CC BY
539
11.3. ПОНЯТИЕ «ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО» В АДМИНИСТРАТИВНОМ И ТРУДОВОМ ПРАВЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Избиенова Татьяна Александровна. Должность: доцент кафедры частного права России и зарубежных стран. Место работы: Марийский государственный университет. E-mail: [email protected]
Аннотация: Изучение вопроса о соотношении понятий «должностное лицо» и «представитель» в административном и трудовом праве вызвано практической необходимостью, поскольку зачастую возникают разногласия, связанные с определением круга лиц, выступающих в качестве субъектов юридической ответственности за совершения правонарушений в сфере социального партнерства.
Автор рассказывает о необходимости приравнивания представителя работодателя, как субъекта юридической ответственности, к статусу должностного лица, известного нормам административного права, что требует внесения изменений в действующее законодательство, согласно которым представитель работодателя в социально-партнерских отношениях будет являться должностным лицом.
Ключевые слова: должностное лицо, административное правонарушение, представитель работодателя в трудовом праве.
CONCEPT "THE OFFICIAL" OF THE ADMINISTRATIVE AND LABOR LAW: THE ISSUES OF THE THEORY AND PRACTICE
Izbienova Tatyana Alexandrovna. Position: associate professor at the chair of Private Law of Russia and Foreign Countries. Place of employment: Mari State University. E-mail: [email protected]
Annotation: Studying of an issue on a parity of concepts "the official" and "the representative" in the administrative and labor law is caused by practical necessity as frequently. There are some disagreements connected with definition of a circle of persons, representing itself as subjects of the legal responsibility for fulfillment of offences in sphere of social partnership.
The author tells about necessity of equating of the representative of the employer, as the subject of the legal responsibility, to the status of the official, which administrative law known to norms that demands modification in the current legislation according to which the representative of the employer in socially-partner attitudes will be the official.
Keywords: The official, an administrative offence, the representative of the employer in the labor law.
Современному трудовому праву не известно такое понятие как «должностное лицо», которое широко используется в публично-правовых отраслях права.
Однако в советский период развития трудового права на протяжении длительного времени под единственным органом работодателя, осуществляющим принадлежащие ему как субъекту отрасли, права и обязанности, понималась совокупность должностных лиц во главе с директором, осуществляющих управление организацией в целом или отдельными ее структурными подразделениями в пределах предоставленных им прав.
К числу указанных должностных лиц (администрации) традиционно относили, так называемых, «руководящих» работников или «ответственных руководите-
лей работ», то есть лиц, которым представлена оперативная самостоятельность в использовании рабочей силы известной группы работников и применении известной части средств производства1. В администрацию, по мнению Н.Г.Александрова и Б.К.Бегичева, включались директора, их заместители и помощники, главные инженеры, и их заместители, начальники цехов, отделов, служб, производств, участков, старшие мастера и мастера2.
Кодекс законов о труде РСФСР, называл указанных работников единым собирательным понятием «администрация предприятия, учреждения, организации»3, что означает управление, руководство или должностное лицо управления, руководящий персонал особого рода, потребность в котором зависит от организационно-правовой формы работодателя и количества занятых у него работников4.
Таким образом, по мнению многих исследователей, в советском трудовом праве середины 70-80-х годов «дискуссия о носителе трудовой правосубъектности работодателя сводилась к различной трактовке понятия администрация»5.
Действующий Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ) не использует термин «администрация», однако последний продолжает применяться в разработке современной научной доктрины и формулировке норм законодательства6.
В частности упоминание об администрации имеется в дефиниции «работодатель», содержащейся в статье 3 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 года № 10-ФЗ, где сказано, что «работодатель - организация (юридическое лицо), представляемая ее руководителем (администрацией), либо физическое лицо, с которым работник состоит в трудовых отношениях»7.
О собирательном понятии «администрации», как категории трудового права, продолжает говорить О.В.Смирнов, полагающий, что данный термин обозначает субъекта, выступающего одновременно в качестве представительного органа предприятия (государственного или муниципального) и самостоятельного субъекта права, который включает в себя совокупность должностных лиц и органов, осуществляющих функцию организации и управления трудом и трудовым коллективом государственного и муниципального унитарного предприятия. Функции администрации в соответствии с действующим законодательством и уставом предприятия могут выполнять наряду с единоличными органами (должностными лицами) и коллегиальные органы (советы, комитет, правления). Ключевую роль в составе администрации как субъекта трудового права призван играть руководитель предприятия. Его правовой статус своеобразен: с одной стороны, он наемный работник, а с другой - без какой-либо доверенности действует от имени предприятия,
’’Александров, Н. Г. Трудовое правоотношение : моногр. / Н. Г. Александров. - М. : Проспект, 2009. С. 213.
2 Советское трудовое право : учебник / под ред. А. Д. Зайкина. -М. : Юрид. лит., 1979. С. 118 - 119.
3 Ведомости Верхов. Совета РСФСР. - 1971. - № 50. - Ст. 1007.
4Хрусталев, Б. Ф. Государственное предприятие субъект трудового права / Б. Ф. Хрусталев. - М. : Юрид. лит., 1976. С. 71.
5 Петрова, Е. А. Кто может представлять работодателя по новому тК РФ / Е. А. Петрова // Юрид. мир. - 2002. - № 12. С.12.
6 Драчук, М. А. Субъекты трудового права : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.05 / М. А. Драчук. - Омск, 2002. С. 80.
7 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 3. - Ст.
148.
представляя его интересы в трудовых и иных общественных отношениях8.
Значительное количество сторонников имеет позиция, согласно которой необходимость использования категории «администрация», представленной должностными лицами административного аппарата - профессиональными управленцами, продиктована экономическими причинами, ведь это связано с наиболее рациональным подходом к организации производства, когда объективно требуется функциональное обособление работников различной специализации. Справедливо признавая, что профессиональные (функциональные) обязанности администратора должны быть связаны с управлением и организацией труда прочих работников, исследователи ставят перед собой задачу определить количественный и качественный критерии коллектива управляемых, по отношению к которым у должностного лица (работника) возникает право быть причисленным к администрации в смысле норм трудового законодательства. М. Драчук, следуя за В.Н.Скобелкиным, полагает, что такой трудовой коллектив должен быть обособленным и иметь нормативное закрепление своего организационного оформления, а должностные лица, осуществляющие руководство всей организацией, ее подразделениями, а также их работниками, должны быть отнесены к администрации, поскольку они «обладают властными полномочиями, позволяющими им принимать такие решения и совершать такие действия, которые вызывают правовые последствия для других работников»9. Соответственно к администрации относят и тех лиц, которые также обладают властными, контрольными полномочиями в отношении прочих работников организации или ее подразделения, но не осуществляют функции их непосредственного руководства, и которые включаются в состав администрации не безусловно, а на основании особенностей закрепляемых за ними прав и обязанностей.
Современная доктрина, исходит из того, что принцип свободы трудового договора «свел на нет» полное соответствие функциональных обязанностей лиц, занимающих аналогичные должности в разных организациях, и признает, что субъектный состав администрации «не может быть оформлен в виде строгого перечня, и назван определенным образом для всех категорий работодателей, поскольку он зависит от множества факторов, таких, как организационно-правовая форма и основные виды деятельности организации, ее
внутренняя структура, распределение компетенции ме-
10
жду отдельными должностными лицами»10.
Данное обстоятельство позволяет согласиться с позициями, высказываемыми В.Н. Скобелкиным,
М.В.Лушниковой и некоторыми другими авторами, которые склоняются к тому, что «администрация предприятия, представляющая собой определенную совокупность осуществляющих функции управления должностных лиц, не является ни органом предприятия, ни органом вообще и поэтому не может, как таковая, выступать субъектом трудовых правоотношений».
Данный термин имеет условный характер и используется с учетом того, что за словом «администрация» стоят конкретные должностные лица организации.
8Трудовое право : учебник / Н. А. Бриллиантова ; под ред. О. В. Смирнова, И. О. Снегиревой. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Проспект, 2009. С. 95 - 96.
9Драчук, М. А. Указ. соч. С. 79; Скобелкин, В. Н. Трудовые правоотношения / В. Н. Скобелкин. - М. : Вердикт-1М, 1999. С. 220. 10Драчук, М. А. Указ. соч. С. 80.
При этом, мы уже говорили, что понятие «должностное лицо» используется в публично-правовых отраслях и его определение раскрыто в приложении к статье 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), согласно которому под должностным лицом в следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационнораспорядительных или административно-
хозяйственных функций руководители и другие работники, выполняющие функции представителей в социальном партнерстве, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное11.
Таким образом, КоАП РФ связывает административную ответственность должностных лиц с их служебным положением, выполнением функций организационно-распорядительного или организациями) или административно-хозяйственного характера, то есть такие лица полномочны совершать в пределах своей компетенции властные действия, имеющие юридически значимые последствия (например, издавать правовые акты, нанимать и увольнять работников и т.д.)12.
Если проанализировать круг лиц, выполняющих функции организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера и лиц, указанных в качестве представителей работодателей, выступающих на локальном уровне, в статье 33 Трудового кодекса РФ то можно обнаружить их некоторое совпадение, ведь руководитель организации одновременно является и должностным лицом и представителем работодателя. К административной ответственности за совершение административного правонарушения могут быть привлечены не только руководители организаций, но и такие должностные лица, на которых в силу их служебного положения или по специальному распоряжению работодателя возложена обязанность обеспечить соблюдение норм трудового пра-ва13.
Однако, ответственность руководителей организаций, иных работников и индивидуальных предпринимателей, как должностных лиц, наступает в случае совершения ими правонарушений лишь в таких сферах труда, которые не связанны с социальным партнерством, например, в сфере коллективных трудовых споров (статьи 20.2.1, 5.34, 5.40 КоАП РФ, в сфере трудо-
11 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002.-№1, ч.1. - Ст.1.
12 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. -Изд. 5-е, перераб. и доп. - М. : Проспект : Велби, 2006. С. 450.
13 Гусов, К. Н. Ответственность по российскому трудовому праву : науч.-практ. пособие / К. Н. Гусов, Ю. Н. Полетаев. - М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 32.
устройства (статьи 5.42, 18.10 КоАП РФ и т.д.), в области охраны труда (статья 2.44 и т.д.).
Дифференцируя специальных субъектов правонарушений в сфере труда на представителей и должностных лиц, законодатель, очевидно, исходил из того, что нарушение (неисполнение) предписаний нормативных правовых актов о социальном партнерстве непосредственно не связано с выполнением организационно-распорядительных или административнохозяйственных функций со стороны руководителя организации, индивидуального предпринимателя или иных уполномоченных ими лиц.
Однако, не выполняя обязательства по коллективному договору (например, в части обязательной индексации заработной платы, соблюдения сроков ее выплаты), либо отказываясь предоставить помещение для проведения собрания (конференции) работников в целях выдвижения требований, руководитель, выступающий в качестве представителя, не только нарушает условия некого соглашения, достигнутого в ходе согласования интересов работников и работодателей, но и не исполняет возложенные на него функции должностного лица.
Если использовать по аналогии Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (в ред. постановления Пленума Верхов. Суда Рос. Федерации от 06.02.2007 № 7)4, в пункте 3 которого указано, какие именно функции следует считать организационно-распорядительными и административно хозяйственными, можно увидеть следующее: «руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, организация труда, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий высшим судебным органом истолковано как осуществление организационнораспорядительных функций. Полномочия по распоряжению имуществом (в том числе помещениями), принятие решений о начислении заработной платы, премий является реализацией административнохозяйственных функций».
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»15 указано, что в соответствии с пунктом 1 примечаний к статье 285 Уголкового кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работ-
14 Рос. газ. - 2000. - 23 февр. - С. 4.
15 Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. - 2009. - № 12. - С. 2-7.
ников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.
Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).
Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административнохозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.
При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций.
Судам следует отграничивать преступные действия должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена статьей 201 УК РФ.
Субъектами указанного преступления являются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, а также в некоммерческой организации, которая не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, государственной корпорацией.
К лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, относятся лица, выполняющие функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях (например, директор, генеральный директор, член правления акционерного общества, председатель производственного или потребительского кооператива, руководитель общественного объединения, религиозной организации).
В тех случаях, когда указанные лица используют свои полномочия вопреки законным интересам коммерческой или иной организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, они подлежат ответственности по статье 201 УК РФ, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества и государства.
Проанализировав функции лиц, выполняющих организационно-распорядительные, административнохозяйственные или управленческие функции в нас возникает закономерный вопрос. Почему в достаточно родственных ситуациях, например, при уклонении от направления представителей для участия в работе комиссии по ведению коллективных переговоров или при уклонении от направления тех же самых представителей в комиссию по трудовым спорам, руководитель, в одном случае, будет нести ответственность как лицо, представляющее работодателя, а в другом как должностное лицо?
Если сравнить виды административных наказаний, применяемых в случае нарушения законодательства о социально партнерстве и порядке разрешения коллективных трудовых споров, а это статьи 5.28 - 5.34, 5.40 КоАП РФ, с наказаниями, применяемыми к работодателям за совершение иных правонарушений, предусмотренных, например, статьями 5.27, 18.10, 18.13, 18.15, 18.17 КоАП РФ можно обнаружить следующее.
Так, статья 5.27 КоАП РФ, предусматривает ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от одной тысячи до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Нарушение законодательства о труде и об охране труда должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.
Ответственность же представителей работодателя за совершение правонарушений в сфере социального партнерства, а это административный штраф, размер которого варьируется в зависимости от конкретного состава правонарушения и составляет от одной тысячи до пяти тысяч рублей, явно более «мягкая» нежели чем указанном выше случае.
Объяснением этому вероятно служит не столь значительная общественная опасность данных правонарушений, посягающих на социально-партнерские отношения, построенные на принципах равноправия, заинтересованности сторон в участии в договорных отношениях, а главное добровольности принятия сторонами на себя обязательств.
Однако представляется не вполне справедливым, что в случае совершения работодателем правонарушения, предусмотренного статьей 5.34 КоАП РФ «Увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки» субъект правонарушения - работодатель или соответствующее должностное лицо, наделенное правом приема и увольнения, понесет ответственность в виде наложения незначительного административного штрафа, а при признании увольнения работника незаконным по всем иным основаниям, то есть когда участие в коллективном споре или забастовке не было фактической причиной увольнения, к тому же работодателю будут применена санкция статьи 5.27. КоАП РФ, предусматривающая более тяжкое наказание.
Системный анализ законодательно определенных прав и обязанностей представителей работодателя позволяет говорить следующее:
необходимо включить в ТК РФ нормы определяющей статус работников, включаемых в состав администрации (помимо руководителя юридического лица) и выполняющих исполнительно-распорядительные функции от имени и в интересах работодателя: заместителей руководителя, вице-президента, главного бухгалтера и т.п. Считаем возможным относить указанных работников к числу представителей работодателя исходя из фактически реализуемых ими трудовых функций, объема полномочий, без учета наименования их должности;
следует приравнять статус представителя работодателя, как субъекта юридической ответственности, к статусу должностного лица, известного нормам административного права, что требует внесения в приложение к статье 2.4. КоАП РФ дополнения, согласно которому представитель работодателя в социальнопартнерских отношениях является должностным лицом.
Рецензия
на статью по теме: «Понятие «должностное лицо» в административном и трудовом праве: вопросы теории и практики» Избиеновой Т.А.
Представленная Избиеновой Татьяной Александровной статья посвящена рассмотрению достаточно актуальной темы по вопросу соотношения понятий «должностное лицо» и «представитель» в административном и трудовом праве, изучение которой вызвано возникающими разногласиями по определению круга лиц, которые могут выступить в качестве субъектов юридической ответственности за совершения правонарушений в сфере социального партнерства.
Новизна избранной темы обусловлена тем, что автор рассмотрела указанные вопросы комплексно на стыке двух отраслей права. Избиеновой Т.А, предложено: включить в Трудовой кодекс Российской Федерации норму, определяющую статус работников, включаемых в состав администрации (помимо руководителя юридического лица) и выполняющих исполнительнораспорядительные функции от имени и в интересах работодателя: заместителей руководителя, вице-
президента, главного бухгалтера и т.п.;
приравнять статус представителя работодателя, как субъекта юридической ответственности, к статусу должностного лица, известного нормам административного права, что требует внесения в приложение к статье 2.4. КоАП РФ дополнения, согласно которому представитель работодателя в социально-партнерских отношениях является должностным лицом.
Выводы и предложения автора статьи могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства. Статья Избиеновой Т.А. «Понятие «должностное лицо» в административном и трудовом праве: вопросы теории и практики» рекомендуется для публикации в научно-практическом журнале.
Зам. директора по научной работе, Зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин, профессор, доктор юридических наук Казанского филиала ГОУ ВПО Российской академии правосудия А.К. Безина
