CC BY
76
Д. В. Сергеев
Польша и общая внешняя политика и политика безопасности после расширения ЕС
Революционные изменения в Европе на рубеже 90-х годов ХХ в. создали абсолютно новые перспективы развития западноевропейского интеграционного процесса. Перед государствами Западной Европы открылось пространство для реализации внутреннего потенциала интеграции в сфере внешней политики, безопасности и обороны. История Европейского союза тесно связана с идеей создания оборонного и политического сообщества. Однако в период блокового противостояния возможности ЕС были ограничены рядом факторов - Европа не могла претендовать на самостоятельную политику в этой сфере в условиях противоборства двух сверхдержав, а также не обладала достаточной финансово-экономической базой для реализации такой политики.
После окончания холодной войны Европа вновь заявила о своем стремлении стать самостоятельным игроком на международной арене, что требовало соответствующего перераспределения ролей и ответственности в европейской системе безопасности, в том числе и в рамках НАТО. Процесс формирования Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) является важнейшей частью новой системы безопасности как в Европе, так и в мире.
Запад осознанно пошел по пути адаптации и укрепления собственных институтов, одновременно развивая инфраструктуру политического диалога и осторожного сотрудничества с восточными соседями. Решения, принятые странами Запада в начале 90-х годов в рамках НАТО, которые обозначили основополагающие элементы их политики безопасности после холодной войны, определили и магистральное направление трансформации западных оборонных институтов, а также всей системы европейской безопасности. Основные принципы были следующими: дальнейшее обеспечение коллективной обороны, что подразумевало сохранение НАТО и сильной американской роли в Европе; создание структур безопасности, функции которых выходили бы за пределы задач коллективной обороны, принимая во внимание характер новых угроз и вызовов; развитие сотрудничества с Востоком, построение новых отношений, основанных на партнерстве, а не на конфронтации. Эти принципы последовательно реализо-вывались в процессе формирования новой системы европейской безопасности до 2001 г.
Террористическая атака на США в сентябре 2001 г., а также иракский кризис 2003 г., который в значительной степени стал следствием этой атаки, резко ускорили процесс радикальных изменений в системе европейской и международной безопасности, пересмотра самой концепции безопасности. Во-первых, стало очевидно, что источники наиболее серьезных угроз европейской безопасности - международный терроризм, организованная преступность, распространение ОМУ, которое с высокой долей вероятности может быть использовано террористами, - находятся за географическими пределами Европейского континента. Во-вторых, особую актуальность получила проблема легитимности применения силы в изменившихся условиях, а также связанные с этой проблемой вопросы «границы ответственности» и формирования новой правовой среды для проведения силовых операций. В-третьих, события сентября 2001 г. привели к необходимости глубокой переоценки всей системы трансатлантических отношений, которая лежала в основе формирования новой архитектуры европейской безопасности после окончания холодной войны.
Польша на протяжении периода 1 989-2003 гг. играла заметную роль в процессе формирования системы европейской безопасности как свое-
го рода «региональная держава» по ряду причин. Во-первых, Польша -самая крупная страна региона как по территории, так и по количеству населения, обладающая также самыми значительными вооруженными силами и военным потенциалом среди стран ЦВЕ. Польшу не без основания можно назвать «пионером» бархатных революций в регионе, лидером в экономических и социальных реформах. Во-вторых, Польша представляет собой самостоятельный фактор в системе европейской безопасности, оказывающий значительное влияние на формирование и развитие отношений Запада и Востока (России и стран постсоветского пространства). Дальнейшее развитие этих связей будет во многом зависеть от того, какой будет ее политика в отношении не только России, но и Белоруссии и Украины. В-третьих, геополитическое положение Польши «между Германией и Россией» определяет ее важность и значение не только для региона ЦВЕ, но и для Европы в целом. В свою очередь, курс Польши на протяжении всего периода 1 989-2003 гг. чутко реагирует на самые незначительные изменения в политике этих стран в сфере обороны и безопасности.
Именно Польша зачастую выступала в роли «ускорителя» таких процессов, как расширение НАТО на восток или институционализация отношений между ЕС и странами ЦВЕ. Роль Польши в развитии ОВПБ и связанных с этой сферой процессов значительно возросла после ее вступления в ЕС в мае 2004 г. Вместе с тем можно проследить определенную трансформацию в отношении Польши к проблеме ОВПБ в контексте формирования новой системы европейской безопасности. Представляется, что данная трансформация в значительной степени является отражением тех тенденций в области безопасности, которые особенно актуальны сегодня.
Таким образом, изучение позиции Польши по отношению к ОВПБ в контексте формирования системы европейской безопасности позволяет определить причины и предпосылки, ход развития этого процесса, его особенности, основные факторы, оказывавшие на него влияние, а также сделать вывод о его характере, последствиях и перспективах. Можно выделить ряд факторов, оказавших существенное влияние на позицию Польши по вопросу ОВПБ.
Во-первых, исторический опыт Польши свидетельствует о том, что две мировые войны начались из-за разногласий между европейскими державами. Кроме того, потеря Польшей независимости в 1 939 г. связывается в представлении поляков с невыполнением Англией и Францией своих гарантий безопасности в отношении этой страны. Уроки новейшей истории - холодная война, балканский кризис - позволяют говорить о том, что безопасность Европы в значительной степени обеспечивали Соединенные Штаты через механизм НАТО. Более того, именно США сыграли ключевую роль не только в принятии политического решения во время балканского кризиса, но и фактически воплотили принятое решение в жизнь, в то время как у ЕС не хватило ни политической воли, ни сил, для того чтобы самостоятельно справиться с кризисом в сердце Европейского континента.
Во-вторых, по мере того как перспективы интеграции в ЕС становились все более конкретными, росло и недоверие поляков к ЕС как к институту, который требует передачи ему части функций суверенного государства. В процессе переговоров о вступлении в Европейский союз, хотя сама цель и не ставилась под сомнение, все больше внимания уделялось той «цене», которую Польше придется заплатить за интеграцию в ЕС. Несмотря на то, что наибольшее внимание уделялось прежде всего вопросам экономического характера и социального развития, негативное восприятие ЕС как института, действия которого не отвечают национальным интересам Польши, не могло не отразиться и на вопросе об ОВПБ. Согласно опросам общественного мнения, поддержка поляками вступления в ЕС снизилась с 77% в июне 1994 г. до 55% в августе 2000 г. Параллельно с этим наблюдался и рост числа опрошенных, отрицательно относящихся к интеграции в европейские структуры - с 6% в 1994 г. до 26% в 2000 г. Это достаточно показательная тенденция.
В-третьих, ключевым фактором, определяющим позицию Польши по отношению к ОВПБ, являются ее отношения с Соединенными Штатами, которые в отличие от европейских государств воспринимаются в Польше как главный стратегический союзник страны. Польша оценивает проблемы европейской безопасности во многом через призму своих отношений с Белым домом.
Влияние вышеперечисленных факторов на формирование политики Польши не только в сфере, непосредственно связанной с ОВПБ, но и в вопросах европейской безопасности в целом, менялось с 1999 г., т.е. после принятия Амстердамского договора. Можно проследить, как значение некоторых из них становилось доминирующим и определяло магистральное направление польской внешней политики.
Политику Польши в отношении ОВПБ можно условно разделить на три этапа: 1999-2001 гг. (до терактов сентября 2001 г.), 2001 -2003 гг. и с осени 2003 г. до настоящего момента. В первый и второй периоды определяющим для отношения Польши к ОВПБ был вопрос основы формирующейся системы европейской безопасности: будет ли это НАТО или структуры, создающиеся в рамках ЕС.
В декабре 1999 г. министр иностранных дел Польши Бронислав Ге-ремек высказался против создания в Европе новых механизмов решения как внутренних, так и внешних проблем, которые дублировали бы функции НАТО. «Соревновательность» ведет к потере сил и ослаблению потенциалов как НАТО, так и ЕС. Система ОВПБ с раздутым бюрократическим аппаратом и сложными механизмами принятия решений не сможет эффективно действовать в кризисных ситуациях, станет еще одним дискуссионным форумом. Практической задачей, стоящей перед Польшей, является создание условий, при которых ЕС будет способен осуществлять военные, миротворческие, полицейские, гуманитарные акции и операции в ситуациях, требующих минимального вмешательства альянса, считал министр. Польша в тот момент добивалась участия в структурах ЕС, ответственных за осуществление ОВПБ, адекватно ее статусу члена НАТО.
Наличие определенной «соревновательности» между ЕС и НАТО, ЕС и США играло на руку тем политическим кругам Польши, которые полагали, что сама концепция ОВПБ направлена не на развитие трансатлантических связей, а на их ослабление. Данные политические круги получали дополнительную поддержку общества, потому что, как отмечает исследователь Олаф Осика, в общественном мнении и даже среди интеллектуалов распространено представление, что «ОВПБ - это плохо, потому что Европе в любом случае нельзя доверять, она никогда
не будет защищать нас и, кроме того, у нас нет права голоса в этом про-
1
цессе...»
Попытки направить развитие ОВПБ в сторону снижения зависимости Европы в области безопасности от присутствия США на континенте рассматриваются польской стороной скорее как результат амбиций ведущих европейских держав, чем в качестве рационально обоснованного курса. Польские политики полагают, что формирование новой архитектуры безопасности затрагивает интересы всех европейских государств. Поэтому оптимальный путь выработки новой стратегии - допуск к активному участию и принятию решений всех заинтересованных сторон. Однако в тот период проблема ОВПБ еще не была такой острой во многом потому, что основные цели, которые поставил перед собой Европейский союз на Хельсинкском саммите, были не настолько масштабны, чтобы их достижение можно было рассматривать как реальную альтернативу НАТО. Создание к 2003 г. Корпуса быстрого реагирования было весьма амбициозной задачей. В то же время по сравнению с масштабом действий сил НАТО, и прежде всего США, во время операций в Косово и на территории бывшей Югославии возможности 60-тысячного корпуса выглядят достаточно ограниченными. В ноябре 2000 г. на конференции стран ЕС, посвященной их вкладу в европейскую оборону, было принято решение увеличить в перспективе силы Европейского союза до 100 тыс. солдат, 400 самолетов и 100 кораблей. Германия, Великобритания и Франция взяли на себя обязательство направить в Еврокорпус 1 3 500, 1 2 500 и 1 2 500 солдат соответственно. Затем в декабре 2000 г. на саммите Европейского совета в Ницце было принято решение о создании новых институтов в рамках ЕС, ответственных за реализацию ОВПБ: Постоянного комитета по политике и безопасности, Военного комитета ЕС и Военного штаба ЕС. Таким образом, можно было говорить о стремлении ЕС создать действительно боеспособные силы, соответствующие современным угрозам безопасности.
' См., например: Osica O. Common European Security and Defence Policy (CESDP) as seen by Poland // http://www.csm.org.pl/en/publications/ reports%20and%20analyses/reports_ and_analyses.htm: Osica O. The past as an excuse: The role of history in Polish security policy; Buras P., Cichocki M.A., Osica O., Reiter J. The most serious challenges facing Poland's European policy / Polish Senate Committee on Foreign Affairs a. Europ. Integration. - Warsaw, 2001.
Террористическая атака на США в сентябре 2001 г. привела к радикальным изменениям в системе европейской и международной безопасности, к пересмотру самой концепции безопасности. Министр иностранных дел Польши В.Чимошевич, выступая на заседании Атлантического клуба (София, 30.10.2002), отметил, что ввиду кардинального изменения характера угроз необходимо трансформировать альянс, расширить его политические и военные возможности. НАТО, отмечал министр, должна стать организацией, способной бороться с терроризмом за пределами своей традиционной зоны ответственности2. Борьба с международным терроризмом обострила латентные проблемы формирования новой системы европейской безопасности. Место НАТО в этой системе, будущее трансатлантических отношений и проблема унилатерализма, формирование ОВПБ, развитие отношений с Россией, распространение ОМУ - это вопросы первостепенной важности, вызовы, требующие ответа.
Таким образом, как и в период 1999-2001 гг., «фактор НАТО» оставался ключевым в позиции Польши по ОВПБ, однако сущность проблемы несколько изменилась. На первый план вышел вопрос направления трансформации альянса, расширения сферы его ответственности, адаптации к новым вызовам и угрозам. Усиление НАТО представлялось Польше адекватным ответом на эти вызовы, а проблема взаимозависимости процессов развития ОВПБ и трансформации НАТО вышла для Польши на первый план, тем более после того, как вступление страны в ЕС стало делом ближайшего будущего. В то же время ОВПБ рассматривалась в Варшаве как часть процесса трансформации альянса.
В настоящее время в ЕС и США продолжается дискуссия о будущем устройстве системы европейской безопасности, целях дальнейшего развития ОВПБ. Характер дискуссии вокруг этого вопроса после 11 сентября существенно отличался от дебатов конца 90-х - 2001 г. Центральным пунктом дискуссии стали следующие проблемы: для чего необходима европейская оборона, какие задачи она будет решать, каков будет ее институциональный характер, а также в каком направлении будет проходить развитие альянса, его трансформация в политико-военную организацию.
2 Poland's view on global security issues// www.polishembrassy.ca/ files/poland.pdf/.
Все эти проблемы были прямо связаны с одной: ЕС было необходимо принять принципиальное решение относительно главного - на каких принципах в долгосрочной перспективе будут строиться отношения с США. Можно выделить ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих вопросов, которые являются определяющими для развития ОВПБ в долгосрочной перспективе: ЕС и США: принципы партнерства; цели и задачи ЕС в сфере международной безопасности; ОВПБ - альтернатива или часть НАТО.
Существует два основных подхода к этому вопросу. Первый можно условно назвать «точка зрения Ширака»; его суть в том, что ЕС и США по-разному воспринимают цели и задачи системы международной безопасности, ее приоритеты, а главное - методы и способы ее обеспечения.
Сторонники этого подхода указывали на то, что, во-первых, по многим вопросам позиции США и Европы отличаются настолько сильно, что достичь по ним компромисса едва ли удастся: это методы борьбы с международным терроризмом, отношения с «несостоявшимися» государствами и «государствами-изгоями», арабо-израильский конфликт и т.д. Поэтому Европа должна быть готовой к тому, чтобы в любой момент взять на себя ответственность за собственную безопасность и безопасность своих соседей в том случае, если США примут решение уйти из Европы.
Во-вторых, ЕС должен преследовать свои цели, развивать потенциал ОВПБ, чтобы стать не «младшим партнером» США, но фактически новым мировым центром силы. Здесь необходимо отметить, что речь не идет о создании противовеса Соединенным Штатам. Европейский союз, обладающий силами и средствами для самостоятельного проведения «энергичного вмешательства», и США должны вместе участвовать в общей оценке угроз безопасности, т.е. вместе ставить те задачи, которые и «определяют коалицию». Таким образом, будет создана новая система трансатлантического партнерства, основанная не на НАТО, а на пересмотренных отношениях между ЕС и США, которые охватывают все аспекты обеспечения безопасности.
В-третьих, НАТО уже не в состоянии быть эффективным инструментом обеспечения безопасности в Европе и мире, а также основой системы трансатлантического партнерства по ряду причин, среди которых можно указать на следующие.
1. США разочаровались в возможности использования партнерства для эффективного ответа на новые вызовы и угрозы. Операция Пентагона в Афганистане продемонстрировала, что НАТО не может оказать серьезной военной поддержки США в проведении военных операций. Ресурсы и возможности европейских стран-участниц НАТО, за исключением Великобритании, Франции и Германии (которые все равно серьезно отстают в военной сфере от США), недостаточны, чтобы быть действительно полезными Вашингтону.
2. Механизм принятия решений НАТО также не устраивает Белый дом: слишком много времени приходится тратить на то, чтобы добиться нужной США платформы, а оппозиция ключевых стран ЕС - Германии и Франции - делает эту процедуру еще более сложной.
3. Реформирование НАТО, адаптация альянса к новым вызовам безопасности являются трудновыполнимой задачей не только потому, что требуют значительных ресурсов, но и вследствие несовпадения взглядов стран-участниц относительно целей, задач и направления этих реформ.
Сторонники второго подхода - «ОВПБ по Блэру» - строят свою позицию на нескольких ключевых положениях. Во-первых, цели и задачи ЕС и США отличаются не в принципе, но в деталях; приверженность демократии, рыночной экономике и западным либеральным ценностям является настолько сильным связующим фактором, что все остальные разногласия следует считать временными. Во-вторых, господствующее положение США в современном мире настолько прочно, что Европейский союз не сможет в среднесрочной перспективе составить американцам конкуренцию в вопросах «проецирования силы», поэтому в интересах самого ЕС максимально укреплять трансатлантические отношения. Таким образом, главная цель ОВПБ - сделать Европу полезным и нужным партнером. Как только ЕС решит эту задачу, он будет иметь возможность более активно влиять на американскую внешнюю политику и, таким образом, международная безопасность получит столь необходимый ей и столь желанный в европейских столицах баланс.
Оппоненты «ОВПБ по Шираку» считают, что НАТО остается ключевым инструментом обеспечения безопасности, который необходимо развивать, укреплять и усиливать по следующим причинам.
1. Трансатлантический конфликт и несовпадение позиций по ряду вопросов - это скорее исключение, а не правило. Правительства стран НАТО поддержали действия в Косово, Афганистане и других кризисных точках, возникших после холодной войны и первой войны в Персидском заливе. Более того, НАТО оказала содействие в урегулировании кризисных ситуаций за пределами традиционной зоны ответственности, в частности в Афганистане.
2. Реальной альтернативы НАТО нет в настоящий момент и едва ли она появится в долгосрочной перспективе. Европейские страны не пойдут на серьезное увеличение военных расходов, что необходимо для «проецирования силы» по американскому методу. Более того, едва ли ЕС найдет необходимые ресурсы для самостоятельного решения задач в области безопасности даже на региональном уровне.
3. ВС ЕС, если таковые будут созданы, могут стать инструментом, ищущим своего применения. С одной стороны, европейцы уже «отвоевались», возникновение в Европе новых локальных конфликтов, подобных югославским, маловероятно. Процесс расширения ЕС неизбежно приведет к тому, что безопасность будет обеспечена не военным потенциалом, но развитыми экономическими и политическими связями между государствами Европы. Если же целью такой армии будет снижение степени зависимости Европы от гарантий безопасности США, а также создание «равноправного трансатлантического партнерства», то не факт, что эти цели будут достигнуты, даже если у ЕС хватит ресурсов. Вашингтон не откажется от своего видения стратегических целей и задач, а также методов их решения даже при условии наличия у ЕС 60-тысячного Корпуса сил быстрого реагирования. Кроме того, это даст неоконсерваторам в США дополнительный аргумент в пользу необходимости полагаться только на собственные силы и «коалиции желающих». Таким образом, европейская армия, создающаяся для проецирования силы и урегулирования кризисов, подобных «следующему Косово», но только в мировом масштабе, станет неоправданным расходом средств и ресурсов.
Польша последовательно выступала сторонницей «точки зрения Блэра». Практически сразу после терактов 11 сентября, в ноябре 2001 г., в Варшаве состоялась специальная межправительственная конференция, организо-
ванная по инициативе Польши. В конференции приняли участие представители 17 государств ЦВЕ, своих наблюдателей прислали США, Россия, Белоруссия, Турция, а также НАТО и ОБСЕ. Открывая конференцию, А. Квасьневский отметил, что ответом на растущую угрозу международного терроризма должно стать более быстрое расширение НАТО и ЕС. Лидеры стран, собравшиеся в Варшаве, имеют шанс «представить решения, которые, возможно, будут использованы в качестве модели другими регионами мира»3.
Выступая в Институте стратегических исследований (США), В. Чимоше-вич отметил, что НАТО должна стать ключевым участником международной антитеррористической коалиции, институтом, обеспечивающим международный порядок вместе с США4.
Таким образом, Польша последовательно реализовывала два принципа своей политики в области европейской обороны и безопасности - опора на НАТО и США. ЕС и ОВПБ рассматривались не как альтернативная основа для реализации нового пространства безопасности в Европе, но как опора альянса, своеобразное «подразделение армии НАТО».
Однако ЕС все активнее заявлял о своем стремлении стать самостоятельным центром силы и определять направление развития, цели и задачи, механизмы и процедуры системы безопасности в Европе. Ведущие державы ЕС не хотят видеть европейскую армию «посудомойкой», которая «делает уборку», после того как силы НАТО под руководством США (очевидно, что Вашингтон не отдаст свое лидерство в альянсе и будет стремиться к тому, чтобы осуществлять контроль над всеми операциями под эгидой этой организации) провели основную работу. Роль «младшего партнера» больше не устраивает ЕС.
Одновременно можно говорить о тенденции усиления кризиса НАТО, который постепенно охватывает все стороны функционирования альянса как организации коллективной обороны. Достижение консенсуса относительно целей и методов разрешения конкретной проблемы - политического кризиса, гуманитарной катастрофы или отражения угрозы примене-
3 На11 А. Цп'ш п'!в тоге Ьус пиёпэ // йаг. wyborcza. - 2003. - 12 kw¡ec.
4 C¡moszew¡cz №/. ТЬе РоНбЬ v¡ew оп №е го1е of ЫАТО// www.nato.int/poland/ en/пews.html.
ния ОМУ - вызывает слишком сильные споры внутри альянса, что не позволяет принять оперативное решение.
Так, директор парижского Фонда стратегических исследований Франсуа Эйсбур считает, что разница в подготовке и специализации ВС стран-участниц НАТО слишком велика, чтобы преодолеть ее даже в долгосрочной перспективе. Альянс не сможет создать собственную армию в прямом смысле этого слова. Поэтому оптимальным вариантом является трансформация НАТО в «диспетчера», организацию, обеспечивающую оперативную совместимость вооруженных сил стран-участниц. Такая концепция не противоречит идее создания европейской армии как инструмента решения военных задач. На практике может быть реализован принцип «двухфунк-циональности», который применяется в других воинских подразделениях, таких как Еврокорпус5.
Однако единства по этому вопросу у стран-участниц не было. Во-первых, необходимо было определить цели и функции альянса в новых условиях, а значит и его «зону ответственности»; во-вторых, поставить конкретные задачи, разработать план действий и мер по достижению поставленных целей; в-третьих, урегулировать проблемы, непосредственно связанные с трансформацией НАТО, т.е. достичь компромисса между Европой и США по ключевым вопросам международной безопасности. Проблема развития и взаимосвязи ОВПБ и трансформации НАТО стала центральным вопросом формирования системы европейской безопасности.
В марте 2004 г. госсекретарь МИД Польши, а затем министр иностранных дел Адам Ротфельд в одном из своих выступлений представили позицию Польши по основным вопросам в отношении ОВПБ6.
Во-первых, эта политика должна не заменять или дублировать задачи или функции НАТО, но стать эффективным инструментом предотвращения «ренационализации Европы». Общая европейская политика в области безопасности, основанная на общих ценностях и понимании необходимости
5 Насколько глобальной может и должна быть роль НАТО? За и против: Обсуждение вариантов обеспечения евроатлантической безопасности. - Брюссель, 2004. - С. 33-42.
6 Does the European Union need the European Security and Defence Policy? 21 April 2004 // www.warsawvoice.pl/thepolishvoice/5383 /.
единства, - лучший способ сделать любые конфликты в Европе невозможными. Таким образом, Польша не отказывалась от основного принципа своей политики в отношении ОВПБ, несмотря на вступление в ЕС в мае 2004 г.
Во-вторых, Польша строит свое понимание процесса формирования системы безопасности в Европе и мире исходя из того, что на первом месте должны стоять интересы собственной национальной безопасности. ОВПБ в понимании официальной Варшавы тесно связана с механизмами осуществления власти наднациональными органами и институтами. В отличие от экономической сферы, где такое регулирование (как, например, в области валютного регулирования, определения таможенной или налоговой политики) представляется оправданным и необходимым условием экономического развития и успеха процесса интеграции, в сфере обороны и безопасности такой подход неприемлем, считают в Польше. А. Ротфельд отмечал, что ни одно из государств Европы не имеет права на монополию в сфере ОВПБ, а успешное осуществление этой политики возможно только при наличии общности интересов и консенсуса относительно методов реализации этих интересов. В то же время представляется очевидным, что совместная политика в области обороны и безопасности не будет эффективной без создания структур наднационального характера, которые только в этом случае смогут оперативно реагировать на существующие вызовы и угрозы. Таким образом, можно говорить о противоречии между представлениями Польши о сущности ОВПБ и возможностью создать действительно эффективные структуры по обеспечению безопасности в ее рамках. В то же время такая позиция Варшавы во многом сходна с позицией, которую занимает Великобритания по вопросу о формировании системы европейской безопасности в новых условиях. Великобритания, так же как и Польша, выступает против любых ограничений своего суверенного права на такую политику в области национальной безопасности и обороны, которую она считает необходимой.
В-третьих, Польша разделяет те оценки основных угроз европейской безопасности, которые представлены в докладе Верховного представителя Х. Соланы «Безопасная Европа в лучшем мире»7. Формирование новой
7 Solana J. The EU security strategy implications for Europe's role in a changing world// www. ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/discours/77889.pdf /.
системы международной безопасности обусловливается следующими факторами и угрозами: терроризм, распространение ОМУ, слабые и несостоявшиеся государства. ОВПБ может стать оптимальной структурой для объединения усилий в сфере борьбы с терроризмом, эффективным инструментом контроля, для запрета на производство и в конечном итоге уничтожения ОМУ, адекватным способом снизить угрозу потенциально опасных режимов.
В-четвертых, стремление ЕС создавать и развивать собственные структуры в рамках ОВПБ, которые призваны обеспечивать безопасность и стабильность в Европе, не означает, что противоречия интересов европейских стран удалось преодолеть. Более того, проблема формирования политики ЕС в области безопасности особенно ярко выявила эти противоречия, разницу в подходах и взглядах европейских стран. Это особенно заметно, по мнению Варшавы, на примере вопроса о трансформации НАТО. А. Ротфельд отмечал, что основной проблемой является стремление Франции развивать ОВПБ независимо от НАТО, в то время как Великобритания выступает за становление институтов безопасности ЕС как «опоры альянса».
В-пятых, важнейшим фактором, который оказывает определяющее влияние на отношение Польши к инициативам ЕС в сфере обороны и безопасности, является неверие в способность Союза предпринять реальные шаги в этой сфере. Так, Польша указывает на то, что к 2003 г. цели и задачи, которые были поставлены на Хельсинкском саммите, остались нереализованными, а обязательства ведущих стран ЕС увеличить свой вклад в европейскую оборону оказались по большей части обещаниями. Более того, отставание ЕС от США в сфере обороны становится все более заметным. США тратят на оборону больше, чем все страны ЕС взятые вместе. Польша считает, что амбициозные инициативы ЕС в сфере формирования собственных структур безопасности, полностью независимых от США, на самом деле демонстрируют слабость ЕС, но в то же время отвлекают европейские страны от решения действительно важных проблем. Невозможно параллельно развиваться в двух направлениях - это требует средств, которые европейцы не могут и не готовы предоставить.
В-шестых, разногласия по вопросам безопасности существуют не только между странами - членами ЕС, но и внутри самих стран, поэтому вероятность смены внешнеполитического курса при ином политическом руководстве затрудняет развитие совместных инициатив в области обороны и безопасности. Например, террористические атаки в Испании привели к поражению на выборах правящей партии и повороту внешней политики страны на 180 градусов. Это стало дополнительным аргументом относительно того, что ЕС нельзя полностью доверять, а его политика слишком подвержена колебаниям и в нем нет единства, без которого любая система обороны будет неэффективной. Отсутствие согласия по ключевым вопросам, с точки зрения Польши, приводит к тому, что ОВПБ во многом является «бумажной политикой», сводящейся к декларациям о намерениях, заявлениям, меморандумам и т.п., но добиться в рамках этой политики каких-то конкретных результатов пока не удалось. Поэтому особенно опасно развитие системы безопасности ЕС как дублирующей НАТО, если не оппозиционной альянсу и США. Это может привести к маргинализации ЕС, ненужному трансатлантическому антагонизму и расколу внутри самой Европы. ОВПБ должна развиваться как «европейская опора» Североатлантического альянса - вот ключевой момент внешнеполитической концепции Польши.
Не вызывает никаких сомнений, отмечает Ротфельд, что Европа должна развивать силы быстрого реагирования, однако это не должно осуществляться в ущерб НАТО и трансатлантическим отношениям. Польша готова принимать участие в процессе развития сотрудничества в рамках ОВПБ, в любых инициативах, которые будут предприняты Францией, Германией, Великобританией или другой европейской страной, в том числе в операциях кризисного урегулирования или развития институтов безопасности8.
Сравнивая позицию Варшавы в 2001 г. и весной 2004 г., можно сделать вывод, что ключевые положения внешнеполитической концепции - приоритет трансатлантических связей, НАТО как основной институт европейской безопасности, ОВПБ как его опора, необходимость учитывать интере-
8 Does the European Union need the European Security and Defense Policy? 21 April 2004 // www.warsawvoice.pl/thepolishvoice/5383 /.
сы всех стран Европы - остались неизменными. Польша была и остается последовательной сторонницей «точки зрения Блэра».
Если в периоды 1999-2001 и 2001-2003 гг. позиция Польши по вопросам ОВПБ в основном определялась через призму соотношения ОВПБ и процесса развития и трансформации НАТО, то после начала иракского кризиса ключевым фактором для Варшавы стали отношения между США и ведущими европейскими государствами - Францией, Германией, Великобританией. США открыто провозгласили новую концепцию своей внешней политики - «не коалиция определяет задачи, а задачи определяют коалицию». Такой принцип является противоположностью тем процедурам, которые лежат в основе европейских интеграционных процессов и которыми руководствуются структуры ЕС. Разногласия по вопросам о сущности и методах решения проблемы «режима Саддама Хусейна» вывели отношения между Европой и США на качественно иной уровень. Противоречия во взглядах проявлялись уже не в рамках НАТО, но на межгосударственном уровне. Вопрос о будущем ОВПБ перешел в несколько другую плоскость: если раньше она в основном касалась проблемы взаимодействия институтов безопасности, то теперь стала в большей степени проблемой взаимодействия государств. Позиция Польши в отношении ОВПБ теперь напрямую зависела от отношений с ведущими европейскими государствами, и наоборот.
Польше было необходимо определить, какой вариант политики она считает эффективным и адекватным новой обстановке в сфере безопасности и обороны - «европейский», в основе которого лежат четкие правовые процедуры, легитимные и признанные всеми механизмы и институты осуществления этой политики, а также коллективное решение как принцип действий, или «американский», который исходит из единоличного лидерства США в современном мире и права американцев защищать свои национальные интересы в сфере обороны и безопасности так, как они считают нужным.
Политика Польши строится на понимании того, что, с одной стороны, США остаются ключевым стратегическим партнером, но, с другой стороны, Польша как член ЕС не может позволить себе оставаться в стороне от ОВПБ, ибо это способно привести к ее маргинализации в рамках Евро-
пейского союза. Вследствие этого Польша стремится занять такую позицию, которая позволяет избежать обострения противоречий между Европой и США.
Все, что идет на пользу развитию трансатлантических отношений и укрепляет американское присутствие в Европе, оценивается поляками позитивно, все, что ослабляет присутствие США в Европе или ставит под угрозу влияние Вашингтона на ситуацию в сфере европейской безопасности, - негативно. Достаточно точно позицию Польши можно описать словами З. Бжезинского: «В сердце трансатлантического партнерства США и Европы лежит общее видение глобальной перспективы, основанное на общности стратегического понимания природы той эпохи, в которой мы живем, главных угроз безопасности и роли и миссии Запада как единого целого»9.
Важнейшим последствием операции США по свержению режима С. Хусейна стал раскол между ведущими европейскими государствами, лидерами ЕС - Францией и Германией - и Соединенными Штатами. Неспособность и нежелание Европы и США преодолеть противоречия политических и экономических интересов, разницу во взглядах на принципиальные вопросы обеспечения безопасности в Европе и мире, а также личные амбиции лидеров привели к одному из самых серьезных кризисов за всю историю ЕС и НАТО.
Иракский вопрос стал катализатором реакции «трансатлантического раскола» и вынудил европейские страны встать по разные стороны баррикад. Деление на «своих» и «чужих», на «старых» и «новых» европейцев, которое, казалось, ушло в прошлое вместе с холодной войной, проявилось с новой силой.
Польша фактически оказались «заложником» конфликта между Вашингтоном, с одной стороны, и Берлином и Парижем - с другой. Политика Варшавы с момента принятия резолюции ООН 1441 до настоящего времени детерминирована стремлением достичь внешнеполитического равновесия своеобразной равноприближенности к США и лидерам Европейского союза. Следует отметить, что в Польше трансатлантические связи всегда рассматривались не только как главный гарант национального су-
9 Brzez¡пsk¡ 1Ь. The cho¡ce, дЬЬа1 dom¡пat¡oп or д^Ьа1 leadersh¡p. - Ы.У., 2004. - Р. 222.
веренитета, но и как основа европейской и региональной безопасности и важная часть ОВПБ.
В интервью «Gazeta муЬог^а» 12 апреля 2003 г. президент Польши А. Квасьневский заявил: «Мы должны постоянно помнить о том, что мы не только боремся с глобальными проблемами за пределами страны, но и что наша собственная безопасность может быть в любой момент поставлена под угрозу. На кого тогда мы сможем положиться? Кто поможет нам и предоставит политическую и техническую поддержку? До того как встал вопрос о Багдаде, я спрашивал одного из польских публицистов, на чью помощь мы можем рассчитывать в большей степени - США или партнеров по Веймарскому треугольнику? Кто принимает решения быстрее и с более высокой степенью определенности?»10 Ответ на этот риторический вопрос был очевиден не только для А. Квасьневского, но и для подавляющего большинства польской политической элиты.
Таким образом, фактор недоверия к ЕС и ведущим европейским государствам продолжает оставаться определяющим для отношения Польши к ОВПБ. Однако ошибочна точка зрения, согласно которой «поляки мыслят более по-американски, нежели по-европейски»: в стране от 60 до 75% опрошенных заявили, что не поддерживают начало военных действий в Ираке. В то же время опросы общественного мнения в июле 2003 г., когда решался вопрос об отправке в Ирак польского воинского контингента, показали, что около 50% респондентов высказались в поддержку этого решения при 33% против. А уже в августе ситуация зеркально изменилась: 55% выступили против отправки польских солдат в Ирак, 36% - за.
Один из опросов общественного мнения достаточно ярко продемонстрировал разницу во внешнеполитическом мышлении между европейцами и американцами. На вопрос, является ли война необходимым методом достижения справедливости при некоторых условиях, «да» ответили 84% опрощенных американцев и только 46% поляков (39% немцев и французов). Таким образом, мнение о «проамериканской ориентации» Польши, основанной на схожих «моральных» императивах, нельзя считать правильным. С этой точки зрения Польша больше тяготеет к европейским принци-
10 Из!! А. Ор. с'Л.
пам внешней политики, к тем ценностям, которые во многом цементируют ЕС, лежат в основе европейской интеграции. Однако следует принимать во внимание, что общественное мнение зачастую не совпадает с представлениями политической элиты относительно национальных интересов страны. Тем не менее многие наблюдатели отмечали, что несовпадение мнения большинства населения и политической элиты относительно «иракского кризиса» было отличительной чертой не только для Польши, но и практически для всех стран антисаддамовской коалиции.
Накануне вступления в ЕС Варшава демонстрировала свою приверженность идеям атлантизма, рискуя вызвать раздражение со стороны некоторых европейских партнеров, прежде всего Франции, обеспокоенной тем, что новые члены ЕС мечтают о более тесных отношениях с Америкой, нежели с Европой. В Вашингтоне в январе 2003 г. А.Квасьневский пообещал Америке свою полную поддержку; несколькими днями позже польское правительство выступило с предложением об участии воинского контингента своей страны в составе коалиционных сил даже при отсутствии мандата ООН.
Представляется необходимым различать понятия «атлантизм», как один из основных стратегических принципов внешней политики Польши, и «проамериканизм». «Атлантизм» подразумевает общность европейских и американских интересов в сфере безопасности в Европе, как следствие принадлежности к западной цивилизации. Это понятие включает общность взглядов, целей, а также готовность к выработке совместных решений. В свою очередь «проамериканизм» означает приоритетность американской точки зрения на то, «как следует делать дела», и поддержку действий Вашингтона при любых обстоятельствах. Таким образом, если «атлантизм» объективен и основан на представлении о трансатлантическом партнерстве как ключевом факторе европейской безопасности, то «проамериканизм» в большей степени субъективен и отражает требования политической ситуации.
Приверженность Польши «атлантизму», основанная на стремлении обеспечить собственную безопасность, имеет пределы, когда речь заходит об основных принципах демократии. Весной 2002 г., в разгар схватки между европейцами и американцами по вопросу Международного три-
бунала, Варшава не уступила нажиму со стороны Вашингтона. Лишь Румыния, вступление которой в ЕС было отложено и которая стремилась обеспечить приглашение в НАТО, заявила о том, что не будет выдавать американцев этому органу.
Поэтому, с точки зрения официальной Варшавы, не было необходимости выбирать между Европой, символом процветания и согласия между народами, и Соединенными Штатами, являющимися наряду с НАТО гарантом безопасности во всем мире. Более того, такой выбор является причиной раскола стран Запада, что неизбежно ведет к его ослаблению в сфере борьбы с новыми угрозами безопасности. «Наши отношения с Европейским союзом и США уравновешены»,- заявил президент Квасьневский на следующий день после принятия решения о покупке американских самолетов F-16 (а не французских самолетов Mirage или шведско-британских Gripen)11.
Такая позиция А. Квасьневского понятна - в 2003 г., когда до вступления в ЕС оставалось чуть больше года, портить с ним отношения, а тем более с главными «донорами», от которых напрямую зависел размер финансовой помощи экономике страны, было не в интересах Польши. ЕС является главным экономическим партнером, на которого приходится до 70% экспорта страны. Более того, необходимо было рассматривать не только краткосрочную - до момента вступления в Союз, но и долгосрочную перспективу развития отношений с европейскими партнерами.
Тем не менее для Германии и Франции все выглядело не так однозначно оптимистично, как это хотели бы представить в Варшаве. Обеспокоенность Парижа и Берлина была вызвана в первую очередь тем, что Польша воспринималась как главный союзник США в континентальной Европе. Более того, экономический и военный потенциал Польши, амбиции ее политической элиты, подкрепленные американской финансовой и военной помощью, давали достаточно оснований для того, чтобы считать Польшу проводником американских интересов в Европе, а в скором будущем и в ЕС.
Таким образом, для Польши иракский кризис вывел на первый план принципиальный вопрос равенства партнеров в ЕС и сохранения права на
" Soule V. L'Est cultive le lien américain // Liberation. - P., 2003. - 16 janv.
собственную позицию по проблемам внешней политики, принятия и осуществления самостоятельных решений в рамках Союза и ОВПБ. Польша остро реагировала на любые признаки того, что ее суверенитет может быть ущемлен и она окажется «под командованием» Франции и Германии. Это был еще один весомый аргумент в пользу как можно более тесных отношений с Соединенными Штатами.
Итак, Польша, с одной стороны, стала для Берлина и особенно Парижа «троянским конем», а с другой - польская политическая элита получила еще одно доказательство того, что их главным союзником в Европе остаются США.
В то же время действия польского МИД говорят о том, что Варшава стремилась к поиску компромисса с ЕС и не собиралась еще более обострять отношения с Францией и Германией. Необходимость восстановления баланса была одной из первостепенных задач в этот период. Подтверждением данного тезиса являлся доклад тогдашнего министра иностранных дел Польши В. Чимошевича «Взгляд Польши на основные вопросы международной безопасности»12. В докладе отмечалось, что будущая архитектура европейской безопасности и ОВПБ должна строиться на принципе муль-тилатерализма, который остается основой новой глобальной системы безопасности. Однако для того, чтобы новая система «заработала», также необходимо прийти к согласию относительно самых болезненных вопросов, которые, как правило, и являются причиной гуманитарных кризисов и локальных конфликтов, найти баланс между правом наций на самоопределение и территориальной целостностью государства, правами человека и суверенитетом.
Необходимо выстраивать систему отношений на принципах субсидиар-ности, т.е. разделения обязанностей между различными структурами и организациями, что поможет избежать неэффективного расходования ресурсов и дублирования функций. Варшава заинтересована в создании эффективных европейских сил быстрого реагирования, которые смогут
12 Cimoszewicz W. Poland's view on global security issues: Wyklad Ministra Spraw Zagranicznych RP na Uniwersytecie Nowej Poludniowej Walii w Sydney, Australii (3 marca 2003 r. wersja ang) // www.polishembassy.ca/files/POLAND.pdf/.
/
Д.В. Сергеев
выполнять как миротворческие миссии, так и операции по предотвращению военных действий под эгидой международного сообщества, отмечалось в докладе.
Таким образом, В. Чимошевич прямо высказался в поддержку «опорных пунктов» европейского, вернее франко-немецкого, видения будущей системы европейской безопасности и ОВПБ: мультилатерализм, субсиди-арность, сосуществование и развитие нескольких структур по обеспечению безопасности в мире и Европе. Основная мысль доклада состояла в необходимости поиска оптимального баланса между интересами США и «антиамериканской» частью ЕС, а также в стремлении показать, что позиция Польши является объективным отражением ее национальных интересов, ее собственного представления о будущем развитии системы международной безопасности.
В Европейском союзе многие понимают, что кризис доверия в системе европейской безопасности - следствие слабости самого Союза. Понтер Ферхойген, комиссар ЕС по вопросам расширения Союза, 17 марта 2003 г. заявил: «Мы не можем ожидать, что страны-кандидаты будут следовать общей позиции ЕС, потому что таковой просто не существует»13. Одним из последствий кризиса системы отношений внутри ЕС стало стремление Германии и Франции к созданию сепаратных структур безопасности. 29 апреля 2003 г. Германия, Франция, Бельгия и Люксембург приняли решение о развитии плана создания собственных структур, в частности о формировании сил быстрого реагирования на основе франко-германского Еврокорпуса, бельгийских коммандос и разведывательных подразделений ВС Люксембурга. Участники саммита приняли также решение о создании Центра совместного планирования операций, в задачу которого входила бы поддержка миссий, проводимых в рамках Союза или независимо от НАТО, формировании отдельного генерального штаба, а также о создании системы быстрого реагирования в случае возникновения гуманитарной катастрофы.
13 Куранов А. Польша не «пятая колонна» в Европе // Независимая газ. - М., 2003. -26 мая.
Следовательно, можно говорить о тенденции разделения единой ОВПБ на несколько «политик», которые осуществляются «коалициями желающих». Проблемы трансатлантических связей и формирования новой системы европейской безопасности, которые так ярко выявил кризис в Ираке, на какое-то время ушли в тень. Внимание политиков переключилось на другие вопросы. Однако теперь, когда состоялось самое масштабное расширение ЕС за всю историю Союза, значение этих проблем для будущего Европы и мира велико как никогда. Многое зависит от того, какое место займет в ЕС Польша, удастся ли преодолеть «кризис доверия» между «старой» и «новой» Европой и сделать ЕС реальной силой на мировой арене - равным партнером США, чего, безусловно, хотят и в Париже, и в Варшаве.
Представляется, что Польша может найти свое место в ОВПБ без ущерба для своих отношений с США, способствовать восстановлению «расстроенных» трансатлантических связей и ускорить интеграционные процессы в сфере европейской безопасности. Экономический потенциал и здравые амбиции Польши могут дать ЕС новый стимул, в котором он действительно нуждается.
Наиболее важным моментом является позиция Польши в отношении функции ОВПБ в долгосрочной перспективе. После вступления в ЕС Польше придется проводить еще более взвешенную и сбалансированную политику, чтобы удержать в равновесии свои интересы в Европе и Америке, в НАТО и ЕС. Одним из способов решения этой задачи в Варшаве считают новую «восточную политику» ЕС. Именно она представляется польским политикам одним из способов решения накопившихся проблем и может помочь Польше занять свое место в новой системе европейской безопасности, укрепить отношения с ЕС, не навредив при этом столь важному трансатлантическому партнерству.
В. Чимошевич в интервью изданию «Warsaw voice» 21 апреля 2004 г отмечал, что именно Польша была инициатором создания «восточной политики» ЕС как отдельного самостоятельного направления в деятельности Союза. Такой подход обусловлен ее стратегическими интересами как в регионе ЦВЕ, так и в ЕС в целом14.
14 Cimoszewicz W. Building a new Europe // Warsaw voice, 21 april 2004 // www.war-sawvoice.pl/thepolishvoice/5393/.
Стремление Польши играть активную роль в процессе формирования внешней политики ЕС в отношении своих восточных соседей неоднократно подчеркивалось Варшавой на всех уровнях - в 1998 г. об этом заявил министр иностранных дел Б. Перемек на церемонии официального начала переговоров о вступлении страны в ЕС; такая же точка зрения содержалась и в официальном заявлении польского МИД относительно «восточной политики» ЕС, которое было опубликовано в июне 2001 г. Главная цель этой политики, по мнению Варшавы, - преодоление существующих границ путем последовательных действий, направленных на развитие сотрудничества с европейскими странами, не входящими в ЕС. Основными объектами «восточной политики» Европейского союза должны стать непосредственные соседи Польши - Россия, Украина, Белоруссия и Молдавия.
Варшава видит необходимость создания восточного измерения общей внешней политики ЕС как координационного механизма, платформы для регионального сотрудничества во всех областях, экономических и политических. Фактически Польша ищет свою функцию в ЕС. Варшаве не хочется оставаться на вторых ролях. В Польше прекрасно понимают, что в области отношений с восточными соседями, прежде всего с Украиной, она является лучшим посредником и проводником интересов ЕС. Понимают это и в Брюсселе.
Таким образом, можно говорить не только о неизменности ключевых факторов, определяющих позицию Польши в отношении ОВПБ, но и о стремлении Варшавы не просто приспособиться к ЕС, к политике Германии и Франции, но и создать новые условия, при которых ОВПБ станет основой согласия, а не раскола.
