CC BY
17ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
DOI 10.47643/1815-1337_2023_8_95 УДК 347.921.8
ПОЛУЧЕНИЕ БЕСПЛАТНОЙ КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (МНЕНИЯ И ПОЗИЦИИ НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в части совершенствования правового регулирования в сфере оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения))» OBTAINING FREE QUALIFIED LEGAL ASSISTANCE IN THE RUSSIAN FEDERATION
(opinions and positions on the draft federal law "On Amendments to the Federal Law "On Free Legal Assistance in the Russian Federation" (in terms of improving legal regulation in the field of free legal assistance and legal education))
АННИН Анатолий Геннадьевич,
доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Горького, 59а. E-mail: annin-ag@mail.ru;
ЛЕДАЩЕВ Сергей Валентинович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административно-правовых дисциплин Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Горького, 59а. E-mail: sergey-ledaschev@mail.ru;
ANNIN A. G.,
Doctor of Historical Sciences, Associate Professor, Professor of the Department of State and Municipal Administration
Vladimir Branch of the RANEPA.
600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a.
E-mail: annin-ag@mail.ru;
LEDASHCHEV S. V.,
PhD in Law, Associate Professor of the Department administrative and legal disciplines
Vladimir branch of RANEPA.
600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a.
E-mail: sergey-ledaschev@mail.ru
Краткая аннотация: в статье предпринята попытка научно-теоретического осмысления нормативных правовых предписаний проекта федерального закона «Получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации (мнения и позиции на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования в сфере оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения))», выявлен ряд положений проекта, которые могут прямо или косвенно оказать негативное влияние на практику его применения, а также предложены возможные пути решения данных проблем.
Abstract: the article attempts to scientifically and theoretically comprehend the regulatory legal requirements of the draft federal law "Obtaining free qualified legal assistance in the Russian Federation (opinions and positions on the draft federal law "On Amendments to the Federal Law "On Free Legal Assistance in the Russian Federation" (in terms of improving legal regulation in the field of free legal assistance and legal education))", a number of provisions of the draft that could directly or indirectly have a negative impact on the practice of its application have been identified, and possible solutions to these problems have been proposed.
Ключевые слова: бесплатная юридическая помощь, государственное юридическое бюро, нотариусы, адвокаты, коррупциогенные
факторы.
Keywords: free legal assistance, state law office, notaries, lawyers, corruption factors.
Для цитирования: Аннин А.Г., Ледащев С.В. Получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации (мнения и позиции на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования в сфере оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения))» //Право и государство: теория и практика. 2023. № 8(224). С. 95-98. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_95.
For citation: Annin A.G., Ledashchev S.V. Obtaining free qualified legal assistance in the Russian Federation (opinions and positions on the draft Federal Law "On Free Legal Assistance in the Russian Federation" (in terms of improving legal regulation in the field of free legal assistance and legal education)) //Law and state: theory and practice. 2023. No. 8(224). pp. 95-98. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_95.
Статья поступила в редакцию: 11.05.2023
Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 324-ФЗ) установлены основные гарантии реализации права граждан Российской Федерации (далее — граждане) на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации, организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и организационно-правовые основы деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения.
Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются:
1) федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения;
2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения;
3) органы управления государственных внебюджетных фондов;
4) государственные юридические бюро.
Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования в сфере оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения)) [1] (далее - Проект Федерального закона) предусматривает возможность наделять адвокатов, нотариусов и другие субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи в порядке, установленном Федеральным законом № 324-Ф3, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Право на получение всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных статьей 6 Федерального закона № 324-Ф3, в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи имеют 12 категорий граждан, перечисленные в ч. 1 ст. 20 Закона № 324-Ф3. Возможностью получения квалифицированной юридической помощи на безвозмездной основе обладает около 30 млн. граждан России. Тем не менее, из этого числа лишь 2% людей пользуются бесплатной юридической помощью.
Бесплатная юридическая помощь оказывается им в виде: 1) правового консультирования в устной и письменной форме; 2) составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; 3) представления интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях в случаях и в порядке, которые установлены Проектом Федерального закона, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Бесплатная юридическая помощь может оказываться в иных не запрещенных законодательством Российской Федерации видах.
Проект Федерального закона предусматривает обязательное создание в каждом субъекте Российской Федерации государственных юридических бюро в качестве координаторов работы по оказанию бесплатной юридической помощи. Авторы поправок указывают, что согласно проведенному Минюстом мониторингу, наиболее эффективно система бесплатной юридической помощи работает в тех регионах, где созданы государственные юридические бюро, поскольку ими обеспечивается надлежащий уровень оказания гражданам бесплатной юридической помощи. В связи с этим законопроект предусматривает обязательное создание органами государственной власти в каждом субъекте Российской Федерации государственного юридического бюро до 1 января 2024 г.
Функция непосредственного оказания юридической помощи не характерна для государственных органов и не может осуществляться ими в качестве общего правила. Функцию реализации частных интересов, имеющих одновременно публичное значение, исполняют органы прокуратуры (статьи 45 ГПК РФ, 39 КАС РФ, 27 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ», и др.), оказанием юридической, в том числе консультационной помощи занимаются государственные и муниципальные органы при предоставлении соответствующих государственных (муниципальных) услуг. Непосредственную реализацию и защиту исключительно частных интересов традиционно осуществляют негосударственные структуры, в первую очередь адвокатура, в том числе при субсидировании такой работы государством. Таким образом, законопроектом фактически предполагается вместо реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи огосударствление этого института общественного устройства путем включения структурных элементов государственных учреждений в частно-правовую сферу.
Размытость статуса государственных юридических бюро как обязательной структуры, вероятно, направлена на его последующую, по результатам функционирования, конкретизацию, что объективно препятствует в оценке и согласовании положений законопроекта.
Рациональное расходование бюджетных средств предполагает финансирование оптимальных способов оказания помощи тем гражданам, которые действительно не имеют возможности получить ее иным образом и по тем вопросам, разрешение которых имеет для них безусловную важность. Представляется, что ссылка на количество граждан России, потенциально не имеющих иной возможности получения юридической помощи, не может служить обоснованием создания имеющей представительства во всех субъектах РФ государственной структуры, финансируемой за счет бюджетных средств вне зависимости от действительной потребности лиц, отнесенных к такой категории, в получении такой помощи.
Следует отметить, что заявленная в законопроекте цель создания государственных юридических бюро в каждом субъекте Российской Федерации без учета необходимости в этом, не имеет прямой связи с задачами и проблемами улучшения качества и организации оказания бесплатной юридической помощи, и не направлена непосредственно на их разрешение.
Положения действующего Федерального закона от 21.11.2011 г. № 324-Ф3 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» закрепляют право субъектов Российской Федерации с учетом региональных условий и особенностей избирать определенную схему организации оказания бесплатной юридической помощи, а также порядок ее финансирования. В настоящее время из 89 субъектов Российской Федерации в 51 регионе бесплатную юридическую помощь оказывают только адвокаты, в восьми субъектах - только государственные юридические бюро, в 28 субъектах задействованы и государственные юридические бюро и адвокаты (смешанная модель), в четырех регионах решается вопрос о выборе модели. [2]
Предусматриваемое в законопроекте императивное предписание субъектам Российской Федерации в обязательном порядке создавать определенные структуры (государственные юридические бюро) в региональной системе органов управления и финансировать (софинанси-ровать) их деятельность предполагает наличие исключительных к тому оснований, поскольку не допускает для законодательных органов субъектов РФ возможность усмотрения в данном вопросе, и влечет упразднение сформировавшихся с учетом местных условий, успешно функционирующих схем и порядков оказания бесплатной юридической помощи.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
Представляется, что достаточных экономических и конституционно значимых обоснований в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи» не приведено. Ссылки на высокое качество и объем оказанной юридической помощи, активную работу государственных юридических бюро, высокий уровень доверия населения к ним имеют декларативный характер и общефедерального подтверждения не имеют. Выводы о более высоких показателях государственных юридических бюро в сравнении с аналогичной деятельностью адвокатов расцениваются как пристрастные, поскольку основаны на принципиально различающихся показателях и методах оценки и учета. Так, если для оценки результатов деятельности юридических бюро используется метод внутреннего учета, то итоги деятельности адвокатов определяются в результате внешнего, нормативно установленного административного и финансового контроля. Таким образом, обоснованность рационального использования бюджетных средств для создания на безальтернативной основе общефедеральной государственной структуры не подтверждена надлежащими данными и противоречит как мировому, так и российскому опыту решения заявленной проблематики.
Согласно законопроекту, государственные юридические бюро могут привлекать адвокатов к участию в государственной системе бесплатной юридической помощи. Оказание бесплатной юридической помощи адвокатами, привлеченными госюрбюро, будет осуществляться на основании соглашения о взаимодействии в сфере оказания бесплатной юридической помощи, заключаемого между государственным юридическим бюро и адвокатской палатой субъекта РФ по форме, утвержденной российским Минюстом.
Следует обратить внимание на отсутствие в законопроекте положений, направленных на устранение существующих проблем, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи адвокатами.
Следует считать недостаточно проработанными и детализированными положения в отношении взаимодействия государственных юридических бюро, региональных палат и адвокатов при оказании бесплатной юридической помощи. Так, в законопроекте отсутствуют положения о содержании и существенных условиях соглашения, заключаемого между государственным юридическим бюро и региональной палатой, порядке привлечения адвокатов к оказанию бесплатной юридической помощи и взаимодействия бюро и палат по данному вопросу.
Необходимо отметить, что вопросы унификации размеров, условий и оснований оплаты юридической помощи, оказанной адвокатами, не рассматриваются в законопроекте. Более того, в связи с уточнением в тексте законопроекта процедур финансирования и субсидирования оказания бесплатной юридической помощи их понимание еще более усложнилось.
Примечательно, что в новом проекте Закона финансирование расходов, связанных с созданием и обеспечение деятельности государственных юридических бюро, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных этим законом, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии с пунктом 5.1 статьи 10 проекта Федерального закона Правительством Российской Федерации могут предоставляться субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на создание государственных юридических бюро, то есть на «создание» могут быть предоставлены субсидии, а последующее финансирование полностью ложится на субъекты Федерации.
В частности, законопроект предусматривает порядок компенсации платы за нотариальные действия, под которой подразумевается оплата нотариального тарифа и услуг правового и технического характера, совершенные нотариусами безвозмездно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи.
Так, нотариусы ежегодно, не позднее первого квартала года, следующего за годом, в котором оказана бесплатная юридическая помощь, должны будут направить в нотариальную палату субъекта РФ выписки из реестров нотариальных действий ЕИС нотариата о нотариальных действиях, совершенных бесплатно, копии документов, подтверждающих право граждан на получение бесплатной юридической помощи и реквизиты своего счета.
Компенсацию планируется производить за счет средств региональных бюджетов. Корреспондирующие поправки предусмотрены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в ст. 333.38 Налогового кодекса Российской Федерации.
Поправками к закону расширяются полномочия Минюста России, обязывающие ведомство разрабатывать стандарт оказания бесплатной юридической помощи и обеспечивать мониторинг его соблюдения участниками государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Планируется, что поправки вступят в действие со дня официального опубликования закона, за исключением отдельных положений, для вступления в силу которых установлены иные сроки.
В проекте федерального закона выявлены коррупциогенные факторы. Так подпункт "а" пункта 6 статьи 1 Проекта в редакции "...и другие должностные лица, уполномоченные осуществлять защиту прав иных категорий граждан в субъекте Российской Федерации" предполагает возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций, введение льгот и привилегий для других по усмотрению должностного лица. Подобный подход, предполагающий выборочное изменение объема прав, недопустим в соответствии с подпунктом «в» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 [3] (Далее - Методика). Решением может стать полное определение понятия «иная категория граждан».
В подпункте "а" пункта 8 статьи 1 Проекта в редакции "Государственные юридические бюро могут привлекать к участию..." предусмотрено предоставление диспозитивности установления возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций. Подпункт «б» пункта 3 Методики прямо указывает на не-
обходимость определения компетенции по формуле "вправе". В любом случае следует указать основания, когда таким правом можно воспользоваться.
В подпункте "б" пункта 13 статьи 1 Проекта используемая формулировка "иные сведения, связанные с оказанием гражданам бесплатной юридической помощи" указывает на неопределенность условий, что является проявлением широты дискреционных полномочий, в соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Методики. Предлагается перечислить сведения, либо полностью исключить данный пункт.
В целях устранения выявленных недостатков и коррупциогенных факторов и соблюдения требований законодательства предлагается внести изменения и дополнения в Проект Закона с учетом изложенных замечаний.
Библиография:
1. Проект Федерального закона от 14.10.2022 г. (ID проекта 01/05/10-22/00132324) «О внесении изменений в Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования в сфере оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения)) // https://base.garant.ru/56937058/
2. Чумакова О.В. Сколько «стоит» бесплатная юридическая помощь? // Мониторинг правоприменения. 2018. № 4(29). С. 42-46.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_98088/9a217db2fc2942a34d7a4cdc8574ea56951da929/ (дата обращения: 01.04.2023).
References:
1. Draft Federal Law of October 14, 2022 (Draft ID 01/05/10-22/00132324) "On Amendments to the Federal Law "On Free Legal Aid in the Russian Federation" (in terms of improving legal regulation in the field of providing free legal assistance and legal education)) // https://base.garant.ru/56937058/
2. Chumakova O.V. How much does free legal aid cost? // Law enforcement monitoring. 2018. No. 4(29). pp. 42-46.
3. Decree of the Government of the Russian Federation of February 26, 2010 No. 96 "On anti-corruption expertise of regulatory legal acts and draft regulatory legal acts" // https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_98088/9a217db2fc2942a34d7a4cdc8574ea56951da929/ (date of access: 01.04.2023).
