоббифеномена (в поисках исторических корней лоббизма) // Вестник Московского университета. Серия 10. Журналистика. 2001. № 4. С. 90-100.
2. Роман З. Группы интересов и экономические палаты. М., 1995.
3. Заславская С.Е., Нефедова Т. И. Лоббизм в России: исторический опыт и современные проблемы. URL: http: // www.portalus.ru/ mod-ules/politics/readme.php?subaction=showcomme nts&id=1096454775. Загл. с экрана.
4. Васильев Т.В. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2004. № 4. С. 26-34.
5. Малько А.В. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 59-65.
6. Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005.
7. Юридический энциклопедический справочник / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2008.
8. Малько А.В. Лоббизм и право. URL: http:// law. edu. ru/magazine/article.aspmagID=5 &magn um=2&magYear=1995&articleID=151612.
Загл. с экрана.
9. Любимов А. П. Политическое право и практика лоббизма: (Антикоррупционный проект). М., 2001.
1Q. Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994. № 3. С. 37-48.
11. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности (на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). М., 2002.
12. Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм. М., 2QQ2.
13. Хутов К. М. Лоббирование, коррупция, монополизм: исследование криминогенного взаимовлияния. URL: http://parlcom-evolution. ru/main.php?id=Art2. Загл. с экрана.
14. Бятец М. В. Лоббизм в правотворческой деятельности. URL: http:// web1.law.edu.ru/
magazine/article.aspmagID=5&magNum=1&ma gYear=1998&articleID=145126. Загл. с экрана.
15. Lobbying Disclosure Act of 1995. Public law 104-65-DEC. 19, 1995. URL: www.congress. us/acts/ lobby. Загл. с экрана.
16. Минченко Е. Современные тенденции в технологиях лоббизма. URL: http://parlcom-
evolution.ru/main.php?id=Art1. Загл. с экрана.
17. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.
Поступила в редакцию 21.06.2011 г.
UDC 342.2
CONCEPT AND ORIGIN OF LOBBYING AS POLITICAL-LEGAL INSTITUTE
Roman Valeryevivh ZELEPUKIN, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student of History of State and Law Department, e-mail: [email protected]
This article is devoted to the complex researches of lobbying as politic-legal institute. The analysis of an origin of lobbying as social phenomenon is carried out; the historical and legal characteristic of development of institute of lobbyism is given, practical sides of theoretical characteristics of lobbying, concepts, essence and signs, and parity with concept “lobbyism”, is considered.
Key words: lobby; lobbyism; lobbying; politic-legal system.
