CC BY
71
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА
УДК 340
О роли заинтересованных групп в правообразовательном процессе
Агапов Игорь Олегович, юрисконсульт правового отделения Уральского юридического института МВД России
e-mail: [email protected]
Статья посвящена изучению роли заинтересованных групп в правообразовании. Критике подвергается универсальность данной теории. Анализируется история развития представлений о влиянии групп интересов на процесс принятия государственно-властных решений.
Ключевые слова: заинтересованная группа; лоббирование; лоббистская деятельность; правообразование; правотворчество; правовое регулирование.
The role of interest groups in law-making
Agapov Igor Olegovich,
Legal Counsel of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation
The article is devoted to studying the role of interest groups in the law-making. The universality of this theory is criticized. The history of the development of ideas about influence of interest groups on the process of public desicions is analyzed.
Key words: interest group; lobbying; lobbying activity; legal education; law-making; legal regulation.
Согласно современной теории заинтересованных групп, представленной такими учеными, как Д. Бер-ри, Г. Алмонд, Д. Пауэлл, Р. Даль, А. Чалмерс, П. Боувен, А. Дур, Х. Клувер, Н. Г. Зяблюк, П. А. Толстых, А. В. Павроз и другие, общество есть совокупность конкурирующих между собой за доступ к органам власти объединений индивидов и организаций, а политика - арена межгрупповой борьбы, пространство «фракционных» столкновений и поиска политико-правового компромисса или, другими словами, сфера, где интересы различных групп преобразуются в единый общественный интерес, который и отражается или, по крайней мере, должен отражаться в принимаемом государствен но-властном решении.
Теория заинтересованных групп созрела в лоне американской политологии XVIII—XX вв. Ее основы были заложены в работах Дж. Мэдисона, А. Бентли и Д. Трумэна.
В статье «Сдерживание фракций»1 один из ключевых авторов Конституции и четвертый президент США
1 Madison J. To the People of the State of New York. Hamilton, Alexander; Madison, James; and Jay, John // The Federalist. Edited by Paul Leicester Ford. New York: Henry Holt & Co., 1898. P. 54—63.
Джеймс Мэдисон пишет о том, что главным преимуществом учрежденного союза (имеется в виду союз североамериканских штатов) является его «способность противостоять силе фракций и возможность контролировать ее». При этом под фракцией он понимал «некое число граждан, объединенных единым страстным порывом или интересом и действующих в ущерб интересам других граждан или постоянным и совокупным интересам общества». Мэдисон выделял два метода борьбы с этим «недугом»: устранение порождающих его причин посредством уничтожения свободы или путем внушения (навязывания) каждому гражданину одинаковых интересов и контроль за его проявлениями. Поскольку, по его мнению, устранить причины «недуга» невозможно, следует использовать второй метод. Если речь идет о меньшинстве, то опасность невелика, но если во фракции образуется большинство, то необходимо либо «предотвращать его подчинение одному интересу», либо, когда такое подчинение произошло, «дробить большинство на части с учетом конкретной ситуации», сделав невозможными подготовку и реализацию планов по притеснению меньшинства или отдельных граждан. При этом, когда желание и возможность совпадают, «ни моральные, ни религи-
озные нормы не могут обеспечить надлежащего контроля», поскольку уменьшение их эффективности прямо пропорционально увеличению количества членов фракции.
Дальнейшее развитие «теория фракций» Мэдисона получила в книге Артура Бентли «Процесс государственного управления: изучение социального давления»1. Считая группу основной структурной единицей общества, Бентли предположил, что политика -это процесс и результат взаимодействия различных групп интересов, поэтому объектом при ее изучении должны быть не правовые нормы или государственный аппарат, а человеческая деятельность, обусловленная интересами и направленная на их реализацию. При этом «поведение личности, ее убеждения могут рассматриваться только в групповом контексте». В своей работе Бентли использовал социологическое понимание группы как совокупности людей, определенным образом взаимодействующих друг с другом, уточнив, что такое объединение представляет собой не «абстрактную социальную единицу, а коллективные действия». Законодательный процесс, по его мнению, есть отражение борьбы групповых интересов, результат победы одних групп и поражения других либо достижение компромисса между ними; голосование в законодательных органах показывает, какие группы доминируют в данный момент; любой закон демонстрирует соотношение сил, находящихся в состоянии постоянного напряжения. Основная функция органов власти как «официальных» групп состоит в определении и выражении баланса интересов, урегулировании конфликтов и достижении социальной гармонии. Государство как самая сильная группа интересов может навязывать свое решение более слабым группам, тем самым пресекая их дальнейшее соперничество и способствуя стабильности в обществе. Однако, по мнению Бентли, отношения власти-подчинения не могут обеспечить длительного «перемирия», поэтому «насаждение воли» - это мера эффективная, но временная, начальная стадия нейтрализации или ослабления групповой конфронтации, на которой легальность принятого решения еще не означает его легитимности. Навязывание решений на завершающем этапе координации интересов должно быть заменено приведением большинства «подчиненных» групп или, по крайней мере, наиболее крупных из них к соглашению между собой и с властью. Важнейшим выводом, к которому приходит Бентли в своем исследовании, является то, что основным стабилизирующим фактором любого общества выступает не сила, а консенсус.
Логическим завершением разработки теории заинтересованных групп явилась работа Дэвида Трумэна «Управленческий процесс: политические интересы и общественное мнение»2. Трумэн также принимал группу за отправную точку в своем исследовании, определяя политику как «процесс межгрупповой борьбы за власть над распределением ресурсов». Он выделял
1 Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures. Cambridge: Harvard University Press, 1967.
2 Truman D. The Governmental Process: Political Interests and
Public Opinion. New York: Knopf, 1951.
простые (социальные) группы и группы интересов, особенностью которых является наличие требований к другим группам. Основа данных требований - базовые установки членов группы, цель - формирование и укрепление «бихевиористских моделей», которые определяются объединяющим данную группу началом. Трумэн отмечал, что группы интересов чаще всего действуют через органы власти, поскольку именно они занимаются распределением ресурсов. С этой позиции поиск группами интересов доступа к «источнику» государственно-властных решений вполне закономерен. Группы интересов, которые вступают в отношения с органами власти, Трумэн называл политическими. Кроме того, он считал, что взаимодействие между группами стремится к равновесию, поскольку политический процесс представляет собой замкнутый цикл нарушения прежних образцов взаимодействия и активизации группы по восстановлению баланса или созданию новых каналов связи с «ресурсодержателями». Одним из главных факторов согласования интересов выступают «потенциальные группы», члены которых объединены общим интересом, но не взаимодействуют друг с другом до тех пор, пока ими не будет обнаружено покушение на их интерес со стороны других групп. Потенциальные группы часто являются выразителями общественных интересов, поэтому у них есть возможность устанавливать правила поведения, которым обязаны следовать другие группы. Наличие потенциальных групп, олицетворением и выразителями интересов которых являются органы власти, приводит к социальной стабильности.
Изучение заинтересованных групп современными европейскими авторами проводится в основном по двум направлениям: доступ лоббистов и лоббистских организаций к процессу принятия государственно-властных решений на уровне ЕС и изучение факторов, определяющих успех лоббирования (основной инструмент, используемый заинтересованными группами для воздействия на органы власти). Например, немецкий ученый Хейке Клувер, анализируя проведенные Европейской комиссией консультации, приходит к выводу, что ни природа представляемых лоббистами интересов, ни организационно-правовая форма заинтересованных групп как таковые не влияют на успешность лоббирования3. Европейские исследователи не задаются вопросом о применимости теории заинтересованных групп к неамериканским политико-правовым системам с точки зрения традиций, форм и способов объединения граждан в группы для воздействия на органы власти. И, если для стран Западной Европы такое молчаливое согласие с выводами американских политологов обоснованно, принимая во внимание растущую роль заинтересованных групп в политико-правовой жизни этих стран (взять, к примеру, Германию, характеризующуюся зонтичной организацией взаимодействия правового государства и гражданского общества, обеспечивающей высокий уровень транспа-
3 Klüver H. Biasing politics? Interest group participation in European policy-making // West European Politics. 2012. Vol. 35, Issue 5. P. 1114-1133.
рентности и когерентности властеоотношений), то для государств Центральной, Восточной Европы и России ситуация выглядит несколько иначе.
В работе «Группы интересов в политических системах Центральной и Восточной Европы»1 П. С. Каневский изучает вопрос о применимости англо-саксонской модели представительства интересов к странам континентального права. В частности, его интересует проблема соотношения постсоциалистической корпоративности современной России с западными образцами взаимодействия государства и общества, осуществляемого преимущественно в форме лоббирования. Определенный интерес представляет следующее утверждение: «Не является аксиомой, что Россия должна двигаться в сторону англо-американской модели лоббизма, можно и отказаться от этого термина, но это не изменит того факта, что в нашей стране сегодня нет эффективной модели представительства интересов». Несмотря на то что П. С. Каневский смешивает теорию заинтересованных групп и теорию лоббизма, он прав в постановке вопроса о необходимости выбора правильного пути дальнейшего развития представительства частных интересов в политико-правовой сфере нашего государства.
Против универсального характера теории заинтересованных групп говорит тот факт, что изначально данная теория разрабатывалась с целью легитимизации сложившейся в США практики влияния мощных финансовых структур на процесс принятия государственно-властных решений, когда власть государства, действующего в интересах общества, замещается властью капитала, действующего в интересах капитала.
Основным инструментом влияния заинтересованных групп на органы власти является лоббистская деятельность. Представляется, что в контексте правового регулирования общественных отношений заинтересованные группы участвуют не только в правотворческом, но и в правообразовательном процессе.
В юридической науке на сегодняшний день не выработано общего понятия правообразования, а также общего подхода к его разграничению с правотворчеством.
Под правотворчеством обычно понимается выражающая волю правящего класса, осуществляемая уполномоченными субъектами в определенных процессуальных формах, законодательно урегулированная деятельность по созданию, изменению или отмене правовых норм2.
Традиционной можно считать точку зрения, согласно которой правообразование включает в себя правотворчество и завершается им. А. В. Корнев и Э. В. Богмацера определяют правообразование как «все формы и средства возникновения, развития и
1 Каневский П. С. Группы интересов в политических системах Центральной и Восточной Европы // Социология. 2013. № 2. С. 67-74.
2 См.: Борисов А. С., Агаркова Д. А. К вопросу о правообразо-вании: определение содержания и границ понятий // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 1. С. 90.
изменения права, в том числе и правотворчество»3. Однако, как отмечает В. В. Трофимов, этот вариант в некоторой степени нивелирует самостоятельность категории «правообразование» как таковой, фактически отрицает ее эвристическое значение и тем самым немногим отличается от подходов, связывающих факт появления права исключительно с официальной властью и государственным санкционированием4. По его мнению, правообразование есть «осуществляющийся под воздействием актуальных факторов общественного развития, получающих преломление в юридически значимых социальных интересах и... последующее отражение в правовых идеях двуединый процесс спонтанного (естественно-социального) и планомерно-сознательного формирования правовых норм, обеспечивающих упорядоченность и стабильность отношений в социальных системах».
Правообразование охватывает широкий круг процессов, таких как выявление потребностей и закономерностей общественного развития, подлежащих правовому регулированию, определение формы нормативного правового акта, определение пределов и характера правового регулирования общественных отношений, подготовка проекта акта, его обсуждение, экспертиза и т. д.
Кроме названной существуют еще две точки зрения на соотношение правообразования и правотворчества: 1) правообразование и правотворчество -синонимы, выделение предправотворческого этапа формирования права необоснованно, поскольку происходящие на данном этапе социальные процессы не являются юридическими по своей природе; 2) право-образование и правотворчество - самостоятельные стадии создания права, которые объединяются понятием «правоустановление». С точки зрения В. С. Афанасьева, правоустановление - это «единство право-образования и правотворчества, т. е. единый процесс возникновения норм права от их зарождения в реальных общественных отношениях до закрепления в соответствующих нормативных правовых актах»5.
Придерживаясь традиционной точки зрения, отметим, что влияние заинтересованных групп на собственно правотворческий процесс или же на предшествующий ему этап зависит, прежде всего, от формы лоббирования. Прямое лоббирование, т. е. непосредственное взаимодействие представителя группы интересов (лоббиста) и должностного лица органа власти, осуществляется на стадии разработки проекта нормативного правового акта. Косвенное лоббирование с использованием различных непрямых методов рассчитано на формирование общественной поддержки
3 Корнев А. В., Богмацера Э. В. К вопросу о понятии право-образования // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2008. № 2. С. 9.
4 См.: Трофимов В. В. Правообразование в современном обществе: акутальные аспекты теории и методологии // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 51.
5 Афанасьев В. С. Правообразование и правотворчество // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2008. № 1. С. 5.
того или иного политико-правового решения, иногда на генезис новых общественных отношений, иногда на создание иллюзии «насущности» правового регулирования фактически не существующих либо несущественных с точки зрения права отношений.
Роль заинтересованных групп в правообразовании нельзя недооценивать. В специальных исследованиях, посвященных изучению формальных и стоящих за ними реальных политических акторов, справедливо отмечается, что на сегодняшний день практически все государственно-властные решения подвергаются лоббированию. Причем группы интересов редко занимаются лоббированием напрямую, поскольку такая форма предполагает раскрытие информации о лоббистской деятельности как лоббистом, так и чиновником, предпочитают действовать анонимно, например через СМИ или сеть «Интернет», что не требует оглашения подробностей лоббистской кампании (например, о сумме и направлениях расходов, т. е. о том, кому и сколько заплатили).
Подводя итог, можно сказать, что теория заинтересованных групп адекватно отражает процесс принятия государственно-властных решений только в определенных политико-правовых системах. Сосредоточение внимания на этом политическом акторе, абсолютизация его роли в правообразовательном процессе неизбежно приводит к неполной, необъективной оценке факторов, влияющих на состояние и развитие политико-правовой жизни общества.
Изучение роли заинтересованных групп в процессе развития и действия права нельзя ограничивать только правотворчеством, познавательный интерес следует распространять также и на предправотвор-ческую стадию (стадию возникновения потребности в правовом регулировании общественных отношений), поскольку в действительности зарождение юридической нормы начинается задолго до разработки проекта нормативного правового акта органом власти. Косвенным свидетельством в пользу сказанного является наличие в политико-правовой системе России множества формально действующих, но фактически не работающих норм права, принятых без учета сложившихся общественных отношений, как бы в опережение, предвосхищение последних, но в отсутствие понимания перспективы и направления их динамики.
Библиографический список
1. Афанасьев В. С. Правообразование и правотворчество / В. С. Афанасьев // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2008. - № 1. - С. 4-14.
2. Борисов А. С. К вопросу о правообразовании: определение содержания и границ понятий / А. С. Борисов, Д. А. Агаркова // Среднерусский вестник общественных наук. - 2015. - № 1. - С. 87-94.
3. Каневский П. С. Группы интересов в политических системах Центральной и Восточной Европы / П. С. Каневский // Социология. - 2013. - № 2. - С. 67-74.
4. Корнев А. В. К вопросу о понятии правообразова-ния / А. В. Корнев, Э. В. Богмацера // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2008. - № 2. - С. 5-9.
5. Трофимов В. В. Правообразование в современном обществе: акутальные аспекты теории и методологии / В. В. Трофимов // Российский юридический журнал. -2010. - № 5. - С. 50-57.
6. Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures / A. Bentley. - Cambridge: Harvard University Press, 1967.
7. Klüver H. Biasing politics? Interest group participation in European policy-making / H. Klüver // West European Politics. - 2012. - Vol. 35, Issue 5. - P. 1114-1133.
8. Madison J. To the People of the State of New York. Hamilton, Alexander; Madison, James; and Jay, John. The Federalist / J. Madison; Edited by Paul Leicester Ford. -New York: Henry Holt & Co., 1898. - P. 54-63.
9. Truman D. The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion. - New York: Knopf, 1951.
Bibliograficheskij spisok
1. Afanas'ev V. S. Pravoobrazovanie i pravotvorchestvo / V. S. Afanas'ev //YUridicheskaya nauka i pravoohranitel'naya praktika. - 2008. - № 1. - S. 4-14.
2. Borisov A. S. K voprosu o pravoobrazovanii: opredelenie soderzhaniya i granic ponyatij / A. S. Borisov, D. A. Agarkova // Srednerusskij vestnik obshchestvennyh nauk. - 2015. - № 1. - S. 87-94.
3. Kanevskij P. S. Gruppy interesov v politicheskih sistemah Central'noj i Vostochnoj Evropy / P. S. Kanevskij // Sociologiya. - 2013. - № 2. - S. 67-74.
4. Kornev A. V. K voprosu o ponyatii pravoobrazovaniya / A. V. Kornev, EH. V. Bogmacera // YUridicheskaya nauka i pravoohranitel'naya praktika. - 2008. - № 2. - S. 5-9.
5. Trofimov V. V. Pravoobrazovanie v sovremennom obshchestve: akutal'nye aspekty teorii i metodologii / V. V. Trofimov // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. - 2010. - № 5. - S. 50-57.
6. Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures / A. Bentley. - Cambridge: Harvard University Press, 1967.
7. Klüver H. Biasing politics? Interest group participation in European policy-making / H. Klüver // West European Politics. - 2012. - Vol. 35, Issue 5. - P. 1114-1133.
8. Madison J. To the People of the State of New York. Hamilton, Alexander; Madison, James; and Jay, John. The Federalist / J. Madison; Edited by Paul Leicester Ford. -New York: Henry Holt & Co., 1898. - P. 54-63.
9. Truman D. The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion. - New York: Knopf, 1951.
