К вопросу о роли и значении лоббирования в контексте социогуманитарной концепции права Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 340.12

DOI 10.24411/2078-5356-2018-10045

Фалькина Татьяна Юрьевна Tatyana Yu. Fal'kina

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Уральский юридический институт МВД России (620098, Екатеринбург, ул. Корепина, 66)

randidate of sciences (law), associate professor of the department of theory and history of law and state Ural law institute of Russian MIA (66 Korepina st., Ekaterinburg, Russian Federation, 620098)

E-mail: [email protected]

Агапов Игорь Олегович Igor O. Agapov

адъюнкт адъюнктуры

Уральский юридический институт МВД России (620098, Екатеринбург, ул. Корепина, 66) postgraduate

Ural law institute of Russian MIA (66 Korepina st., Ekaterinburg, Russian Federation, 620098) E-mail: [email protected]

К вопросу о роли и значении лоббирования в контексте социогуманитарной концепции права

Role and importance of lobbying in the context of sociohumanitarian concept of law

Объектом настоящей статьи является лоббиро- The object of this article is lobbying as political and

вание как политико-правовая практика воздействия legal practice of the impact of individuals on authorities

частных лиц на органы власти с целью принятия вы- with a view to making decisions beneficial to these per-

годных этим лицам решений, предметом - роль и sons, the subject is the role and importance of lobby-

значение лоббирования с точки зрения социогумани- ing in terms of the sociohumanitarian type of law under-

тарного типа правопонимания. Социогуманитарная standing. The sociohumanitarian concept of law allows

концепция права позволяет наиболее полно раскрыть the fullest possible disclosure of the legal capacity and

правообразовательный потенциал и социально-юри- value of lobbyism, it's auxiliary character with respect to

дическую ценность лоббизма, его вспомогательный law-ensuring the fairness of the process of accepting,

характер по отношению к праву - обеспечение спра- changing, repealing and applying legal norms. ведливости процесса принятия, изменения, отмены и применения юридических норм.

Ключевые слова: лоббизм, лоббирование, лоб- Keywords: lobbyism, lobbying, lobbying activity, lob-

бистская деятельность, лоббист, концепция права, byist, concept of law, type of law, sociohumanitarism,

тип правопонимания, социогуманитаризм, справед- fairness of lawmaking, balance of interests, legal act. ливость правотворчества, сбалансированность интересов, правовой акт.

В научной и публицистической литературе лоббирование (лоббизм, лоббистская деятельность) обычно определяется как продвижение (защита, отстаивание, представительство) частных интересов в органах публичной власти.

© Фалькина Т.Ю., Агапов И.О., 2018

Блиц-комментарий: употребление понятия «лоббирование» предпочтительней, чем употребление понятия «лоббизм», поскольку последнее отражает не присущую лоббированию статичность (с точки зрения философского дис-

курса лоббизм и лоббирование соотносятся между собой как сущность и явление). В свою очередь, понятие «лоббистская деятельность» в контексте праксиологического подхода (который представляется более верным, чем институциональный в силу того, что деятельность по оказанию влияния частными лицами на органы публичной власти может иметь место и при отсутствии соответствующего политического и тем более правового институтов), является тавтологическим, а тавтологичность, как известно, недопустима при конструировании определений [1, с. 64].

Также предпочтительней употреблять понятие «продвижение», чем понятие «защита», сближающее лоббирование с адвокатской деятельностью, «отстаивание», указывающее на пассивный характер лоббирования, и «представительство», присущее деятельности парламентариев. Подобно тому, как правовой нигилизм есть не просто неприятие права, но его активное отрицание и осознанное игнорирование, также и лоббирование представляет собой именно активную форму доведения интересов до сведения должностного лица в расчете на их дальнейшую реализацию в административно-управленческом акте, а не наблюдательная позиция, занимаемая с целью обсуждения вопроса в ходе консультации, то есть по приглашению органа публичной власти, которого может и не последовать. Иногда также используется фраза «проталкивание интересов», но ввиду негативных коннотаций, связанных, в первую очередь, с отождествлением лоббирования и коррупции в общественном сознании, ее употребление нежелательно.

Лоббирование с точки зрения его возникновения, по своему историческому происхождению есть явление политическое. Однако, зародившись как политический инструмент воздействия на парламентариев, лоббирование по мере развития общества и государства постепенно приобретает все больше правовых признаков и черт: во-первых, в развитых государствах лоббирование регулируется нормами действующего законодательства; во-вторых, правовое опосредование данной деятельности выражается в возложении на осуществляющих ее субъектов (лоббистов) обязанностей: а) проходить процедуру регистрации; б) периодически подавать отчеты; в-третьих, лоббисты продвигают не любые, а лишь законные интересы; в-четвертых, они делают это легальными методами (в этом, как представляется, состоит основное отличие лоббирования от коррупции).

Эти четыре момента отражают внешнюю (структурную) юридическую составляющую лоббирования. Однако существует еще и внутренний (содержательный) юридический компонент лоббирования, позволяющий квалифицировать данную деятельность как одну из политических закономерностей возникновения, развития и действия права. Дело в том, что деятельность лоббистов объективируется в правотворчестве и правоприменении в форме выгодных заказчику (клиенту или работодателю лоббиста) нормативных и индивидуальных правовых актах.

Таким образом, лоббирование следует определять как урегулированную нормами права деятельность зарегистрированных в установленном порядке лиц по продвижению частных интересов в органах публичной власти.

Продвижение частных интересов может выражаться: 1) в оказании влияния на должностное лицо по любому вопросу, решение которого входит в компетенцию должностного лица или органа публичной власти, включая: а) принятие, изменение или отмену закона, подзаконного акта; б) принятие, изменение или отмену государственной концепции, стратегии, плана, программы и т. д.; в) заключение контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд; г) предоставление субсидии, гранта, дотации и т. п.; д) выдачу разрешения или лицензии;

е) распределение бюджетных средств, определение налоговой ставки, тарифов, квот и др.;

ж) предоставление налоговых или таможенных льгот и проч.; 2) оказании воздействия на лицо, способное повлиять на компетентное должное лицо или орган публичной власти в указанных выше целях (коллега, родственник, друг, знакомый и др.); 3) проведении пропагандистской кампании в СМИ (пиар-кампания или лоббистская кампания) в указанных выше целях; 4) направлении писем (бумажных или электронных), телеграмм, запросов компетентному должностному лицу или в компетентный орган публичной власти в указанных выше целях; 5) организации митинга, иного массового мероприятия в указанных выше целях; 6) положительном решении вопроса о назначении лица на государственную или муниципальную должность и т. д.

Социгуманитаризм (социогуманитарная концепция права или социогуманитарный тип правопонимания) - правовое учение (теория), тип понимания права, согласно которому право есть «нормативно признанный согласованный интерес» [2, с. 622] (согласно другому опреде-

лению право - это «нормативное выражение диалектического единства интересов личности, общества и государства» [3, с. 10]).

Социогуманитаризм исходит из того, что существующее право производно от интересов, оно лишь фиксирует то положение вещей, которое фактически сложилось в обществе на момент принятия (подготовки проекта) того или иного нормативного правового акта. Другими словами, законодатель, признавая те или иные интересы наиболее важными (общезначимыми), действует одновременно и произвольно (по своему усмотрению) и в ограниченных рамках сложившихся отношений (можно сказать, что законодательный произвол ограничен пределами «заинтересованности в праве»). Отсюда право - общесоциальный феномен, объединяющий в себе триаду разноуровневых (индивидуальных, общественных, государственных) интересов и частично нивелирующий их внутрисистемное противоборство. Это с одной стороны.

С другой стороны, в современном обществе право как общесоциальный регулятор по определению призвано отражать согласованный интерес, представляющий собой своего рода компромисс, баланс партикулярных и социе-тальных интересов. Как обоснованно полагает В.И. Червонюк, «позитивное право, выражающее согласованные интересы, позволяет наполнить реальным содержанием провозглашенные Конституцией страны права человека и гражданина, соотнести право с приоритетами и ценностями отдельной личности, общества в целом и воплотить в своих установлениях идеи добра, справедливости, выступить мощным средством социальной адаптации в изменившихся условиях» [2, с. 623].

Социогуманитарная концепция права представляет как теоретический интерес, так и прикладное значение. Другими словами, она практически реализуема (в отличие от естественно-правовых концепций) и в то же время позволяет четко различать право и закон (в отличие от позитивистских концепций). Как указывает В.И. Червонюк, «специально-юридический контекст современного правообразовательного процесса состоит в использовании новейших законодательных технологий, таких как технология согласования интересов» [2, с. 626]. Данная технология используется, например, при проведении общественного обсуждения законопроектов. Наиболее полное развитие эта технология получила на уровне ЕС: ни одно важное решение общеевропейского значения не может быть принято Европейской комиссией без

предварительных консультаций со всеми заинтересованными сторонами (теми субъектами, на которых будет распространяться действие будущего закона).

Теперь, когда лоббирование и социогумани-таризм находятся в одной эпистемологической плоскости, целесообразно перейти к непосредственному рассмотрению обозначенной в названии статьи проблемы.

Для того чтобы объективно определить роль и значение лоббирования в жизни общества с точки зрения социогуманитарной концепции права, необходимо выявить и раскрыть его «плюсы» и «минусы», функции, сущность и социальное назначение.

К достоинствам политико-правовой практики лоббирования относится следующее: 1) расширение информационной и организационной базы законодательного органа, повышение качества принимаемых государственно-властных решений, учет интересов меньшинства; 2) самоорганизация общества, рост правосознания и правовой культуры населения; 3) реализация принципа свободы некоммерческих организаций и институтов гражданского общества; 4) расстановка приоритетов, определяющая очередность решения проблем от наиболее острых до менее насущных; 5) достижение компромисса между партикулярными и социетальными интересами, взаимовыгодное сотрудничество между общественными и государственными структурами в процессе принятия политико-правовых решений; 6) создание легитимных возможностей для участия всех социальных групп и слоев общества в разработке и принятии административно-управленческих актов; 7) постоянный контроль и непосредственное воздействие со стороны гражданского общества на правовое государство; 8) привлечение к практическому участию в государственном управлении всех заинтересованных лиц и т. д.

К недостаткам лоббирования относится следующее: 1) удовлетворение иностранного интереса в ущерб национальному, узкокорпоративного в ущерб общественному, частных интересов в ущерб стратегическим целям общественного развития; 2) фактор развития и защиты ведомственности, местничества, национализма, усиление крайних форм удовлетворения неадекватных ситуации интересов; 3) размытие начал народовластия, формализация демократических процедур, деформация демократических основ государственного устройства и политико-правовой системы, дискредитация демократических институтов

посредством их превращения в инструмент удовлетворения интересов финансовой и политической элиты; 4) обострение проблемы социальной справедливости, содействие росту социальной напряженности; 5) создание помех для осуществления эффективного государственного управления, формирование в общественном сознании негативного отношения к власти; 6) перераспределение национальных ресурсов и бюджетных средств в пользу наиболее влиятельных групп интересов и т. д.

Преобладание позитивных либо негативных последствий лоббирования зависит, в первую очередь, от степени правовой регламентации соответствующих общественных отношений, уровня прозрачности процесса принятия государственно-властных решений, возможности общественного контроля и государственного надзора за деятельностью представителей крупнейших игроков лоббистского поля (мощных финансово-промышленных групп, политической и экономической элиты, официально признанных лоббистов, то есть организаций и учреждений, наделенных монополией на представительство определенных интересов и т. д.).

Как справедливо отмечает Т.А. Золотухина, настоятельная необходимость правового регулирования лоббирования обусловлена тем, что «лоббизм, являясь постоянным фактором политико-правовой практики, может быть использован как во благо всего общества, так и в узкокорпоративных интересах, зачастую противоречащих общественным интересам, может как позитивно, так и негативно влиять на социально-экономические и политико-правовые процессы» [4, с. 341].

Представляется, что среди функций, то есть направлений воздействия лоббирования на общественные отношения, наиболее значимыми являются следующие:

1) коммуникативная - в процессе взаимодействия лоббиста и чиновника происходит обмен информацией, высказываются предложения сторон, осуществляется поиск оптимального способа решения вопроса и, в конечном счете, достигается публично-частный консенсус. Как обоснованно полагают В.А. Толстик и Н.А. Трусов, «содержание права неизбежно является результатом борьбы и некоего компромисса, достигнутого в той или иной форме» [5, с. 551]. Кроме того, коммуникация позволяет представителям власти лучше понимать потребности населения;

2) посредническая - лоббирование выступает связующим звеном между заинтересо-

ванными лицами и органами власти или, шире, между гражданским обществом и правовым государством, в частности, позволяет озвучивать интересы меньшинства, которые в силу демократических процедур не имеют своих представителей в парламенте и правительстве;

3) правообразовательная - основные усилия лоббистов направлены на принятие, изменение, отмену нормативных правовых актов, то есть рассчитаны на корректировку состояния правового регулирования определенной сферы общественных отношений. При этом лоббистская кампания зачастую начинается еще до вступления в процесс создания позитивного права органов публичной власти;

4) функция мониторинга - активность лоббистов, представляющих те или иные интересы, позволяет органам власти «держаться в форме», своевременно определять зоны, требующие повышенного внимания, правильно устанавливать очередность удовлетворения потребностей. Как обоснованно полагает В.В. Су-бочев, «лоббисты своей деятельностью обращают внимание власть имущих на наиболее актуальные проблемы, существующие практически во всех сферах общественной жизни. По действиям лоббистских сил можно проследить реакцию различных субъектов на принятие того или иного законопроекта, увидеть его последствия и оценить эффективность принятого решения» [3, с. 189];

5) функция реагирования - узаконенный институт лоббирования позволяет, с одной стороны, гражданам более успешно защищать свои права в случае неправомерных действий органов власти (например, издания ими дискриминационных актов, ущемляющих права, свободы и законные интересы той или иной категории лиц), с другой стороны, государственному аппарату оперативно решать возникающие правоприменительные проблемы;

6) функция стимулирования - продвижение своих интересов одними лицами приводит к активизации других лиц с аналогичными, схожими или противоположными интересами, которые, соответственно, либо усиливают, либо ослабляют давление, оказываемое первыми на органы публичной власти;

7) функция плюрализации - открытый доступ к власти содействует возникновению новых и развитию имеющихся социальных, экономических, профессиональных, корпоративных и иных интересов, демонополизации политического представительства интересов за счет разрушения корпоративной модели взаимоотно-

шений между обществом и властью. В данном случае следует согласиться с А.В. Паврозом в том, что «институт лоббизма гарантирует и поддерживает плюралистическую модель социально-политической организации общества, базирующейся на конкурентной борьбе множества оказывающих политическое давление социальных групп, где государство выступает в роли независимого арбитра, а решения принимаются исходя из баланса взаимопересекающихся влияний» [6, с. 161];

8) функция демократизации - конституционным основанием лоббирования является право граждан участвовать лично или через представителей в управлении делами государства, право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления с заявлениями, предложениями и жалобами, а также право на создание объединений, в том числе по признаку единства законных интересов, следовательно, лоббирование способствует реализации нескольких фундаментальных политических прав;

9) воспитательная - реальное участие граждан в государственном управлении не может не влиять на повышение их политической и правовой культуры, на формирование адекватного правового сознания, а также на преодоление правового нигилизма, общее улучшение отношения к органам и отдельным представителям власти и т. п.;

10) функция оптимизации - своевременное доведение до сведения законодательных и иных органов публичной власти актуальной и полной информации о потребностях той или иной категории лиц или отрасли экономики позволяет избежать существенных временных, финансовых и иных затрат, связанных со сбором информации, необходимой государственной структуре для принятия сбалансированного политико-правового решения и др.

Причина существования лоббирования как социального явления - несовпадение интересов разных социальных групп, составляющих государственно-организованное общество. Взаимосвязь лоббирования и интереса заключается в том, что «интерес является первопричиной лоббирования, выступая его сущностной основой» [7, с. 237].

Суть лоббирования заключается не в оказании незаконного давления на органы власти, а в продвижении тех интересов, которые, по мнению их «носителей», должны быть реализованными в законе, должны приобрести статус субъективных прав. Эти интересы до-

водятся до сведения чиновника, выносятся на суд законодателя или правоприменителя. Если последний соглашается с необходимостью юридизации интересов, то они находят свое отражение в законе, подзаконном или ином административно-управленческом акте, если же лоббируемые интересы будут им квалифицированы как незначительные, при принятии государственно-властного решения он может либо полностью их проигнорировать, либо учесть их в той мере, которая покажется ему достаточной. Поэтому ответственность за принятие несправедливых политико-правовых решений должны в равной мере нести как недобросовестные лоббисты, так и коррумпированные, нерадивые или просто недальновидные чиновники.

Особенности лоббируемого интереса состоят в следующем: 1) он является правовым в том смысле, что потребности, удовлетворение которых лежит в основе интереса, так или иначе связаны с правом; 2) он выступает объединяющим группу лиц началом (под влиянием общего для группы лиц интереса формируется так называемая группа интересов, которая при взаимодействии с органами публичной власти становится «группой давления»); 3) он является результатом агрегации и артикуляции интересов членов группы давления; 4) его продвижением занимается лоббист - профессиональный посредник между группой давления и органом публичной власти; 5) он имеет частный характер, однако содержит определенную долю общественной значимости (чем больше членов насчитывает группа давления, тем больше доля общественной значимости лоббируемого интереса); 6) в случае успешного завершения лоббистской кампании, он в той или иной степени отражается в государственно-властном решении; 7) его успешная реализация - конечная цель и основной критерий эффективности деятельности лоббиста и т. д.

Сущностная основа лоббирования - это лоббируемый интерес, конкретные политико-правовые потребности, которые объединяют определенную группу лиц, использующих законные средства и методы для оказания организованного (разового или систематического) воздействия на органы публичной власти с целью принятия выгодного им государственно-властного решения. В.А. Толстик и Н.А. Трусов считают, что «в подавляющем большинстве случаев целью лоббистской деятельности является не обеспечение торжества общечеловеческих ценностей, а последовательное отстаивание узкокорпора-

тивных (корыстных) интересов» [5, с. 552]. Данное утверждение соответствует действительности, однако, как представляется, лоббисты и не должны заниматься «обеспечением торжества общечеловеческих ценностей». Отстаиванием и защитой интересов общества и государства должен заниматься орган публичной власти, в который обращается лоббист для решения поставленной перед ним задачи. Схематично лоббирование можно представить в виде противостояния лоббиста и чиновника, каждый из которых выполняет свои трудовые обязанности (лоббист продвигает частный интерес, а чиновник следит за тем, чтобы реализация этого интереса не нанесла ущерба другим затрагиваемым проблемой интересам). Как указывает Т.А. Золотухина, основная задача лоббирования - добиться отражения и закрепления в принимаемых нормативных правовых актах и иных государственно-властных решениях частных интересов профессиональных, корпоративных, общественных групп и организаций [4, с. 320].

Таким образом, лоббирование играет по отношению к праву вспомогательную роль, способствуя объективному согласованию и учету разнородных специфических интересов в принимаемых административно-управленческих актах. В этом состоит социальное назначение лоббирования. С точки зрения социогумани-таризма только такие акты могут считаться правовыми. К сожалению, у органов публичной власти не всегда хватает сил и средств для тщательного изучения обсуждаемого вопроса, касающегося необходимости правового регулирования определенной сферы общественных отношений либо необходимости применения права в спорной (конфликтной) ситуации.

Именно социогуманитарная концепция права позволяет наиболее полно раскрыть право-образовательный потенциал лоббирования, которое в некотором смысле дополняет региональное и муниципальное представительство интересов, осуществляемое парламентариями, преодолевает узкую специализацию работников министерств и ведомств, расширяет базу знаний властных субъектов, используемую для принятия сбалансированных государственно-властных решений.

Примечания

1. Мамут Л.С. Правовое общение: очерк теории. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 80 с.

2. Червонюк В.И. Правообразование, правооб-разующие интересы, законодательные технологии и техника: проблема взаимосвязей в контексте социо-гуманитарной концепции права // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 614-631.

3. Субочев В.В. Законные интересы: монография. М.: Норма, 2008. 496 с.

4. Золотухина Т.А. Законотворческая деятельность в концепции правотворческой политики Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Белгород, 2015. 467 с.

5. Толстик В.А., Трусов Н.А. Правотворческое лоббирование как средство борьбы за содержание права // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 551-555.

6. Павроз А.В. Институт лоббизма в современных демократических обществах // ПОЛИТЭКС. 2014. Т. 10. № 3. С. 158-169.

7. Теория и практика нормативно-правового регулирования лоббизма (российский и зарубежный опыт): монография / под ред. С.А. Комарова. СПб: Издательство Юридического института, 2015. 384 с.

Notes

1. Mamut L.S. Legal communication: essay of the theory. Moscow: Norma, INFRA-M Pabl., 2011. 80 p. (In Russ.)

2. Chervonyuk V.I. Profobrazovanie, the interests of law-making, legislative, technology and engineering: the problem of relationships within the context of socio-humanistic concept of law. Legal technique, 2012, no. 6, pp. 614-631. (In Russ.)

3. Subochev V.V. Legitimate interests: monograph. Moscow: Norma Pabl., 2008. 496 p. (In Russ.)

4. Zolotukhina T.A. Legislative activity in the concept of law-making policy of the Russian Federation. Dissertation... doctor of legal sciences. Belgorod, 2015. 467 p. (In Russ.)

5. Tolstik V.A., Trusov N.A.. Law-making lobbying as a means of struggle for the content of law. Legal technique, 2012, no. 6, pp. 551-555. (In Russ.)

6. Pavroz A.V. Institute of lobbying in modern democratic societies. POLITEX, 2014, vol. 10, no. 3, pp. 158169. (In Russ.)

7. Theory and practice of legal regulation of lobbying (Russian and foreign experience): monograph / ed. by S.A. Komarov. St. Petersburg: Publishing house of the Law institute, 2015. 384 p. (In Russ.)