CC BY
109УДК 342.56
БЕСПЛАТНАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕНДЕНЦИИ
РАЗВИТИЯ
Кострова Н.М., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, civil-process 71@mail. ru
Мирзоева Т.О., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, civil-process 71@mail. ru
В статье рассмотрены проблемы, возникающие при оказании бесплатной юридической помощи, проанализирована нормативно-правовая база, регулирующая данную сферу, рассмотрены точки зрения различных ученых, а также сопоставляются российский и зарубежный опыт оказания бесплатной юридической помощи.
Особый упор в статье делается на анализе пробелов законодательства в части регулирования оказания бесплатной помощи, определении статуса субъектов, оказывающих содействие, выявлении технических сложностей и осуществляется поиск путей преодоления существующих проблем.
Основным законом, детально регламентирующим оказание бесплатной юридической помощи, является «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» 2011 г. Субъекты РФ могут принимать свои нормативно-правовые акты. В Республике Дагестан действует закон от 12 июня 2012 г. № 32 «О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан». Нормы, регулирующие эту сферу, содержатся и в других нормативно-правовых актах. Несмотря на это, остается нерешенным широкий круг проблем.
Однако эту проблему нельзя признать решенной не только в Дагестане, но и во всей России. Многие из этих причин были проанализированы на научно-практической конференции, проведенной в конце 2014 г. на базе Дагестанского университета.
В статье приведены наиболее распространенные проблемы и обозначены возможные варианты их разрешения.
Ключевые слова: гражданский процесс, бесплатная юридическая помощь, адвокатура, нотариат. UDK 342.56
FREE LEGAL AID IN RUSSIAN FEDERATION: DEVELOPMENT TRENDS
Kostrova N.M., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, civilprocess71@mail.ru MirzoevaT.O., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, civilprocess71@mail.ru
The article deals with the problems arising in the provision of free legal aid, analyzed the regulatory framework governing this area, considered the point of view of various scholars, as well as compared Russian and foreign experience of legal aid.
Particular emphasis in the article is on the analysis of gaps in the legislation in terms of regulating the provision of free care, determining the status of entities providing assistance, identifying technical difficulties and search for ways to overcome the existing problems.
The main law regulating in detail the provision of free legal aid is "On free legal aid in the Russian Federation" in 2011 Subjects of the Russian Federation can take their normative and legal acts. In the Republic of Dagestan, the law on June 12, 2012 № 32 "On free legal aid in the Republic of Dagestan". The rules governing this area are contained in other legal acts. Despite this, there are a wide range of problems.
However, this problem can not be considered solved not only in Dagestan, but in the whole of Russia. Many of these causes were analyzed at the scientific conference held at the end of 2014 on the basis of Dagestan University.
The article describes the most common problems and identifying possible options to resolve them.
Key words: civil procedure, free legal aid, advocacy, notariate.
При оказании бесплатной юридической помощи можно столкнуться с множеством подводных камней. В частности, дело в том, что такая помощь оказывается участниками как государственной, так и негосударственной системы бесплатной
юридической помощи. В их число входят, во-первых, члены квалифицированных профессиональных сообществ (адвокаты, нотариусы), во-вторых, все иные субъекты. Это пестрая масса, состоящая из учреждений различного уровня и физи-
ческих лиц. При этом в отношении данных групп государственное регулирование использует различные подходы.
Что касается уровня оказываемой юридической помощи, то можно отметить, что в статье 8 Федерального закона "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" от 21 ноября 2011 г. № 324-Ф3 (далее - ФЗ 2011 г.) обозначены квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь [1]. Все виды помощи могут оказывать лица, имеющие высшее юридическое образование. Однако в оказании бесплатной помощи юридическими клиниками участвуют лица, обучающиеся по юридической специальности. По уровню образования можно выделить три категории лиц: получающие юридическое образование, имеющие соответствующее высшее образование и те, которые помимо получения высшего образования проходят дополнительные испытания (адвокаты, нотариусы). Лица, оказывающие юридические услуги, поставлены в неравные условия. Чтобы стать адвокатом или нотариусом, юрист должен соответствовать высоким профессиональным стандартам: иметь высшее юридическое образование, опыт работы по специальности; выдержать квалификационный экзамен и т.д. Требования законодателя к статусу иных лиц, оказывающих юридические услуги, не столь высоки.
Надо сказать, что ФЗ 2011 г. определяет основные гарантии и закладывает организационно-правовые основы оказания бесплатной помощи. Право на бесплатную помощь также закреплено в иных нормативно-правовых актах, как, например, ФЗ от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», ФЗ от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и т.д. Кроме того, субъекты РФ могут принимать свои законы. Так, в Республике Дагестан действует закон от 12 июня 2012 г. № 32 «О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан» [2].
ФЗ 2011 г. определил следующие варианты реализации прав граждан на бесплатную помощь: создание государственных юридических бюро; включение в государственную систему бесплатной юридической помощи адвокатов; создание государственных юридических бюро, которые привлекали бы адвокатов для оказания правовой помощи. Такое деление соответствует исторически возникшим моделям оказания бесплатной юридической помощи: judicare (государство организует, осуществляет финансирование и контроль за оказанием помощи частнопрактикующими юристами); staf-flawers (государство берет на себя функции оказания юридической помощи); и смешанная модель (государство в лице уполномоченного органа оказывает правовую помощь и выполняет функции
координации деятельности государственных и частнопрактикующих юристов). В научных кругах звучат различные мнения относительно преимуществ того или иного механизма правовой помощи. Н.М. Гончарова считает, что для достижения наиболее высоких результатов, необходимо распределять нагрузку оказания помощи в соответствии с уровнем квалификации: по наиболее сложным делам помощь должна оказываться адвокатами. При этом государственные юридические бюро могут выступать в качестве первичных получателей бюджетных средств и организаторов бесплатной помощи, привлекая адвокатов и распределяя денежные средства соразмерно оказываемой помощи, а также осуществлять контрольные функции [3]. В.Ф. Анисимов и Н.Ю. Акинина наиболее приемлемым вариантом находят включение в государственную систему бесплатной юридической помощи адвокатов, отмечая, что наличие особых требований к их статусу определяет высокий уровень оказываемой помощи. Данные авторы отмечают, что в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре наиболее часты случаи обращения по вопросам, связанным с реализацией жилищных прав граждан, трудовыми отношениями, взысканием алиментов, защитой прав потребителей, мерами социальной поддержки, сделками с недвижимым имуществом, земельными правоотношениями [4]. Выбор какой-либо модели зависит от особенностей решаемых задач.
В соответствии с ФЗ 2011 г. нотариусы, так же, как и адвокаты являются участниками государственной системы оказания бесплатной юридической помощи. Оказание подобной помощи данными участниками менее регламентировано. Они осуществляют такую деятельность путем консультирования по вопросам совершения нотариальных действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о нотариате. Исходя из текста Основ законодательства о нотариате от 11 февраля 1993 года № 4462-1, бесплатная помощь нотариусов сводится к тому, что согласно статье 34.4. Федеральная нотариальная палата обеспечивает круглосуточный свободный и прямой доступ неограниченного круга лиц без взимания платы к сведениям, содержащимся в единой информационной системе нотариата в сети «Интернет» [5]. В ФЗ 2011 г. указано, что на государственные юридические бюро, адвокатов и нотариусов могут возлагаться обязанности по правовому информированию и правовому просвещению граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В законе РД 2012 г. № 32 в статье 8 на государственные юридические бюро, адвокатов, являющихся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, такая обязанность возлагается, на нотариусов - нет.
Даже для лиц, имеющих юридическое образование, постоянное увеличение, усложнение нормативно-правовой базы в условиях глобализации создает трудности. Более того, перечень субъектов, которым может быть оказано содействие, весьма разнообразен по уровню образования, возрасту, состоянию здоровья, а значит и подходы к ее оказанию должны быть различны. Так, для защиты прав пациентов О.А. Цыганова рассматривает досудебный порядок защиты их прав как наиболее предпочтительный, так как для решения проблем в сфере здравоохранения граждане предпочитают обращаться в органы управления и к должностным лицам соответствующих учреждений. Наиболее приемлемыми формами оказания правовой помощи в этой сфере, по словам Цыгановой, являются: прием и рассмотрение жалоб от населения, консультирование и правовое просвещение пациентов и их родственников, выступление в СМИ с информацией о деятельности органов управления и медицинских организаций в области обеспечения прав граждан, организация встреч с населением, распространение соответствующей литературы. Правовая помощь в области здравоохранения также оказывается общественными организациями, однако отсутствие специальных медицинских знаний, равно, как и низкий уровень доверия граждан к подобного рода объединениям, затрудняют их работу [6].
Свои особенности имеет оказание бесплатной помощи военнослужащим, связанные со спецификой их статуса. В ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» обеспечение конституционного права военнослужащих на бесплатную юридическую помощь возложено на органы военного управления и органы военной юстиции, органы предварительного следствия и суд, командиров воинских частей и адвокатов. Оплата труда адвоката осуществляется воинской частью путем безналичного перевода на расчетный счет адвокатского образования, в котором состоит адвокат, основанием для оплаты служит соглашение, представленное с перечнем приложенных документов. Недостаточно регламентирована защита прав военнослужащих за границей и ограничивается заключением двусторонних соглашений [7].
Сложности существуют и при оценке качества услуг, потому как стандарты качества юридических услуг в России только формируются. В правовой науке предлагается определять оценку качества оказания бесплатной помощи, руководствуясь такими критериями, как организация предоставления услуги, обеспечение доступа к подобным услугам и информированность граждан о ее наличии. Эти критерии в сочетании с юридической неграмотностью населения определяют в качестве оптимального варианта организацию системы бесплатной юридической помощи во взаимодействии со службами, предоставляющими социальную помощь. Что касается контроля над качеством, то информация должна быть получена из различных ис-
точников, но при этом должны быть определены единые критерии оценки [8].
Сотрудники юридической службы Оренбургского отделения Российского детского фонда в рамках проекта «Добра связующая нить», профессионально занимающиеся оказанием бесплатной правовой помощи жителям региона, считают, что граждан нужно просвещать, начиная с уровня начальной школы. Ссылаясь на свой опыт оказания юридических услуг, они не рассматривают консультирование в обычном порядке действенным, так как способность сформулировать вопрос предполагает наличие достаточного уровня знаний, которого у многих граждан нет. Лишь после разъяснения определенных вопросов, касающихся различных сфер, граждане могут осознать свои проблемы [9]. Также в докладе Уполномоченного по правам человека в РД недостаточная правовая информированность граждан, правовой нигилизм, неумение отстаивать свои права названы причинами, препятствующими реализации этих прав [10].
Что касается финансирования бесплатной помощи, то предполагается использование как государственных, так и частных ресурсов. Необходимо закрепить перечень дел и определить каналы их финансирования, исходя из сложности этих дел и объема представляемой помощи.
Существует определенное неравенство в обеспечении бесплатной помощью в уголовном и гражданском процессах. В гражданском процессе вопрос оказания правовой помощи не урегулирована столько: для получения бесплатной помощи по гражданским делам необходимо документально подтвердить соответствующие факты, касающиеся материального положения, дающие такое право [11]. Данная проблема может быть решена предоставлением необходимых документов в электронном виде, которое можно организовать при взаимодействии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. Для этого необходимо создать электронную базу материалов. К примеру, в Санкт-Петербурге создано специальное программное обеспечение, которое помогает специалистам проверить, включен ли обратившийся за помощью в реестр получателей социальной помощи [12].
Оказанию юридической помощи могут препятствовать психологические барьеры. Для их преодоления подходит формат консультирования в общественных приемных, где есть возможность предварительного отбора обращений граждан.
Для решения многих проблем целесообразнее было бы перенять успешный опыт зарубежных стран в оказании бесплатной юридической помощи. В России распространено оказание помощи по принципам probono (оказание бесплатной правовой помощи юридическими фирмами). Это еще новое явление для нашей действительности, что сказывается на отсутствии критериев соотношения количества подобных услуг и платной помощи. Неплохо
было бы приспособить под наши реалии оказание помощи по принципу prose (это ограниченная юридическая помощь, заключающаяся в самостоятельной защите лицом своих прав, руководствуясь консультациями юриста). При этом клиент может повторно обратиться к юристу для определения правильности предпринятых шагов или для получения дополнительной информации [13]. Этот вариант хорош тем, что, помимо решения конкретных проблем, у лица формируются навыки защиты прав в случае их дальнейшего нарушения, подобного рода самостоятельность в защите своих прав может повысить правовую грамотность населения.
Ввиду актуальности проблемы оказания бесплатной юридической помощи проводятся научно-практические конференции. В частности, в декабре 2014 г. была проведена такая конференция по инициативе Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан на базе ДГУ.
Таким образом, оказание юридической помощи требует решения целого круга проблем, таких как подготовка квалифицированных кадров, развитие институтов гражданского общества, совершенствование законодательства, внедрение информационных технологий, повышение уровня правовых знаний населения, а также решения, связанных с этим финансовых вопросов.
Литература
1. О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 21 ноября 2011 г. № 324-Ф3: в ред. от 21 июля 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
2. О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан: закон Респ. Дагестан от 12 июня 2012 г. № 32: в ред. от 12 января 2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Гончарова Н.М. Российская модель организации оказания бесплатной юридической помощи // Омбудсмен. 2013. № 2. С. 30-35.
4. Анисимов В.Ф., Акинина Н.Ю. Роль адвокатского сообщества в реализации прав граждан на бесплатную юридическую помощь // Адвокатская практика. 2013. № 3. С. 2-5.
5. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1: в ред. от 29 декабря 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Цыганова О.А. Характеристика досудебных способов защиты прав граждан при получении медицинской помощи // Адвокатская практика. 2013. № 2. С. 36-43.
7. Меркулова А.Ю. Оказание адвокатами бесплатной юридической помощи военнослужащим // Адвокатская практика. 2014. № 4. С. 29-34.
8. Виноградова П.А. Квалифицированная юридическая помощь как гарантия защиты государством прав человека // Адвокатская практика. 2013. № 3. C. 47-52.
9. Актуальные проблемы оказания бесплатной юридической помощи. URL: http://www. detfond. org/ru/news/2013/12/06/aktualnye-problemy-okazaniya-besplatnoj -pravovoj -p/ (дата обращения: 30.03.2015).
10. О деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан в 2012 году. Доклад Уполномоченного по правам человека в РД от 28 февраля 2013 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Актуальные проблемы оказания бесплатной юридической помощи. URL: http://www.detfond.org/ru/news/2013/12/06/aktualnye-problemy-okazaniya-besplatnoj-pravovoj-p/ (дата обращения: 30.03.2015).
12. Виноградова П.А. Указ. соч. С. 47-52.
13. Яшина О.Н. Ограниченная юридическая помощь «pro se» как способ предоставления бесплатной юридической помощи большему кругу нуждающихся. Предложения по заимствованию американского опыта // Адвокатская практика. 2013. № 1. С. 35-38.
References
1. O besplatnoi yuridicheskoi pomoshi v Rossiiskoi Federacii: feder. zakon Ros. Federacii ot 21 noyabrya 2011g. N324-FZ: v red. от 21 iyunya 2014 g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemi" Konsultant-Plus".
2. O besplatnoi yuridicheskoi pomoshi v Respublike Dagestan: feder. zakon Ros. Federacii ot 12 iyunya 2012 g. № 32: v red. от 12 janvarya 2015 g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemi" KonsultantPlus".
3. Goncharova N.M. The Russian model of the organization of rendering of free legal aid // Ombudsman. 2013. № 2. P.30-35.
4. AnisimovB.F., AkininaN.U. The role of the lawyers' community in realization of the citizens' rights to free legal advice // Advokatskaya praktika. 2013. № 3. P. 2-5.
5. Osnovi zakonodatelstva Rossiiskoi Federacii o notariate ot 11 fevralya 1993 g. № 4462-1: v red. ot 29 dekabrya 2014g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemi "KonsultantPlus".
6. Tsyganova O.A. Characteristics of prejudicial ways of citizens' rights protection while receiving medical care // Advokatskaya praktika. 2013. № 2. P. 36-43.
7. Merkulova A.Y. Rendering by attorneys of free juridical assistance to military men // Advokatskaya praktika. 2014. № 4. P. 29-34.
8. Vinogradova P.A. Qualified juridical assistance as a guarantee of protection by by the state of human rights // Advokatskaya praktika. 2013. № 3. P. 47-52.
9. Actualnye problemi okazanya besplatnoi yuridicheskoi pomoshi/ http://www. detfond. org/ru/news/2013/12/06/actualnye-problemy-okazanya-besplatnoj -pravovoj -p/ (date of access: 30.03.2015).
10. O deyatelnosty Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Respublike Dagestan v 2012 godu. Dok-lad Upolnomochennogo po pravam cheloveka v RD ot 28 fevralya 2013 g. Dostup iz spravochno-pravovoi siste-mi "KonsultantPlus".
11. Actualnye problem okazanya besplatnoi yuridicheskoi pomoshi/ http://www.detfond.org/ru/news/2013/12/06/actualnye-problemy-okazanya-besplatnoj-pravovoj-p/ (date of access: 30.03.2015).
12. Vinogradova P.A. Ukaz. soch. P. 47-52.
13. Yashina O.N. Limited juridical assistance «pro se» as a means of provision of free juridical assistance to a range of destitute persons. Proposals with regard to naturalization of American experience // Advokatskaya praktika. 2013. № 1. P. 35-38.
Поступила в редакцию 10 апреля 2015 г.
Received 10 April, 2015
